QUANTITATIVE DATA AND RESULTS

A análise dos debates parlamentares relativos às propostas de Pina Lopes e Cunha Leal permitiram-nos ilustrar a função das medidas fiscais no processo de polarização política, quanto à matéria que dividia conservadores e radicais dentro do parlamento e assim iluminava axiomas programáticos distintos, e quanto ao impulso dado para a forja de um interesse comum aos principais implicados numa alteração ao modelo de propriedade privada.

Em 1922, foi por fim aprovada a reforma global do sistema tributário. O proponente foi Portugal Durão, Ministro das Finanças do Governo chefiado por António Maria da Silva (6 de fevereiro a 30 de novembro de 1922) que, no entanto, não acompanhou o projeto até ao seu termo, demitindo-se ante as dificuldades geradas ao seu ministério203_{. Foi substituído por Vitorino Magalhães. A lei nº 1368, de 21 de}

setembro de 1922, além de outras modalidades, introduziu o imposto progressivo sobre o rendimento. A sua aprovação representou a consagração de uma das mais aclamadas medidas radicais para o saneamento das finanças públicas, porque respondia à lógica tributária defendida: onerava diretamente a riqueza e de acordo

202

Resistindo a esta problemática, na ordem dos princípios, pensando os conflitos entre capital e trabalho sem equacionar o Estado, mantinha-se a corrente sindicalista revolucionária no movimento operário organizado, embora, como veremos no capítulo dedicado aos movimentos unitários, existissem à época tensões entre os sindicatos e a CGT, e na prática fossem feitas interpelações aos poderes instituídos para intervirem na resolução da crise. Vd. Joana Dias PEREIRA, 2013.

203

O processo de aprovação parlamentar da proposta foi tratado por Ana Bela Nunes, incluindo as alterações introduzidas no projeto original pela comissão de finanças, que resultaram num figurino mais conservador do que o inicialmente apresentado. NUNES, 2005, pp. 99-123.

com um critério redistributivo (quem tem mais, paga mais). No entanto, a fixação da fórmula em lei não garantiu a sua aplicação. A máquina fiscal, desadequada às exigências da nova estrutura contributiva, facilitava as fugas, toleradas pelos sucessivos governos centristas de António Maria da Silva.

Antes de avançarmos para o figurino aprovado em 1922 merecem referência as várias tentativas de remodelação do sistema tributário desde 1919, aceitando que o móbil de todas foi o aumento das receitas para compensar o desequilíbrio orçamental, variando no critério socioeconómico em que se baseavam204_{. Houve quatro}

importantes propostas fiscais prévias à de Portugal Durão, não chegando nenhuma a ter aprovação205_{. Foram elas apresentadas por Rego Chaves, em dezembro de 1919}

(governo Sá Cardoso)206_{, Inocêncio Camacho Rodrigues, em agosto de 1920 (governo}

António Granjo)207_{, Cunha Leal, em dezembro de 1920 (governo Liberato Pinto) e}

Barros Queirós, em agosto de 1921 (governo Barros Queirós)208. A modalidade do imposto progressivo sobre o rendimento constava no projeto de Cunha Leal, propondo-se aí a refundição dos impostos diretos, com discriminação das fontes de rendimentos e taxas progressivas sobre cada categoria209_.

204

Sendo vasto o número de leis fiscais publicadas nestes anos, escusamo-nos a analisá-las individualmente, fazendo apenas a sua listagem, com base no trabalho de Ana Bela Nunes: decreto nº 5395, de 10 de abril de 1919, sobre contribuição sumptuária; decreto nº 5580, de 10 de maio de 1919, criando um adicional ao imposto de selo sobre especialidades farmacêuticas; decreto nº 5612, de 10 de maio de 1919, revendo as sobretaxas sobre a importação de várias mercadorias; lei nº 1193, de 31 de agosto de 1921, duplicando as taxas do imposto de selo, com exceções; decreto nº 6263, de 2 de dezembro de 1919, duplicando os direitos e sobretaxas de importação, com pagamento de metade dos quantitativos em ouro; decreto nº 5891, de 20 de junho de 1920, alterando o decreto nº 5580; lei nº 999, de 15 de julho de 1920, criando o imposto municipal ad valorem; lei nº 1193, de 31 de agosto de 1920, exigindo o pagamento em ouro do quantitativo integral dos direitos e sobretaxas de importação; decreto nº 7014, de 12 de novembro de 1920, e decreto nº 7801, de 5 de novembro de 1921, revendo as sobretaxas sobre a importação de diversas mercadorias; lei nº 1096, de 28 de dezembro de 1920, criando adicionais à contribuição industrial e à contribuição predial; lei nº 1125, de 24 de setembro de 1921, revendo os adicionais à contribuição industrial e predial; decreto nº 7772, de 3 de novembro de 1921 publicando nova tabela sobre o imposto de selo; decreto nº 7826, de 24 de novembro de 1921, regulamentando a lei nº 1193. NUNES, 2005, pp. 100-101.

205

Vd. idem, p. 102. 206

Entre outras modalidades, propunha uma forma de determinação do rendimento colectável da propriedade rústica e urbana, e um imposto de rendimento sobre aplicação de capitais. Idem, p. 102. 207

Incidia sobre a contribuição predial rústica e urbana. Idem, ibidem. 208

Lançava o imposto sobre o rendimento. Idem, ibidem. 209

Cédulas A e B (rendimentos da posse, usufruto ou ocupação por arrendamento da propriedade rústica), Cédula C (rendimentos da posse ou usufruto da propriedade urbana), Cédula D (lucros de profissões comerciais e industriais), Cédula E (rendimentos do exercício de funções públicas e particulares, de profissões não comerciais, emolumentos, salários, pensões e rendas vitalícias), Cédula F (rendimentos da posse de valores mobiliários). “Pelo ressurgimento do País” e “Propostas de lei”, in

Para sondar a visão conservadora sobre a remodelação fiscal podemos recorrer à obra teórica de Barros Queirós. O contraste com a proposta radical fazia-se numa declaração de princípios, a de não ser função da tributação repor injustiças na distribuição da riqueza, recusando o uso de um critério social no desenho do sistema tributário210_{. Afastadas as considerações de ordem social, Barros Queirós julgava}

poder construir um figurino assente em critérios técnicos e económicos, visando a rentabilidade do sistema e a reprodução do capital. Na conclusão, apresentava ao leitor um sistema baseado numa sucessão de isenções para conseguir um imposto “financeiramente e economicamente perfeito”: isentar os rendimentos do trabalho tão pequenos que não compensassem a cobrança; isentar uma parte dos rendimentos correspondentes ao custo médio de vida, “(…) porque essa parte corresponde a transformação de produtos e não a nova produção”; isentar uma parte correspondente à amortização dos custos de produção “(…) porque essa verba constitui restituição à sociedade dos adiantamentos que esta lhe fez enquanto se preparou para a luta da vida”; isentar parte dos rendimentos dos capitais e lucros de exploração, “(…) a importância correspondente à preparação e criação de novos produtores, com aptidões iguais às dos progenitores, que constitui a amortização do custo de produção das faculdades dos mesmos progenitores”; finalmente, se houvesse saldo, lançar um imposto com taxa uniforme. Desta arquitetura julgava o autor retirar a progressão, não através das taxas – a taxa progressiva seria perigosa, insinuando a espoliação -, mas do sistema de isenções.

O estudo de Barros Queirós a que nos referimos, publicado em 1917, era um claro esforço de bloqueio à introdução das teses de influência social-democrata na opinião pública portuguesa, reagindo contra uma tendência que se vulgarizava nalguns países europeus. Admitindo a reformulação do sistema tributário, procurava, por um lado, fazer a defesa do capital – base da reprodução da riqueza, logo, da sociedade -, por outro, blindar o pensamento liberal à possibilidade de instrumentalização socializante dos mecanismos estatais de regulação dos mercados,

210 _{“(…) a função do imposto, - não obstante poderem os sistemas tributários ter objectivos políticos,} morais, económicos e sociais – não é, nem pode ser, a de intervir como elemento de correção ou de atenuação das desigualdades sociais”, Thomé José de Barros Queiroz, Impostos. Apontamentos para o

expurgando qualquer indício de justificação social durante a concepção fiscal. Do ponto de vista doutrinário, o seu programa conformava-se às exigências patronais.

A reforma de 1922, pelo contrário, consagrou um princípio mínimo de justiça social redistributiva. A lei nº 1368211 _{introduziu, pela primeira vez em Portugal, o}

imposto pessoal de rendimento com taxas progressivas, incidindo sobre a totalidade dos ganhos anuais de cada contribuinte212_{. A base colectável era aferida após um}

abatimento de 30% quando os rendimentos proviessem, exclusivamente, do trabalho, ficando isentos os primeiros 3600$ de todos os contribuintes, mais 1200$ se fossem casados, mais 600$ por cada filho, até quatro, mais 1000$ por cada filho, além dos quatro, e ainda 500$ por cada familiar dependente213_{. Sobre o restante aplicavam-se}

taxas progressivas por intervalos de 5 contos (primeiros 5 contos: 0,5%; entre 5 e 10 contos: 1%; entre 10 e 15 contos: 1,5%; etc.), até à taxa máxima de 30%. Em suma, a lei protegia o pequeno rendimento e agravava o grande.

A indicação dada pela quantidade de propostas de reforma tributária é a de um consenso, entre as elites governantes, quanto à necessidade de remodelar o sistema, para o tornar eficaz, nomeadamente, através da unificação dos impostos diretos. Como vimos, as diferenças ideológicas não eram pequenas, surgindo quanto aos princípios norteadores dos diversos projetos, dividindo-se as águas no ónus que se colocava sobre o capital. A cisão era expressa por duas premissas distintas: a conservadora postulava a proteção da riqueza com vista à sua reprodução, a radical defendia a participação direta do capital no saneamento da crise do pós-guerra, o que visava o equilíbrio das contas do Estado, mas também a prevalência de uma ideia de justiça social.

Esse debate fez-se nas câmaras legislativas e não só. Fez-se, sobretudo, fora da arena parlamentar, entre as associações económicas do país, sendo notório o empenho destas em desenvolver o seu próprio programa de resolução económica e financeira. É

211

Diário do Governo, Série I, nº 197, 21 de setembro de 1922, pp. 1019-1026. 212

A base de aferição dos rendimentos era familiar, incluindo os ganhos do chefe de família, do cônjuge e outros membros que co-habitassem com ele. Se a mulher tivesse rendimentos próprios, e estivesse separada do marido, podia requerer tributação independente, assim como os filhos, ou outros membros da família, com rendimentos próprios.

213 _{Isentavam-se ainda os juros e encargos de dívida, as rendas, foros e pensões, os prejuízos resultantes} da exploração de empresas agrícolas, comerciais e industriais, despesas profissionais, prémios de seguro de imóveis, cotas pagas aos montepios ou instituições de previdência e os prémios de seguro de vida, e as importâncias pagas na contribuição industrial, predial e aplicação de capitais.

no conjunto de políticas sustentadas pela indústria e pelo comércio que encontramos a medida do seu distanciamento relativamente aos partidos republicanos conservadores e percebemos o problema de ausência de representatividade daí derivado.

Os votos finais do Congresso das Associações Comerciais e Industriais de Portugal (1 a 4 de dezembro de 1923) estipulavam o saneamento da moeda como prioridade financeira. Para tal apontavam: a adopção de um programa fiscal “sério e equilibrado”, com respeito pela “progressividade das fontes de riqueza”, no sentido de que estas precisavam de folga para se desenvolver; o equilíbrio orçamental pela redução das despesas, cortando nas de consumo em proveito das de produção; evitar medidas que enfraquecessem a iniciativa particular, criando antes incentivos ao fomento agrícola, industrial e comercial; renunciar à intervenção estatal no mercado cambial; estimular a repatriação de capitais, protegendo a sua imigração; e dignificar a especulação214, renunciando “(…) a todas as medidas de restrição contra uma força que, em todos os tempos e em todos os lugares, sempre teve uma função reguladora, base da concorrência, da seleção e do aperfeiçoamento comercial (…)”215_{. Acerca da}

compressão das despesas públicas aconselhava-se a supressão de serviços improdutivos, a privatização de alguns serviços – pugnava-se na altura pela passagem dos Transportes Marítimos do Estado para os particulares -, e a redução do funcionalismo e do corpo militar – “(…) sem diminuir a eficiência dos serviços de defesa interna ou externa (…)”216 _{-, canalizando os empregados dispensados para a}

indústria e para o comércio. Para a estrita observância de uma política de economias, propunha-se a reforma dos serviços de fiscalização das despesas e a criação de responsáveis financeiros. A política de receitas devia basear-se no aperfeiçoamento da máquina fiscal, no recurso aos impostos indiretos e no aumento das receitas em ouro. Quanto às políticas económicas, o plano avançava com quatro temas correlativos, o controlo metropolitano do mercado colonial – sobretudo, pela abolição do regime de altos-comissariados -, o livre comércio interno – abolindo todas as formas de intervenção estatal, tais como o tabelamento de preços e os impostos municipais -, a defesa da indústria nacional - através da revisão da pauta aduaneira -, e o

214

“Libertar o espírito público do deprimente significado que se tem atribuído ao termo «especulação», considerando-o, pelo contrário com a inteireza de acepção científica que ele encerra”, in Relatório da

Direcção da Associação Industrial Portuguesa, 1918-1920, p. 21. 215

Idem, ibidem. 216

envolvimento do Estado no estabelecimento de acordos comerciais com o estrangeiro. Acrescentava-se a privatização da administração do porto de Lisboa, obras de apetrechamento, adopção das teorias administrativas e de organização do trabalho de Henry Fayol e regulamentação especial do trabalho marítimo e terrestre.

A prossecução do programa patronal colidia abertamente com as políticas reformistas tentadas, tanto no campo laboral, como no da tributação. O restabelecimento das condições de acumulação de riqueza passava pela intervenção estatal, exclusivamente, em prol dos interesses económicos, pretendendo estes viabilizar a indústria, reavivando o protecionismo mercantilista: pela centralização da administração colonial, erguendo barreiras alfandegárias à importação de produtos estrangeiros e liberalizando o mercado interno. A redução das horas de trabalho, o aumento dos encargos patronais com o seguro obrigatório de acidentes de trabalho, o aumento das despesas públicas para encargos sociais (construção de habitação económica e serviços de assistência), assim como a tributação do capital, eram políticas inaceitáveis, porque alteravam os pressupostos de produção e porque subvertiam as lógicas tradicionais de utilidade estatal.

Perante este projeto, os conservadores republicanos não estavam suficientemente, isto é, autoritariamente, à direita. O patronato não reconhecia neles a representação dos seus interesses, pelo que se organizaria autonomamente, a partir de 1924, convergindo mais tarde em torno da ideia que mais convinha aos seus planos, a ideia antiliberal. O sucesso desse processo de convergência conservadora extraparlamentar é fundamental para explicar a queda da República.