NEED FOR FURTHER RESEARCH
2. EXCLUDED STUDIES
Entretanto, o problema da crise social, económica e estatal era abordado com outra pergunta perturbadora para a ordem social vigente, a de saber como se pagaria a crise. Sob o consenso ortodoxo da necessidade de retornar ao equilíbrio das contas públicas, subjaziam duas alternativas distintas nas implicações socioeconómicas. Enquanto os conservadores exigiam a diminuição dos gastos públicos e o aumento dos impostos indiretos, os radicais defendiam o aumento dos impostos diretos ao rendimento. Como noutros países europeus, a tributação demonstrou ser mais do que um instrumento administrativo de aplicação pragmática para resolver os embaraços financeiros do Estado. Pensar a contribuição fiscal, num contexto de profundo desequilíbrio socioeconómico, envolvia questionar a intervenção pública na estrutura social da riqueza, levando a optar, necessariamente, pela sua perpetuação ou alteração171. Os impostos constituíram o primeiro elemento de um programa radical
169
TELO, 1980, p. 100-101. 170
Vide MEDEIROS, 1978 e Joana Dias PEREIRA, 2009. 171
defensor da redistribuição da riqueza para o saneamento dos problemas financeiros do Estado e da crise socioeconómica do pós-guerra.
Torna-se importante incluir neste texto a apresentação de duas propostas de reforma tributária levadas à discussão na Câmara dos Deputados, durante este período, e nunca aprovadas. A sua relevância, para o nosso objectivo expositivo, reside na verificação da conflituosidade que tais projetos despertaram no parlamento e na sociedade, e na explicitação do sentido do confronto entre conservadores e radicais suscitado pela questão tributária.
No dia 24 de maio de 1920, o Ministro das Finanças Pina Lopes172 apresentou
no parlamento a sua proposta de tributação dos lucros de guerra. No preâmbulo, o autor inscreveu os aumentos da circulação fiduciária, para fazer face às despesas criadas pela guerra, como a causa de um duplo constrangimento: o aumento do custo de vida e as dificuldades nas relações externas. Apesar do objectivo financeiro patente – a valorização da moeda – o critério social da medida foi sublinhado com o intuito de a legitimar. A interpretação dada às contradições socioeconómicas alimentadas pela emissão continuada de papel-moeda assim o indicava:
“Elas são, essas notas, para uns, uma aparência de riqueza que está muito aquém da realidade; para outros, uma aparência de bem-estar que, na verdade, é uma verdadeira ficção e à qual corresponde já um regime de privações; e ainda, para outros, a própria expressão da fome e da miséria com todos os seus horrores e com todas as suas funestas consequências.”173.
Ademais, o proponente reconhecia que o expediente constituía um imposto indiferenciado, lesivo para as classes economicamente menos favorecidas e, por isso, um “(…) facto injusto e revoltante (…): é que quem principalmente tem suportado o peso da guerra não são os ricos, são os pobres.”174. A sua proposta visava “(…) dentro
172 Democrático, ministro do gabinete liderado por António Maria Baptista (8 de março a 26 de junho de 1920).
173
Diário da Câmara dos Deputados, sessão nº 89, 27 de maio de 1920, p. 13. 174
do possível, a reparar essa grave série de injustiças.”175. Era a ideia de justiça
tributária que sustentava o projeto.
Perscrutando o pensamento social inerente ao discurso de Pina Lopes, dois indícios sobressaem. Primeiro, a ideia do dever estatal de correção do desequilíbrio socioeconómico causado pela política económico-financeira de guerra. Segundo, a percepção de que o rompimento do “(…) antigo equilíbrio social (…)”176 acarretava
um perigo iminente para o edifício social vigente, ou seja, para a sociedade burguesa. Fazer justiça tributária era um imperativo moral, não excedendo, contudo, a intenção de reposição da ordem social anterior à guerra e a procura de meios para dar continuidade estrutural às condições que suportavam a existência das classes possidentes177.
Das objecções levantadas durante o debate parlamentar da proposta de tributação de lucros de guerra (27 de maio a 7 de junho de 1920), interessa enunciar os elementos que nos permitem aferir diferentes sensibilidades políticas sobre questões de princípio. Nesse sentido, destacamos a grande ressalva conservadora feita ao projeto de Pina Lopes: o repúdio por formas de taxação do capital.
O figurino proposto concebia três categorias de incidência. Os lucros das atividades comerciais e industriais superiores à média dos últimos três anos de exercício anteriores a 1 de julho de 1914. As aplicações de capital, isto é, aumentos de capital das atividades comerciais e industriais, compras de obrigações e títulos equivalentes, suprimentos e empréstimos, capitais aplicados no país e no estrangeiro, e aquisições de bens mobiliários e imobiliários. Finalmente, as maiores valias, incluindo a valorização de ações, obrigações e cotas de sociedade, e a valorização de bens mobiliários e imobiliários. A primeira categoria de incidência foi interpretada como um imposto sobre o rendimento e, embora rejeitada na prática por alguns, foi aceite no plano dos princípios pela maioria dos intervenientes. A verdadeira cisão de posições doutrinárias encontrava-se na abordagem feita à tributação sobre aplicações de capital e maiores valias, ou seja, ao imposto sobre o capital. João Gonçalves,
175
Idem, ibidem 176 Idem, ibidem. 177
Um dos argumentos lançados para angariar o apoio das classes possidentes, demonstrando as vantagens da distribuição do peso da crise, foi precisamente esse: “(…) encontram elas uma garantia de continuidade das condições sociais de hoje, que sem isso ninguém pode assegurar.”, in idem, ibidem.
independente, marcou o tom da discórdia, “Se até este ponto eu posso aceitar a proposta ministerial, daqui para baixo só me resta dar um traço; daqui para baixo é
bolchevismo puro (…)”178. Considerava Malheiro Reimão, democrático, que “O
imposto sobre capital é uma violência sem necessidade. A tributação da maior valia dos bens móveis e dos imóveis, que cada um tem em sua casa, não é justa.”179. Lelo
Portela, liberal, alertava, “Enquanto subsistir o regime social em que vivemos, essencialmente individualista, o imposto sobre o capital jamais poderá ser aplicado.”180. Contrariamente, Augusto Dias da Silva, socialista, respondia, “Com
respeito às violências (…), eu direi que elas não existem, pois que medidas de tal natureza, têm de ser violentas, e como tal são sempre consideradas pelos capitalistas.”181. Jaime de Sousa, democrático, concluía, “Vamos fazer uma tributação
do chamado capital acumulado em Portugal. É legítimo que vamos fazer incidi-la não só sobre os lucros de guerra, mas sobre os lucros do capital acumulado – esses pavorosos lucros de guerra.”182. Velhinho Correia, democrático, acrescentava, “O
imposto sobre o capital é até definido sob o ponto de vista doutrinário, como sendo uma forma de acudir dalguma forma à situação social. Assim, não é o imposto sobre capital uma coisa pavorosa com que se quer assustar a Câmara e o país.”183. Por fim,
José Domingues dos Santos, democrático, concretizava:
“Disse-se que este princípio devia ser banido embora se soubesse que ele era defendido pelos Partidos Socialistas, e até se procurou demonstrar que, por isso mesmo, nós, que representávamos um estado burguês, tínhamos necessidade de nos defendermos. (…) É-me absolutamente indiferente que qualquer ideia seja defendida pelos Partidos Socialistas; aceito-a desde que seja uma ideia justa. Entendo que o que se torna absolutamente indispensável é precisamente ir ao encontro das reclamações justas para que elas não venham até nós esmagando-nos.”184.
178
Diário da Câmara dos Deputados, sessão nº 90, 28 de maio de 1920, p. 17. 179
Diário da Câmara dos Deputados, sessão nº 89, 27 de maio de 1920, p. 39. 180
Diário da Câmara dos Deputados, sessão nº 92, 2 de junho de 1920, p. 29. 181 Diário da Câmara dos Deputados, sessão nº 89, 27 de maio de 1920, p. 37. 182
Diário da Câmara dos Deputados, sessão nº 91, 1 de junho de 1920, p. 27. 183
Diário da Câmara dos Deputados, sessão nº 92, 2 de junho de 1920, p. 36. 184
Nestas citações, ilustrativas das duas tendências opostas de avaliação da justiça do lançamento de impostos sobre o capital, independentemente dos pormenores de cada intervenção e das várias nuances que se verificam da leitura dos debates parlamentares, torna-se evidente o ponto de clivagem entre conservadores e radicais. Para os primeiros, a tributação sobre a riqueza acumulada revestia-se do aspecto de um ataque à mais elementar e sagrada premissa do liberalismo económico, o direito de propriedade, subvertendo o papel do Estado na manutenção da ordem social coeva, enveredando por um intervencionismo de tipo novo, tendente a coarctar as liberdades do poder económico, penalizando-o. Para a tendência radical essa redefinição era urgente e devia ser direcionada para a valorização das necessidades do colectivo social em detrimento dos interesses individuais, justificando-se, por isso, a contenção dos excessos do poder económico. Se a indústria e o comércio haviam enriquecido devido às condições excepcionais da conjuntura de guerra, era a esses sectores que o poder político devia exigir “sacrifícios” para saldar as dificuldades financeiras. A resposta radical para a questão de saber quem pagaria a crise estava formulada: era a riqueza.
Os objectores ao projeto também justificaram a rejeição do figurino com base num outro argumento que consideramos programático, a prioridade dada à redução das despesas públicas, em vez do agravo dos impostos diretos. Argumento partilhado por João Gonçalves185, Malheiro Reimão186 e Lelo Portela187, mas também pelo
socialista Ladislau Batalha188. É a propósito deste ponto que entendemos a real
dimensão da arena de disputa em causa, pois esta não se confinava ao parlamento, ao
185
“Depois duma administração tão imprevidente como esta, e quando, ao contrário do nosso, todos os países estão procurando reduzir as suas despesas, dispensando todo o pessoal supérfluo e inútil, com que autoridade podemos exigir ao país tremendos sacrifícios (…)?”, in Diário da Câmara dos
Deputados, sessão nº 90, 28 de maio de 1920, p. 15. 186
“Como repetidas vezes já aqui tenho dito, é indispensável que se reduzam as despesas, mas ferozmente, sem pensar se porventura haverá quem tenha que ficar sem pão. Nós encontramo-nos na situação dum general que quando dá as suas ordens para o início duma batalha, não tem que se preocupar, nem se pode preocupar com os soldados que vão morrer, nem com os órfãos e viúvas que vão deixar. ”, in Diário da Câmara dos Deputados, sessão nº 89, 27 de maio de 1920, p. 39.
187
“É necessário reduzir as despesas mínimas, já como preceito administrativo e já para que os governos conquistem aquela autoridade moral que é necessária para falarem em sacrifício à Nação.”, in
Diário da Câmara dos Deputados, sessão nº 92, 2 de junho de 1920, p. 23. 188
“O país não pode aceitar propostas que lhe venham arrancar mais dinheiro enquanto o Estado não provar, até à evidência, que está resolvido a enveredar pelo caminho da mais rigorosa economia.” (Diário da Câmara dos Deputados, sessão nº 91, 1 junho de 1920, p. 20). Este deputado defendia, concretamente, a redução das despesas relativas às forças de segurança, forças armadas e corpos administrativos das colónias. Apesar disso, como seria de esperar, não discordava com o princípio da taxação sobre o capital, ao contrário dos outros oradores referidos.
invés, era alargada aos círculos económicos afectados, onde se debateu ativamente o problema levantado. Vários foram os deputados que referiram a pressão das associações comerciais e industriais sobre a Câmara, ganhando as críticas extraparlamentares tamanho vulto que Álvaro de Castro e Ferreira da Rocha propuseram a inclusão de elementos “(…) com mais especializada competência (…)”189 que deputados e senadores, na comissão de estudo da reforma do regime
tributário. José Domingues dos Santos contra-argumentou, deixando claro o efeito dissolvente para a legitimidade do sistema de representatividade democrática que a concordância com aquela iniciativa acarretava:
“(…) admitir uma proposta tal como foi apresentada pelo Sr. Ferreira da Rocha, (…) seria alguma coisa desprestigiante para o Parlamento. Desde que várias associações se reúnam e digam ao Governo do seu país que não tomam conta das suas propostas, acrescentando, porém, que se vão reunir e dentro de 60 dias apresentarão um plano salvador, aceito esse critério, aceito esse repto, tínhamos uma única coisa a fazer: era depor os nossos mandatos.”190.
No final do debate, de entre as várias moções lançadas, a de José Domingues dos Santos foi votada, significando isso a aprovação do imposto na generalidade, baixando a proposta a uma comissão parlamentar, composta por deputados e senadores, presidida pelo Ministro das Finanças, incumbida de a estudar e dar parecer no prazo de oito dias. No dia 11 de junho, chegou à Câmara dos Deputados a reprovação do Senado sobre a formação da comissão de estudo, considerada inconstitucional. Em consequência, votou-se nova moção, acordando-se que a comissão especial devia ser composta exclusivamente por deputados. A proposta de tributação de lucros de guerra acabou por nunca regressar ao debate parlamentar, perecendo com a morte de António Maria Baptista, a 6 de junho de 1920, e a queda do seu ministério, a 26 do mesmo mês. Após o curto ministério de António Maria da Silva (26 de junho a 19 de julho de 1920), tomou posse o liberal António Granjo. Para aplacar o pânico provocado pela proposta de Pina Lopes na praça financeira, o novo
189
Diário da Câmara dos Deputados, sessão nº 89, 27 de maio de 1920, p. 35. 190
chefe de governo chamou à pasta das Finanças Inocêncio Camacho, reconstituinte, diretor do Banco de Portugal.
A segunda investida dos radicais na arena das finanças ocorreu em dezembro de 1920, durante a vigência do gabinete liderado por Liberato Pinto (30 de novembro de 1920 a 2 de março de 1921), chefe do Estado-maior da GNR. Nesta ocasião foi Cunha Leal (popular), pela pasta das Finanças, quem avançou com uma proposta de profunda remodelação do sistema tributário, pretendendo equilibrar as despesas ordinárias com receitas ordinárias, indicando que o saldo deficitário orçamental rondava uns “assustadores” 300000 contos. Propunha a unificação dos impostos diretos, aproximando-se da ideia do imposto pessoal sobre o rendimento, com taxas progressivas. Defendia que “(…) sem este imposto nunca poderemos taxar com justiça e diretamente o capital.”191. Complementarmente, concebia uma proposta de
remodelação da contribuição de registo. Foi esta que entrou em discussão na Câmara dos Deputados, a 8 de dezembro de 1920.
Do debate que se prolongou até dia 14 de dezembro de 1920, sem conclusão, o ponto de mais alto manifesto da ala conservadora consistiu na modalidade de contribuição por título gratuito (heranças e doações), em especial no artigo 3º da proposta, mediante o qual o Estado era constituído herdeiro no caso de transmissões por sucessão causa mortis. Considerada a proposta, no geral, atentatória do direito de sucessão e do direito de propriedade192, no que a esta modalidade dizia respeito era
com o elemento base da orgânica social que se bulia: a família. Cunha Leal respondeu às investidas, explicando que o tal artigo remetia apenas para a capacidade de licitação pública, modo de prevenir os interesses do Estado quando o valor das transmissões se considerasse subavaliado. No entanto, declarou que o direito de propriedade cessava com a morte, ficando o seu prolongamento dependente do reconhecimento positivo do Estado, e este conferia-o dada a importância da instituição familiar. Enquanto afirmava a defesa da família, enquadrava o direito de propriedade por sucessão na mediação estatal, minando o seu carácter absoluto.
191
Diário da Câmara dos Deputados, sessão nº 3, 6 de dezembro de 1920, p. 7.
192 O liberal Fernandes Costa colocava o problema nos seguintes moldes: “A questão é de doutrinas e de escolas. Ou o governo aceita a escola que defende a conveniência nacional da propriedade se desenvolver, aumentando o capital, ou aquela que entende que o capital e a propriedade são pertença do Estado.”, in Diário da Câmara dos Deputados, sessão nº 5, 8 de dezembro de 1920, p. 18.
Esta era, precisamente, a ideia rejeitada pelos conservadores, agarrados às tradições legislativas do liberalismo oitocentista, que consideravam violadas pela proposta de Cunha Leal, especificamente, no caso de algumas disposições do Código Civil. Mesquita Carvalho, liberal, opôs-se à mudança daquela base jurídica, aconselhando o Ministro das Finanças a deixar o Código “(…) em paz (…) porque isso contende com os princípios essenciais e invioláveis que representam a razão de ser, a razão da existência da ordem e do equilíbrio do próprio Estado, e constitui o alicerce fundamental, a base indestrutível da vida orgânica de todos os povos cultos.”193. Coube a Barbosa de Magalhães combater a noção de imobilidade dos
princípios jurídicos, explicando que aqueles evoluíam a par com o desenvolvimento da sociedade, e que a tendência moderna apontava para a prevalência do social sobre o individual:
“É com opiniões de jurisconsultos que eu vou também aqui demonstrar como, de facto, o conceito de direito de propriedade e do direito de sucessão se tem vindo transformando através dos tempos e está hoje, por assim dizer, no pólo oposto àquele em que se achava há cinquenta e dois anos, quando, de harmonia com a filosofia individualista dessa época, o nosso Código Civil foi feito. Quase todos sabem (…) como efetivamente a transformação jurídica se tem feito e como dessa feição individualista do direito privado, e principalmente do direito público, passamos para a feição oposta, qual é a feição socialista, ou, para não assustar certas pessoas timoratas, a feição social do direito.”194.
Neste orador encontramos a convicção de que a crise vivida na sociedade portuguesa era uma crise de mudança, percepção determinante para a atitude reformista, reclamante da urgência - e justiça - de se questionarem as premissas do liberalismo económico e do papel do Estado. Assim, Barbosa de Magalhães dizia:
“(…) cumpre observar que não compreendo que possa haver uma proposta de finanças, digna desse nome, que não envolva a discussão da questão social e não
193
Diário da Câmara dos Deputados, sessão nº 8, 13 de dezembro de 1920, p. 16. 194
compreendo que essa discussão não possa ser feita dentro do Estado. (…) O nosso dever não é fugir aos problemas sociais, mas concorrer para a resolução desse gravíssimo caso, cooperando numa obra de evolução para que não nos apareça, dum momento para o outro, a repentina mudança que a todos sobressalta. (…) Tem V. Ex.ª assistido à discussão do que deve ser o direito de propriedade, e vai assistir à discussão do que seja o direito de sucessão. Isto não é mais do que discutir a questão social, discutir a sociedade nas suas bases e alicerces, para a procurar transformar de harmonia com esses novos princípios e novas ideias.”195.
Embora haja um resquício de crença positivista subjacente ao discurso reformista - no sentido de se considerar a mudança em curso uma evolução inevitável, porque justa -, percebemos que também o pensamento sofria os abalos da guerra e dos seus efeitos desestabilizadores. De facto, acima dessa certeza intelectual estava a percepção da fragilidade do momento corrente, associada ao receio de perda de posição social, caso a transformação não fosse programada e controlada pelas estruturas do poder.
No dia 15 de dezembro de 1920, na impossibilidade de aprovação da reforma fiscal antes do final do ano, entrou em discussão no Parlamento uma proposta de agravamento da contribuição predial, meio de obter receitas imediatas. Veio a ser aprovada e publicada196. Em fevereiro de 1921, Cunha Leal pediu demissão do
governo. O Executivo caiu em março, dando lugar ao gabinete chefiado por Bernardino Machado (2 de março de 1921 a 22 de maio de 1921).
Do balanço dos dois momentos analisados retiramos algumas verificações adicionais de pertinente referência. A de que a oposição às medidas propostas não constituiu sempre uma reprovação global, mesmo por parte da bancada liberal, aquela que mais consistentemente contra-argumentou sobre a oportunidade da introdução de novas contribuições. Na maioria dos interventores havia acordo quanto à necessidade de reformar o sistema tributário, apelando-se à implementação do imposto global sobre o rendimento. No entanto, o consenso desfazia-se perante as modalidades tributárias que colocavam o ónus da colecta sobre o capital. Além disso, arrastar a
195
Idem, p. 18. 196
discussão ou votar o reencaminhamento das propostas para comissões especiais eram modos legais de obstrução à execução das reformas. O outro modo era extraparlamentar e há menções, ao longo dos debates, da pressão que ia sendo exercida por diversas associações económicas sobre o parlamento. Além das já referidas propostas de Ferreira da Rocha e Álvaro de Castro para incluir figuras da praça financeira no grupo de estudo da reforma tributária, podemos dar outro exemplo. No dia 9 de dezembro de 1920, o presidente da Câmara dos Deputados fez saber que tinha sido procurado por uma comissão de representantes das associações dos proprietários e dos agricultores de Lisboa e Porto que pedira “(…) que dissesse à Câmara que o seu silêncio não significava de modo nenhum concordância com as propostas do Sr. Ministro das Finanças (…)”197. As constantes referências a
movimentações patronais tendentes à não aprovação das reformas tributárias são um indicativo da crescente mobilização dos agentes económicos.
Entre 1919 e 1921, o apoio à implementação do programa de saneamento da