4.2 Results from debriefing forms, field notes and program evaluation
4.2.2 BFA program evaluation, 2017-2020
A organização da sociedade para a criação de novos modelos de instituições, independentes do Estado (primeiro setor) e do mercado (segundo setor), decorreu da percepção de alguns segmentos populares de que havia expectativas não atendidas pelos modelos institucionais até então existentes.
Assim, a percepção de que o Estado não consegue atender a todas as necessidades sociais impulsionou uma parcela da sociedade civil a desenvolver atividades voltadas à satisfação do interesse público, sem a exigência de qualquer contrapartida financeira.
Importante observar que essa parcela da sociedade civil organizada não perdeu o seu caráter privado, de modo que sua atuação continuou amparada pelos princípios da livre iniciativa e da autonomia privada, apesar de visarem à consecussão de objetivos de interesse geral.
No Brasil o movimento da reforma administrativa gerencial, implementado em meados da década de noventa, fomentou e fortaleceu essas entidades, de modo que se passou a sustentar a “ideia de redescoberta da sociedade civil, rebatizando-a, dentro de uma nova classificação dos setores do Estado, de setor público não estatal”.120
Bresser Pereira definiu o setor público não-estatal como um conjunto de “organizações ou formas de controle públicas porque voltadas ao interesse geral; são
120
DIAS, Maria Tereza Fonseca. Terceiro setor e Estado: legitimidade e regulação: por um novo marco jurídico. Belo Horizonte; Fórum, 2008, p. 96.
‘não-estatais’porque não fazem parte do aparato do Estado, seja por não utilizarem servidores públicos, seja por não coincidirem com os agentes políticos tradicionais”.121
Dessa forma, a noção de terceiro setor pressupõe sua autonomia em relação ao Estado e ao mercado, consistindo em manifestação desinteressada da sociedade civil.122
No que tange às tarefas desenvolvidas, passou-se a atribuir duas dimensões às entidades da sociedade civil: “seu papel no setor produtivo e sua possibilidade de controle social, voltado para a conformação da vontade política e para a reivindicação de suas funções de crítica e controle do Estado”.123
O termo terceiro setor só passou a ser efetivamente utilizado no Brasil em meados da década de noventa.124 Trata-se de uma expressão traduzida do inglês (third
121
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos; GRAU, Nunia Cunill (Org.). O público não estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1999, p. 16.
122 “Além da ausência de definição legal para o terceiro setor, os estudiosos deste fenômeno social também apontam uma certa fluidez ou, mesmo, provisoriedade na construção de seu significado. Não se trata apenas de uma novidade, mas de uma experimentação social que agrega uma pluralidade de instituições dotadas das mais variadas estruturas e objetivos. Sob o aspecto do terceiro setor são incluídas, frequentemente associações beneficentes e de assistência social, museus, centros de estudo e pesquisa etc. Trata-se seguramente de universo social dos mais ricos e dinâmicos. Historicamente, a expressão terceiro setor foi utilizada por pesquisadores norte-americanos na década de 70 e a partir da década de 80 pelos europeus. Desde os primórdios, o aludido termo prestou-se à conjugação das noções de flexibilidade e eficiência do mercado com as de equidade e
previsibilidade do Poder Público. O terceiro setor, originário da expansão associativa, recebeu tal denominação
devido à suas diferenças com o Estado (primeiro setor) e o mercado (segundo setor). [...] Na mesma toada, vale observar que as organizações integrantes do terceiro setor destacam-se do Estado, pois sua criação e funcionamento decorrem do princípio da autonomia da vontade, próprios da iniciativa privada. Por outro lado, não se confundem com o mercado na medida em que este busca fundamentalmente o lucro, enquanto aquelas visam satisfazer às necessidades de grupos sociais ou da coletividade, desprovidas, frise-se, de espírito lucrativo.” REGULES, Luis Eduardo Patrone. Terceiro setor: Regime Jurídico das OSCIPs. 1. ed. São Paulo: Método, 2006, p. 47-48.
123 DIAS, op. cit. p. 96. Completa a autora: “No enfoque dado pela Teoria Discursiva do Direito e da Democracia de Habermas, a sociedade civil atua no espaço público como arena e agente do discurso em que se realiza a interação intersubjetiva para a tomada de decisões coletivas e legitimadoras da ação estatal. Ela deve participar do Estado como espaço de formação da opinião e da vontade coletiva, mas não como espaço administrativo
institucional. Nesse sentido, a ideia de sociedade civil é mais ampla e engloba o que será descrito neste trabalho
como terceiro setor. Como o terceiro setor é um subconjunto da sociedade civil, haverá certamente um problema conceitual grave na compreensão das próprias tarefas que podem ser atribuídas às suas entidades componentes. Assim, nem sempre será possível distinguir as entidades da sociedade civil que estão juridicamente sob a égide do poder administrativo daquelas que ainda têm poder de influenciar a esfera pública. O direito tem de lidar com duas ordens de problemas: conter/controlar as que se encontram na periferia interna do sistema administrativo e dar passagem/ressonância às demandas sociais no sistema político.” DIAS, op. cit. p. 97.
124 LEONARDO, Rodrigo Xavier. A reforma do direito das associações sem fins econômicos pela Lei n. 11.127
de 2005 e o Terceiro setor, p. 39. No entanto, como bem destacou Tarso Cabral Violin, o surgimento da
expressão “Terceiro setor” não se aproxima do período em que as atividades desse setor começaram a ser desenvolvidas no Brasil: “É impreciso o momento do aparecimento da sociedade civil. Também é questionável quando surgiram as organizações representativas da sociedade civil. Apenas nos séculos XV a XIX foram formadas as instituições de beneficência, caridade e filantropia, quando no Brasil surgiram as Santas Casas de Misericórdia e a Cruz Vermelha. [...] Os novos movimentos sociais e suas organizações não governamentais vinculadas apareceram nas décadas de 60 e 70 do século XX, sendo que no Brasil estas organizações surgiram apenas com a redemocratização paulatina nas décadas de 70 e 80. Nesta época os movimentos sociais e as ONGs
sector), de uso corrente nos Estados Unidos, cuja difusão ocorreu a partir da década de setenta.125
Percebe-se que a expressão possui conteúdo residual, visto que se refere aos entes privados que se situam entre o setor estatal (primeiro setor) e o mercado (segundo setor).126
Guarda, no entanto, uma coesa e simbiótica relação com ambos os setores, na medida em que a identidade do terceiro setor deriva da conjugação entre a atuação flexível do segundo e as finalidades públicas do primeiro setor.127 Dessa forma, o terceiro setor é composto por entidades que não possuem finalidade lucrativa e que prestam serviços em áreas de reconhecido interesse público.128
tinham estratégia de enfrentamento/negação ou de demanda/pressão contra o (ou dirigida) ao Estado, com financiamento externo menos condicionado. Com o fim da ditadura e a crescente retirada da ajuda de agências internacionais, muitos dos movimentos entram em crise. Mas apenas no final da década de 70 e início da década de 80, surgiu o termo “terceiro setor” e consequentemente as entidades que o compõem, que tomou força com o discurso de que o Estado Social não tinha mais condições de executar diretamente determinados serviços à população. No Brasil, a utilização do “terceiro setor” como prestador de serviços antes executados diretamente pelo Estado ocorreu apenas na década de 90, com os Governos de Fernando Collor de Mello e Fernando Henrique Cardoso, principalmente a partir da edição do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado em 1995.” VIOLIN, Tarso Cabral. Terceiro setor e as parcerias com a Administração Pública: uma análise crítica, p. 120-121.
125
FERNANDES, Rubem César. O que é o terceiro setor? In: IOSCHPE, Evelyn Berg (Org.). Terceiro setor: desenvolvimento social sustentado. 2. ed. São Paulo:GIFE/Paz e Terra, 2000, p. 25. “[...] os países francófonos utilizam, indiscriminadamente, as designações de tiers secteur e de économic sociale enquanto que os países de tradição anglo-saxônica preferem as designações de third sector ou de nonprofit sector, ao invés da expressão
social economy. Já os países latino-americanos preferem a designação de organizações da sociedade civil.”
QUELHAS, Ana Paula Santos. A refundação do papel do Estado nas políticas sociais, p. 19.
126 “O mercado é o lugar em que atuam os agentes da atividade econômica, e em que se encontram a oferta e a
demanda de bens e em que, consequentemente, se determina o preço e as quantidades. […] No mercado situam- se os agentes que oferecem – as empresas – e os que demandam – os consumidores – os bens produzidos, situam-se os que entram com o seu trabalho para que haja produção e circulação de bens.” FONSECA, João Bosco Leopoldino da. Lei da proteção da concorrência, p. 02-03.
127 “De um lado ficava o Estado, a Administração Pública, a sociedade; de outro, o Mercado, a iniciativa particular e os indivíduos. Decerto, por força desse dualismo ao lado dos dois setores clássicos surgiu e começa a se firmar outro, cada vez mais conhecido como Terceiro setor. A ideia é que nele se situem organizações privadas com adjetivos públicos, ocupando pelo menos em tese uma posição intermediária que lhes permita prestar serviços de interesse social sem as limitações do Estado, nem sempre evitáveis, e as ambições do Mercado, muitas vezes inaceitáveis”. PAES, José Eduardo Sabo. Terceiro setor: Conceituação e observância dos princípios constitucionais aplicáveis à Administração Pública, p. 275.
128 ROCHA, Sílvio Luís Ferreira da. Terceiro setor, p. 15. No mesmo sentido: “O terceiro setor seria o conjunto de organizações da sociedade civil de direito privado e sem fins lucrativos que realiza atividades em prol do bem comum. Em outras palavras, o Terceiro setor é a sociedade civil organizada que mobiliza recursos privados para fins públicos. São definidas como entidades públicas não estatais, pois exercem atividades de interesse público, mas não fazem parte da Administração Pública” RIBEIRO, Rochelle Pastana. O terceiro setor no
contexto da Democracia e da reforma Administrativa do aparelho do Estado, p. 292. Segundo José Eduardo
Paes Sabo: “Em termos do direito brasileiro, configuram-se como organizações do Terceiro setor, ou ONGs – Organizações não Governamentais, as entidades de interesse social sem fins lucrativos, como as associações, as sociedades e as fundações de direito privado, com autonomia e administração própria, cujo objetivo é o atendimento de alguma necessidade social ou a defesa de direitos difusos ou emergentes. Tais organizações e agrupamentos sociais cobrem um amplo espectro de atividades, campos de trabalho ou atuação, seja na defesa dos direitos humanos, na proteção do meio ambiente, assistência à saúde, apoio a populações carentes, educação,
Faz-se necessário observar que a Constituição 1988 utiliza vários termos ao se referir às entidades do terceiro setor, como “instituições sem fins lucrativos” (art. 150, VI, “c”), “entidades beneficentes de assistência social” (art. 195, § 7º), “entidades filantrópicas” (art. 199, § 1º), “entidades sem fins lucrativos” (art. 199, § 1º), “entidades beneficentes” (art. 204, I), “instituições de assistência social” (art. 150, VI, “c”), “entidades não governamentais” (art. 227, § 1º). A expressão terceiro setor, no entanto, não é utilizada em qualquer dos dispositivos do texto constitucional.129
Lembra Rubem César Fernandes que a expressão foi inicialmente usada paralelamente a outros termos como “organizações sem fins lucrativos” (non profit organizations) ou “organizações voluntárias”, cujas características peculiares consistem em sua natureza privada e na finalidade não lucrativa.130
É comum ser apontado pela doutrina que o carater filantrópico é uma característica das entidades do terceiro setor, especialmente nos primeiros estudos acerca do tema. Também é bastante usual remeter o termo “terceiro setor” a outras expressões, tais como caridade (charities) e mecenato, esta última bastante utilizada no período da Renascença, em que os ditos mecenas contribuíram generosamente com as artes e as ciências.131
Ocorre que a atuação dessas instituições extrapola o âmbito da filantropia, visto que não se restringem a “ações de caridade”. Nesse sentido, podem ser mencionadas entidades que têm como objeto social realizar pesquisas científicas para o desenvolvimento de tecnologia não poluente, o que não se relaciona diretamente com o sentido vernacular da palavra filantropia.132 Dessa forma, o presente trabalho
cidadania, direitos da mulher, direitos indígenas, direitos do consumidor, direitos da criança etc.” PAES, José Eduardo Sabo. Terceiro setor: Conceituação e observância dos princípios constitucionais aplicáveis à Administração Pública, p. 276.
129 VIOLIN, Tarso Cabral. Terceiro setor e as parcerias com a Administração Pública: uma análise crítica, p.
128-129.
130 FERNANDES, Rubem César. O que é o terceiro setor? p. 25.
131
FERNANDES, Rubem César. op. cit. p. 25-26. No mesmo sentido: “Note-se que há várias outras designações para este ‘setor’, como ‘setor não lucrativo’ (non profit sector), ‘setor de utilidade pública’, ‘economia social’ (utilizado na França, onde, em vez de ‘troisième secteur’, os franceses chama de ‘troisème système’), ‘setor público não estatal’, ‘setor voluntário’ (voluntary sector, nos países ango-saxões), ‘setor independente’ (independente sector), ‘organizações não lucrativas’ (também nos países anglo-saxões), organizações não governamentais (nos países periféricos e semi periféricos), sociedade civil organizada, organizações voluntárias, etc.” VIOLIN, Tarso Cabral. Terceiro setor e as parcerias com a Administração Pública: uma análise crítica, p. 128-129.
132
“Filantropia. [Do gr. Philanthropía, pelo fr. Philanthropie.]. S. f. 1. Amor à humanidade; humanitarismo. [Ántôn.: misantropia (1), antropofobia.] 2. Caridade (1).” FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo
refere-se às entidades do terceiro setor como instituições que atuam “de forma desinteressada”, o que confere maior amplitude do que a utilização do termo filantropia.
No período moderno e contemporâneo surgiu a expressão “organizações não governamentais”, cuja origem remonta ao sistema de representações dos países perante as Nações Unidas.133 Determinadas organizações internacionais, como por exemplo, o Conselho Mundial de Igrejas e a Organização Internacional do Trabalho, mesmo não representando governos, eram significativas o suficiente para justificar sua presença formal na Organização das Nações Unidas.134
A própria ONU, ao longo das décadas de sessenta e setenta, ao tentar auxiliar programas de cooperação internacional, incentivou a criação e o desenvolvimento de organizações não governamentais. Durante essas décadas, especialmente na Europa Ocidental, cresceu o número de organizações não governamentais incumbidas do desenvolvimento de projetos sociais no chamado
Aurélio Século XXI: o dicionário da língua portuguesa, p. 902. A questão é que, enquanto a filantropia se destina
ao desenvolvimento de ações somente a destinatários identificados, a atuação desinteressada pode ser mais ampla. Logo, a atuação do terceiro setor será sempre desinteressada, mas não necessariamente filantrópica.
133 “Ressaltamos que o termo ‘ONG’ (non-governmental organizations – NGO) teve seu reconhecimento
internacional na Carta das Nações Unidas, elaborada na cidade de São Francisco/EUA, em 26 de junho de 1945, art. 71: O Conselho Econômico e Social poderá entrar em entendimentos convenientes para a consulta com organizações não governamentais que se ocupem de assuntos no âmbito da sua própria competência. Tais entendimentos poderão ser feitos com organizações internacionais e, quando for o caso, com organizações nacionais, depois de efetuadas consultas com o membro das Nações Unidas interessado no caso.” VIOLIN, Tarso Cabral. Terceiro setor e as parcerias com a Administração Pública: uma análise crítica, p. 119.
134
FERNANDES, Rubem César. O que é o terceiro setor? p. 25-26. No mesmo sentido: “Entre os componentes da sociedade civil nas Nações Unidas, se incluem as organizações populares, as organizações sindicais, as organizações confessionais, o mundo acadêmico, as organizações não governamentais, os movimentos sociais e as redes de ativistas. Muitas organizações participam das atividades das Nações Unidas sendo sua função cada vez mais ativa, ao invés de desempenharem uma função meramente observadora, tais como o uso da palavra em sessões extraordinárias e nas comissões da assembleia Geral, além da participação em grupos de trabalho e grupos de discussão. [...] As organizações não governamentais podem requerer, junto ao ECOSOC, o reconhecimento de entidades consultivas. Há três modalidades: 1. Status consultivo geral (General Status): este status é auferido a ONGs que atuam em diversas áreas do ECOSOC, além de atuarem em amplas regiões geográficas. 2. Status consultivo especial (Special Status): destinado a ONGs que apenas desempenham atividades em uma área específica. Geralmente são menores e recentes. 3. Roster: entidades que poderão ser consultadas pelo ESOSOC, segundo sua necessidade. Com o aumento de relevância das conferências das Nações Unidas, o crescente interesse pela formação de organizações civis e a temática da “governança global”, além das reformas realizadas que flexibilizaram o requerimento de status consultivo junto à ONU, observou-se um número crescente de requerimentos. A resolução ECOSOC 1996/31 é aplicada para a realização deste procedimento. A própria ONU informa que nas décadas de 70 e 80 se apresentavam ao Conselho Econômico e Social cerca de 20 e 30 novas solicitações. Entre 1998-1999 a cifra passou a ser de 200 e no biênio 2000-2001, 400 solicitações para reconhecimento de entidades. Esse aumento ocorre devido às vantagens práticas obtidas com o status consultivo e, principalmente, pelo fato de às associações ser possibilitada a participação em reuniões e formulação de políticas públicas, além da atuação junto a governos e funcionários do Secretariado. As associações podem inclusive se filiar ao Departamento de Informação Pública (DPI).” KÃSSMAYER, Karin.
terceiro mundo.135 A busca de parceiros para a viabilização desses projetos acabou por fomentar o surgimento de ONGs em outros continentes.136
Para que uma organização possa ser enquadrada no Terceiro setor, é imperativo que ela não esteja vinculada à Administração Pública Direta nem Indireta. Por isso é que as organizações do terceiro setor são denominadas de organizações não governamentais (ONGs).137
O termo ONG é atualmente utilizado para fazer referência a pessoas jurídicas sem fins lucrativos, constituídas pela iniciativa privada, por meio de associações ou fundações.138 Ao longo da década de oitenta, período em que se difundiu o termo, a grande maioria das ONGs vinculou-se aos muitos tipos de movimentos sociais iniciados na década de setenta.139
135
FERNANDES, Rubem César. O que é o terceiro setor? p. 25-26. Segundo Ruth Cardoso: “É possível que o conceito de Terceiro setor deva seguir o mesmo percurso histórico que foi trilhado pela noção de Terceiro Mundo. Pode ser que sua diferenciação interna se acentue de tal forma que, no futuro, essa designação já não sirva como conceito unificador e identificador. Hoje estamos ainda na etapa de afirmação de uma novidade, o que implica enfatizar sua autonomia e relevância. No Brasil, como de resto em toda América Latina, o Terceiro setor existe, está em processo de fortalecimento e tem um papel insubstituível na mobilização de recursos humanos e materiais para o enfrentamento de desafios como o combate à pobreza, à desigualdade e à exclusão social.” CARDOSO, Ruth. Fortalecimento da sociedade civil, p. 08-09.
136
FERNANDES, Rubem César. op. cit. p. 25-26.
137 “ONGS ou organizações não governamentais, como o próprio termo já indica é a denominação dada a qualquer grupamento social (reunião de pessoas, ou destinação de bens vinculados a fins sociais pré- determinados) que não seja governamental. As ONGS devidamente registradas e organizadas podem ser Associações ou Fundações (Pessoas jurídicas de direito privado sem fins econômicos), estando elas, de qualquer forma, incluídas no gênero Terceiro setor.” RESENDE, Tomáz de Aquino. Roteiro do Terceiro setor, p. 20. 138 “As organizações não governamentais surgiram com a exata função e a meta de assessorar os movimentos sociais. Elas não representam um tipo de pessoa jurídica, sendo apenas um “nome fantasia” e, quando existirem como pessoas jurídicas no Brasil, serão associações ou fundações. Uma organização é considerada como ONGs, ao contrário das demais entidades sem fins lucrativos quando forem mais politizadas, mais atuantes na defesa e construção de direitos, ou quando lutarem pela melhor qualidade de vida da população, sendo excluídas deste conceito as entidades sem fins lucrativos de benefício mútuo.” VIOLIN, Tarso Cabral. Terceiro setor e as
parcerias com a Administração Pública: uma análise crítica. p. 118. De acordo com Valéria Maria Trezza: “No
contexto brasileiro, ONG é um termo que evoca o mundo da política, da militância, da cidadania, da modernidade, e que historicamente é carregado com um sentido de “antigoverno”, ou oposição, e que tem um papel de destaque na criação de uma esfera pública e na consolidação democrática. Elas congregam ativistas em torno de questões como gênero, raça, meio ambiente, exclusão etc.” TREZZA, Valéria Maria. O papel das
organizações da sociedade civil na democracia, p. 19. “O termo não existe juridicamente e seu conceito vem
sendo construído pela sociedade para designar um conjunto de entidades com características próprias, "reconhecidas por seus agentes, pelo senso comum ou pela opinião pública". Tomando como ponto de partida a própria denominação, pode-se deduzir que não se constituem em mero agrupamento de pessoas, mas em uma estrutura formalmente constituída e de natureza não estatal. Essas organizações são constituídas com determinados objetivos que têm sempre como ponto central o interesse público e, ao ingressarem no mundo jurídico, adotam o formato de associações ou fundações, por não possuírem fins lucrativos.” BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.331/2008. Plenário. Solicitação do Congresso Nacional; Processo nº 027.206/2006-3. Relator Ministro Benjamin Zynker. Data do julgamento: 11 de julho 2008. Disponível em: