Quanto à segunda frase do segundo parágrafo do artigo III114, a situação torna- se diferenciada por dois motivos. O primeiro, pela expressa referência, malgrado o erro de impressão na versão brasileira, aos princípios estabelecidos no parágrafo 1. Ademais, a existência de uma nota interpretativa, de função precipuamente aclaradora, a esse parágrafo segundo115 em que expressamente se estão submetendo as “taxas” (rectius, impostos ou tributos) que foram aprovadas no teste da primeira frase a uma nova análise, (...)
11.188 It is clear to us that both of these situations give rise to a financial burden, an opportunity "cost" in one case and a debt financing "cost" in the other.474 Likewise, it is readily apparent that that financial burden is incidental to and directly caused by RG 3431 and RG 3543.475 For these reasons, it is properly regarded
as an integral part of the actual tax burden imposed by RG 3431 and RG 3543.476 As such, it falls squarely
within the scope of Article III:2, first sentence”.
113 “The Panel further found that the wording "directly or indirectly" and "internal taxes... of any kind"
implied that, in assessing whether there is tax discrimination, account is to be taken not only of the rate of the applicable internal tax but also of the taxation methods (e.g. different kinds of internal taxes, direct taxation of the finished product or indirect taxation by taxing the raw materials used in the product during the various stages of its production) and of the rules for the tax collection (e.g. basis of assessment)” – parágrafo 5.8, in fine.
114Na redação do Decreto Legislativo nº 43/50:
“2 Além disso, nenhuma parte contratante aplicará, de outro modo, impostos ou outros encargos internos a produtos importados nacionais, contrariamente as (sic) principais (sic) estabelecidas no parágrafo 1.”
115 Na redação do Decreto Legislativo nº 43/50:
“Parágrafo 2. Uma taxa que satisfaça às prescrições da primeira frase do parágrafo 2 somente deve ser considerada como incompatível com as prescrições da segunda frase nos casos em que haja concorrência entre de um lado, o produto taxado e de outro, um produto diretamente competidor ou que possa ser substituto direto e que não seja taxado igualmente”.
são motivos para entender-se que a segunda frase aduz requisitos mais amplos a serem preenchidos para o tributo em exame na análise de seu caráter discriminatório ou não.
Então, segundo o Órgão de Apelação, haveria três questões a ser enfrentadas no exame da adequação de um tributo à segunda frase do parágrafo segundo do artigo III: i) se os produtos importados e os produtos nacionais são diretamente competidores ou possam ser substitutos diretos; ii) se o produto importado diretamente competidor ou substituível pelo nacional não é tributado igualmente ao local e iii) se a tributação desigual não está sendo aplicada a produtos importados ou nacionais diretamente competidores ou substituíveis “de modo a proteger a produção nacional”116.
Quanto ao primeiro item, acerca da condição de competitividade entre os produtos e da sua condição de substitutos, o Órgão de Apelação entendeu que o mais importante seria a pesquisa à situação de mercado dos produtos, o que poderia ser aferido mediante a verificação, entre outros critérios, da elasticidade-preço cruzada da demanda117 entre os produtos118.
116 “Unlike that of Article III:2, first sentence, the language of Article III:2, second sentence, specifically
invokes Article III:1. The significance of this distinction lies in the fact that whereas Article III:1 acts implicitly in addressing the two issues that must be considered in applying the first sentence, it acts explicitly as an entirely separate issue that must be addressed along with two other issues that are raised in applying the second sentence. Giving full meaning to the text and to its context, three separate issues must be addressed to determine whether an internal tax measure is inconsistent with Article III:2, second sentence. These three issues are whether:
(1)the imported products and the domestic products are "directly competitive or substitutable products" which are in competition with each other;
(2)the directly competitive or substitutable imported and domestic products are "not similarly taxed"; and (3)the dissimilar taxation of the directly competitive or substitutable imported domestic products is "applied ... so as to afford protection to domestic production".
Again, these are three separate issues. Each must be established separately by the complainant for a panel to find that a tax measure imposed by a Member of the WTO is inconsistent with Article III:2, second sentence”.
WT/DS8/AB/R, WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, item H.2.
117 Elasticidade-preço cruzada da demanda, ou simplesmente elasticidade cruzada da demanda, mede quão
sensíveis são os consumidores de um determinado bem em relação a variações de preço de um outro bem. Se for positiva, os bens são substitutos – há uma potencial concorrência no gosto dos consumidores quando da opção por um ou pelo outro. Se for negativa, os bens são complementares – a preferência dos consumidores é consumir ambos em conjunto. Se for nula ou próxima de zero, isso significa que os bens não competem entre si (WONNACOTT, P; WONNACOTT, R., 2004, p. 479 – 501).
118“In this case, the Panel emphasized the need to look not only at such matters as physical characteristics,
common end-uses, and tariff classifications, but also at the "market place". This seems appropriate. The GATT 1994 is a commercial agreement, and the WTO is concerned, after all, with markets. It does not seem inappropriate to look at competition in the relevant markets as one among a number of means of identifying the broader category of products that might be described as "directly competitive or substitutable".
Nor does it seem inappropriate to examine elasticity of substitution as one means of examining those relevant markets. The Panel did not say that cross-price elasticity of demand is "the decisive criterion" for determining whether products are "directly competitive or substitutable". The Panel stated the following: In the Panel's view, the decisive criterion in order to determine whether two products are directly competitive or substitutable is whether they have common end-uses, inter alia, as shown by elasticity of substitution” - WT/DS8/AB/R, WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, item H.2.a.
Portanto, abandonar-se-ia a confrontação meramente a partir de características intrínsecas ao produto (físicas ou jurídicas), como se deveria empreender em se tratando da primeira frase, para se alcançar uma visão de natureza concorrencial e econômica quanto à convivência entre o produto nacional e o importado, não necessariamente idênticos do ponto de vista físico.
Tal realidade veio a se solidificar com a edição do Relatório do Grupo de Trabalho sobre Ajustes Fiscais de Fronteira, que, em seu parágrafo 18, sugere, a identificar o que seriam produtos diretamente competidores ou substitutos diretos, a partir de critérios microeconômicos relacionados com a inserção dos produtos no mercado, tais como seus usos finais, os hábitos e gostos dos consumidores, assim como as propriedades dos produtos, sua natureza e qualidade119. A análise seria, portanto, de natureza microecômica e, é fundamental ser ressaltado, precipuamente voltada para o exame das condições de concorrência sob o enfoque do consumidor.
Essa visão do Grupo de Trabalho sobre Ajustes Fiscais de Fronteira tem sido consolidada doutrinariamente, como em artigo de Marco Bronckers e Natalie McNelis (2000, p. 345 – 348), como sendo uma acepção econômica das condições de competitividade dos produtos analisados, a partir de critérios de mercado, dentro de uma perspectiva do consumidor, denominada “Market Based Approach”.
No que tange à verificação de estar se caracterizando tributação desigual entre o produto nacional e o estrangeiro, o Órgão de Apelação novamente fez questão de estabelecer distinção bastante clara entre os tratamentos jurídicos a serem adotados para cada uma das frases que compõem o parágrafo segundo, novamente diante da necessidade e conferir interpretação que não esvaziasse a letra do tratado, conferindo a iniciativa de construção de significado autônomo à nota interpretativa ao parágrafo 2 do artigo III.
A conclusão a que o Órgão de Apelação chegou é a de que o conceito de tributação desigual da segunda frase encerraria dentro de si uma relevância distintiva maior que a de tributo superior da primeira frase. Haveria, portanto, uma quantidade de tributação
119 “18. With regard to the interpretation of the term "... like or similar products ...", which occurs some
sixteen times throughout the General Agreement, it was recalled that considerable discussion had taken place in the past, both in GATT and in other bodies, but that no further improvement of the term had been achieved. The Working Party concluded that problems arising from the interpretation of the term should be examined on a case-by-case basis. This would allow a fair assessment in each case of the different elements that constitute a "similar" product. Some criteria were suggested for determining, on a case-by-case basis, whether a product is "similar": the product's end-uses in a given market; consumers' tastes and habits, which change from country to country; the product's properties, nature and quality. It was observed, however, that the term "... like or similar products ..." caused some uncertainty and that it would be desirable to improve on it; however, no improved term was arrived at”.
diferenciada que poderia se caracterizar como superior no sentido da frase primeira, mas não chagar a constituir tributação desigual para o efeito de gerar a desaprovação no teste previsto na segunda frase. Valeria, portanto, o chamado argumento de minimis, a, eventualmente, tornar escusável o tributo distintivo à luz da segunda frase120.
A doutrina entende que a razão para esse entendimento também se insere em uma perpectiva da preferência dos consumidores. Se os produtos não são assim tão similares de modo que são apenas substitutos ou competidores, uma pequena diferença no ônus tributário não iria afetar o comportamento dos consumidores senão marginalmente, de forma que as condições de competitividade entre o produto nacional e o importado necessitariam de uma defasagem tributária maior para que houvesse efeito nas respectivas curvas de demanda que justificasse se vislumbrar no caso a existência de proteção ao nacional (HORN; WEILER, 2003, p. 10).
Exatamente em função dessas distinções hermenêuticas formuladas pelo OSC, especialmente no caso “Japão – Bebidas Alcoólicas II”, que Trebilcock e Howse (2005, p. 86) qualificam a primeira frase como proibidora da tributação discriminatória; a segunda, da tributação protetiva - na mesma linha de sistematização formulada por Antonio Uckmar (2002, p. 1118).
Até esse ponto, as conclusões do OSC no caso “Japão – Bebidas Alcoólicas II”, por esse ser o primeiro caso envolvendo uma norma tributária formalmente neutra em relação à origem após o advento da OMC e a criação do seu Órgão de Apelação, consistiram e consistem em formulações clássicas e irrefutáveis acerca da correta intelecção das referidas normas, especialmente o artigo III, primeiro e segundo parágrafos, e, nesse, suas duas frases componentes. Assim, trata-se de entendimentos que foram
120 “To interpret "in excess of" and "not similarly taxed" identically would deny any distinction between the
first and second sentences of Article III:2. Thus, in any given case, there may be some amount of taxation on imported products that may well be "in excess of" the tax on domestic "like products" but may not be so much as to compel a conclusion that "directly competitive or substitutable" imported and domestic products are "not similarly taxed" for the purposes of the Ad Article to Article III:2, second sentence. In other words, there may be an amount of excess taxation that may well be more of a burden on imported products than on domestic "directly competitive or substitutable products" but may nevertheless not be enough to justify a conclusion that such products are "not similarly taxed" for the purposes of Article III:2, second sentence. We agree with the Panel that this amount of differential taxation must be more than de minimis to be deemed "not similarly taxed" in any given case.57 And, like the Panel, we believe that whether any particular differential amount of taxation is de minimis or is not de minimis must, here too, be determined on a case-by- case basis. Thus, to be "not similarly taxed", the tax burden on imported products must be heavier than on "directly competitive or substitutable" domestic products, and that burden must be more than de minimis in any given case”. - WT/DS8/AB/R, WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, item H.2.b.
seguidos nos outros casos similares apresentados à OMC, também referentes à tributação: os casos “Coreia - Bebidas Alcoólicas”121 e “Chile - Bebidas Alcoólicas”.
Por outro lado, o mesmo não se pode dizer do terceiro ponto de verificação quanto à subsunção à vedação prevista na segunda frase do parágrafo segundo: se a tributação desigual não está sendo aplicada a produtos importados ou nacionais diretamente competidores ou substituíveis “de modo a proteger a produção nacional”, empregando a expressão do final do parágrafo primeiro. Nesse ponto, não só no entendimento à luz da discriminação tributária, mas também em confrontação com a utilização do requisito por meio do parágrafo quarto (discriminação regulatória), o OSC tem andado em círculos, como afirma Regan (2002, p. 443), e, o que é pior, a própria doutrina tem sido instável em aplaudir ou criticar as diferentes razões de decidir em que são fundamentadas tais decisões díspares (REGAN, 2002, p. 444).
A situação de indefinição acerca de como avaliar a existência ou não de cunho protetivo em uma medida legal ou regulamentar nacional é de tal forma evidente que Mattia Melloni (2005, p. 160) menciona que, à luz da jurisprudência do OSC da OMC, proteção é um conceito fluido e diversionista.
Como melhor ilustração dessa realidade, podemos nos ater à investigação sobre a relevância da pesquisa quanto à intenção do legislador na verificação do caráter protecionista da norma examinada. Segundo Melloni (2005, p. 168), o uso da expressão “de modo a proteger a produção nacional”122 aparentemente induz a que preste atenção na intenção da norma. Porém, as formulações sobre tal indagação são radicalmente díspares na jurisprudência do OSC: por vezes a nega absolutamente123, por vezes a adota apenas no sentido objetivo, a partir da própria estrutura da norma tributária124, por vezes a verifica
121 “Korea – Taxes on Alcoholic Beverages”, WT/DS75/AB/R, WT/DS84/AB/R, 17 de fevereiro de 1999. 122 “So as to afford protection to domestic production”, ou, mais resumidamente, como adota a doutrina
internacional em peso, SATAP - por exemplo, Mattia Melloni (2005, p. 2).
123 “This third inquiry under Article III:2, second sentence, must determine whether "directly competitive or
substitutable products" are "not similarly taxed" in a way that affords protection. This is not an issue of intent. It is not necessary for a panel to sort through the many reasons legislators and regulators often have for what they do and weigh the relative significance of those reasons to establish legislative or regulatory intent. If the measure is applied to imported or domestic products so as to afford protection to domestic production, then it does not matter that there may not have been any desire to engage in protectionism in the minds of the legislators or the regulators who imposed the measure. It is irrelevant that protectionism was not an intended objective if the particular tax measure in question is nevertheless, to echo Article III:1, "applied to imported or domestic products so as to afford protection to domestic production". This is an issue of how the measure in question is applied”. WT/DS8/AB/R, WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, “Japan - Taxes on Alcoholic Beverages”, de 4 de outubro de 1996, item H.2.c.
124 “14.115. In light of the foregoing finding under Article III:2, first sentence, we consider that it would not
be necessary to examine the same programmes under Article III:2, second sentence. We note, however, that any imported motor vehicle that would be directly competitive or substitutable to a domestic product at issue, would not be taxed similarly to a National Car or to a finished motor vehicle that meets a certain local
quanto ao aspecto subjetivo, como intenção originária do legislador125. Diante dessa
content value. Indeed the large tax differential (for instance under the 1996 car programmes, National Cars are completely exempted from sales tax and under the 1993 car programme - as modified by Regulation No. 36/1996 - domestic sedans below 1600cc and with greater than 60% local content are exempted from sales tax while imported sedans or domestic sedans with 60% or less local content are subject to a sales tax of 35%) is clear evidence that the relevant products are not similarly taxed. Finally, the nature of the discrimination, which is to promote a national industry by giving it advantages vis-à-vis imported products, is clearly designed so as to afford protection to domestic production, contrary to the second sentence of Article III:2 of GATT.
14.116 We find therefore that the various measures adopted pursuant to the Indonesian car programmes under examination, are inconsistent with Article III:2 first and second sentences, in that the structure of the tax scheme is such that imported products are taxed in excess of domestic like products and imported products which are directly competitive or substitutable to domestic products are also necessarily not similarly taxed so as to afford protection to the domestic production of such products” - WT/DS54/R,
WT/DS55/R, WT/DS59/R, WT/DS64/R, “Indonesia - Certain Measures Affecting the Automobile Industry”, de 2 de julho de 1998.
125 “
Although it is true that the aim of a measure may not be easily ascertained, nevertheless its protective application can most often be discerned from the design, the architecture, and the revealing structure of a measure. The very magnitude of the dissimilar taxation in a particular case may be evidence of such a protective application, ... Most often, there will be other factors to be considered as well. In conducting this inquiry, panels should give full consideration to all the relevant facts and all the relevant circumstances in any given case.
With respect to Part V.1 of the Excise Tax Act, we note that the magnitude of the dissimilar taxation between imported split-run periodicals and domestic non-split-run periodicals is beyond excessive, indeed, it is prohibitive. There is also ample evidence that the very design and structure of the measure is such as to afford protection to domestic periodicals.
The Canadian policy which led to the enactment of Part V.1 of the Excise Tax Act had its origins in the Task Force Report. It is clear from reading the Task Force Report that the design and structure of Part V.1 of the Excise Tax Act are to prevent the establishment of split-run periodicals in Canada, thereby ensuring that Canadian advertising revenues flow to Canadian magazines. Madame Monique Landry, Minister Designate of Canadian Heritage at the time the Task Force Report was released, issued the following statement summarizing the Government of Canada's policy objectives for the Canadian periodical industry:
The Government reaffirms its commitment to protect the economic foundations of the Canadian periodical industry, which is a vital element of Canadian cultural expression. To achieve this objective, the Government will continue to use policy instruments that encourage the flow of advertising revenues to Canadian magazines and discourage the establishment of split-run or 'Canadian' regional editions with advertising aimed at the Canadian market. We are committed to ensuring that Canadians have access to Canadian ideas and information through genuinely Canadian magazines, while not restricting the sale of foreign magazines in Canada.
Furthermore, the Government of Canada issued the following response to the Task Force Report:
The Government reaffirms its commitment to the long-standing policy of protecting the economic foundations of the Canadian periodical industry. To achieve this objective, the Government uses policy instruments that