A complexidade traz enormes desafios para a conceção de políticas públicas e para a organização dos serviços públicos que devem executar essas políticas, desde logo porque os sistemas complexos são auto-organizados e interdependentes, o que significa que cada indivíduo ou unidade interpreta, age ou reage adaptando-se à ação de outros e tendo a influência do seu entendimento do contexto, os recursos disponíveis e a interação nos sistemas. Esta interação, como os seus efeitos de retroação positiva ou negativa, faz com
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que muitas vezes o efeito desejado não ocorra e que efeitos inesperados se manifestem (Eppel et al, 2011).
Estas características, entre outras, fazem com que o desenho e desenvolvimento de políticas públicas, no quadro de sistemas complexos, tenham um conjunto de condicionantes que importa reter e que estes autores sistematizam nos seguintes pontos: 1. Os sistemas complexos auto-organizam-se; por melhor que seja o planeamento, vão acontecer surpresas.
2. As fronteiras são abertas, fluidas e socialmente construídas. 3. O que se pode saber sobre sistemas complexos é sempre limitado.
4. O processo de políticas públicas em sistemas complexos é contínuo e o seu desenho e o desenvolvimento vão a par (e não sequencialmente, como nos processos lineares).
5. É necessária uma avaliação reflexiva e contínua, em tempo real.
6. A flexibilidade no desenho deve permitir que a adaptação a cada realidade local possa ocorrer.
7. A informação em sistemas complexos está fortemente distribuída e fragmentada. 8. A complexidade implica que não há uma solução única para cada problema. 9. A complexidade exige práticas de participação.
Poder-se-ia ainda acrescentar a esta abordagem de Eppel et al (2011) a relevância da inovação, pois estas características colocam também a necessidade de encontrar soluções desenhadas “à medida” para problemas complexos, o que constitui um importante impulso para a inovação social, verificando-se na literatura uma conexão crescente entre estes dois campos (problemas complexos e inovação). Se perante outros problemas
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lineares a inovação é uma opção, nos problemas complexos é um constante desafio e um caminho incontornável (Bjørgo & Røiseland, 2013; Goldsmith, 2010).
Também Haynes (2015a) aborda a temática dos serviços públicos enquanto sistemas complexos. Recorda que a aplicação da metodologia dos sistemas complexos à Administração e políticas públicas tem um paralelo com outras áreas científicas como a Meteorologia, cuja previsão rigorosa do tempo, a médio prazo, é impossível. Isto deve- se ao elevado nível de instabilidade e à retroação dinâmica com o sistema e contrasta com a alta previsibilidade de outras ciências, como a Física. Diz o autor que, tal como a Meteorologia, muitos dos sistemas humanos são extremamente difíceis de prever e controlar, dada a sua instabilidade e o dinamismo dos seus elementos.
O ambiente das políticas públicas, enquanto sistema complexo, “é imprevisível, instável e dinâmico. Isto cria dificuldades quando se implementa um controle tradicional de gestão, do topo para a base” (idem: 17). Da dinâmica resultante decorre da retroação, interação e relações, as organizações e os contextos políticos em que os gestores públicos e profissionais trabalham são particularmente desafiantes.
A OCDE (2009) deu igualmente atenção ao contributo que a ciência da complexidade e abordagem aos sistemas complexos pode oferecer às políticas públicas. Sugere, por exemplo, que várias das ferramentas e técnicas utilizadas na ciência da complexidade podem ser úteis para o domínio das políticas públicas, como sejam os modelos multiagente, a análise de redes, exploração de dados, modelização por cenários, análises de sensibilidade e modelação dinâmica de sistemas. Refere-se também que da aplicação dos conceitos, das ferramentas e das técnicas da complexidade resultam algumas consequências relevantes que alteram o padrão tradicional do desenho e aplicação de políticas públicas:
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1) Previsibilidade – a abordagem da complexidade permite identificar tendências e probabilidades, mais do que prever eventos específicos. Torna-se necessário que os decisores políticos aprendam a planear e a decidir em condições de incerteza e imprevisibilidade.
2) Controlo – nos sistemas lineares, o controlo decorre da identificação de relações de causa-efeito e da intervenção junto das causas, para condicionar os efeitos. Quando não há essa relação linear causa-efeito, como acontece nos sistemas complexos, os decisores necessitam de investir mais na influência que no “comando-controlo”.
3) Comunicação – comunicar e explicar realidades complexas não se afigura fácil, pelo que se torna um exercício exigente, mas indispensável.
Mas a complexidade coloca desafios não só às políticas públicas, mas também aos serviços públicos. Desde logo, em si mesmo, a Administração Pública interage com esta complexidade. Corte-Real (2015) sublinha que “todas as questões de soberania, segurança, território, relações internacionais e defesa exigem dos atores públicos um exercício de governação transversal e integrada. Neste aspeto, o Estado ganha competitiva e comparativamente a outras organizações, designadamente por ter uma experiência de séculos” (idem: 41). Na agenda de mudança que propõe para que as administrações públicas possam enfrentar a complexidade, identifica a globalização e internacionalização como maiores fontes de desafios. Aqui, segundo a autora, o Estado tem um papel fundamental. Para que tal possa acontecer com eficácia, “é necessário fomentar e desenvolver um modelo de governação em rede exigindo-se corresponsabilização e intervenção ativa dos diversos atores (…). Este tipo de abordagem facilitaria o abandono progressivo de estruturas rígidas e hierarquizadas para serem
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progressivamente aceites e adotados modelos de estrutura flexível/matricial como estruturas de projeto e equipas multidisciplinares e permitiria reforçar a transversalidade das respostas aos problemas complexos identificados.” (idem: 48).
Esta lente teórica da complexidade pode ainda focar mais, indo ao referencial teórico dos sistemas complexos adaptativos. Este é usado para refletir sobre Sistemas de Serviço Público - SSP por Rhodes e MacKechnie (2003) que os caracteriza como “múltiplas organizações empenhadas no fornecimento de um conjunto específico de bens e serviços com valor para a maioria dos cidadãos-consumidores”. Apesar dos autores referirem as limitações e críticas existentes quanto a esta abordagem teórica aplicada ao serviço público, sublinham também a importância da sua aplicação à área social dos SSP, nomeadamente saúde, educação e serviços sociais, domínios em que se situam problemas sociais complexos. Na sua abordagem, consideram como agentes-chave do SSP, iniciativas organizadas que podem ser de curta duração (transação entre consumidores e provedores de serviços) ou de longa duração, como uma agência governamental. Os indivíduos, quando parte das iniciativas, são considerados agentes dentro do sistema organizacional. Consideram também seis características essenciais a ter em conta: modelo organizacional, proposta de valor, uso da tecnologia, dimensão e idade, recursos e processos de geração de conhecimento.
Deve ainda referir-se que, apesar de constituir um campo distinto da esfera dos serviços públicos, no contexto empresarial também são válidos alguns dos desafios enunciados, na metáfora dos sistemas complexos adaptativos, em torno da autonomia no trabalho que geraria maior capacidade adaptativa:
“A autonomia no trabalho como um espaço de decisão e intervenção nos processos de trabalho, abrangendo também a possibilidade de autocontrolo e autoavaliação,
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e ainda, a participação na organização e no funcionamento da empresa, bem como a oportunidade de influenciar as decisões sobre mudanças na organização do trabalho e nas condições de trabalho em geral” (Kovács, 2006: 42).
2.3. Principais modelos organizacionais de resposta a problemas sociais