Como regra, não há modelos perfeitos. A burocracia não é exceção. É bom ter presente que o próprio Weber a situou como “tipo ideal”, provavelmente com a consciência dos riscos da aplicação imperfeita do modelo. Sem surpresa, nenhuma organização ou Estado burocrático atingiu alguma vez este “ideal” (Barberis, 2011; Robbins, 1990).
A crítica à hegemonia da racionalidade burocrática e o desenvolvimento de alternativas constituiu um referencial para o aparecimento, na segunda metade do século XX, de inúmeras teorias das organizações.
Dos primeiros autores a focar as disfunções da burocracia destaca-se Merton. Desenvolve uma perspetiva muito centrada nas fragilidades dos burocratas, na sua rigidez, “auto- centragem” e espírito de corpo, com a consequente proteção intragrupo, face aos cidadãos (Merton, 1970).
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Esse medo e proteção corporativa, nasce da perversão do significado da “disciplina” no contexto burocrático, como sublinha Merton:
“A estrutura burocrática exerce uma pressão constante sobre o funcionário para que ele seja metódico, prudente e disciplinado (…). Daí decorre a importância fundamental da disciplina (…). A disciplina só pode ser eficiente se os padrões ideais forem apoiados por fortes sentimentos de limitação da autoridade e da competência de cada um e a metódica execução das atividades de rotina. (...) A obediência às regras habitualmente concebida como um meio transforma-se num fim.” (Merton,
1970: 275).
Em consequência desta hipertrofia e distorção do sentido de disciplina, o cumprimento da função da instituição fica em causa, bloqueado pelo “formalismo” ou “tecnicismo” dos funcionários (idem: 277). Merton aponta também a disfunção da despersonalização das relações levando a que “o tratamento impessoal dos assuntos que, por vezes, são de grande significação pessoal para o cidadão, origina a acusação de “arrogância” e “insolência” do burocrata” (idem: 279).
Crozier e Friedberg (1977), pelo seu lado, desenvolvem o conceito do “sistema de ação concreto”, em que evidenciam que os funcionários de uma organização burocrática não são neutros, têm vontade própria e estratégias pessoais que interferem com a racionalidade burocrática e que exigem ajustamentos permanentes (Bernoux, 1985). Numa outra dimensão, Crozier (1961) mostra o paradoxo de como o círculo vicioso da burocracia a reforça progressivamente.
O papel dos funcionários é, assim, uma das chaves para entrar no cerne da burocracia. Um dos seus pressupostos para o modelo ideal ter expressão máxima é o princípio da “desumanização”, segundo o qual o burocrata deveria conseguir eliminar completamente
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da sua ação, o amor, o ódio e todos os elementos emocionais, pessoais e irracionais (Weber, 1978 [1922]). Acresce ainda o carácter impessoal das relações, em que o poder não é da pessoa, mas do cargo que ocupa, ou ainda que o dever de obediência decorre simplesmente da relação despersonalizada com o seu superior, quem quer que ele seja. Esta robotização é talvez uma das maiores fragilidades na expetativa que coloca no seu modelo, quanto à possibilidade de um comportamento humano puramente racional e economicista. A “Escola de Relações Humanas”, impulsionada por Elton Mayo, nomeadamente com a experiência de Hawthorne - Western Electric (1927-1932) virá a contestar a burocracia weberiana sobretudo por isto, dando à complexidade do fator humano e à interação social um peso muito maior, sublinhando a importância da “organização” informal que existe dentro de qualquer organização e cuja dinâmica escapa aos princípios da estrita racionalidade (Bernoux, 1985; Kennedy, 1993).
O estudo da dimensão sistémica das organizações veio também a ter um impacto significativo na crítica à burocracia, que se olhava a si mesmo como um sistema fechado, em que o ambiente externo e as suas condicionantes eram praticamente ignoradas. Esta visão introduz a valorização da interação, interdependência e da autorregulação no funcionamento das organizações (Bernoux, 1985).
Na linha da abordagem sistémica, como já foi referido anteriormente, os trabalhos de Parsons são muito relevantes, lançando as bases para um olhar sobre as estruturas e as funções, com um acento tónico no desenvolvimento diferenciado, estrutural e funcional, que as sociedades modernas registam. Este autor é das figuras mais relevantes não só pelo seu contributo próprio, mas também pela ponte que faz com Max Weber, de quem foi discípulo e amigo.
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A visão sistémica tem um outro marco importante com o contributo de autores como Emery e Trist, em torno da abordagem sociotécnica (Emery & Trist, 1960). À dimensão do sistema social, esta corrente acrescenta como fator relevante, o sistema técnico, em que a tecnologia passa a assumir um papel fundamental que condiciona ou define o funcionamento da organização. É um novo dado complementar que a burocracia não havia considerado.
Indo mais além no impacto que a diversidade e imprevisibilidade do ambiente externo introduziu na interpretação da concetualização das organizações, o modelo contingencial leva ao extremo o princípio da relatividade (Bilhim, 2006). A regra do “tudo depende” em que cada organização é um caso, assume uma abordagem radicalmente diferente. A distância que vai da previsibilidade e automatismo da burocracia clássica ao relativismo absoluto da Teoria Contingencial é enorme. Assume-se agora que as condicionantes externas são não só relevantes, mas mesmo decisivas na configuração das organizações. A visão “hiper-relativista” do modelo contingencial entra em crise nos anos 70 e abre espaço a novas abordagens influenciadas pelas formas construtivistas e pela crise do modelo racional. Surgem três correntes distintas: a ecológica, a institucional e a interpretativa (Ferreira et al, 2011). O conceito de “ator”, como fator decisivo na construção de uma organização arrasta consigo também a questão do poder que se torna central na análise estratégica.
Nesta abordagem cronológica dos principais marcos da Sociologia das Organizações, tendo como ponto de partida a burocracia clássica, deve também ser referida a obra de Mintzberg, que considera não só as estruturas simples, os diferentes tipos de burocracia (inicialmente Mecânica, depois Profissional), como desenvolve o então já conhecido
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conceito da Adhocracia15 (Mintzberg, 2010), que é particularmente interessante no
contexto do presente trabalho, pois representa, em alguns aspetos, uma ponte teórica com os conceitos da governação integrada, na sua dimensão adaptativa.
Os fundamentos da burocracia são contestados pela abordagem do isomorfismo organizacional, por autores como Dimaggio e Powell (1983) que, ao invés da explosão de diversidade organizacional apresentada por todas as abordagens sistémicas, em particular as contingenciais, mostra que, apesar da mudança e dos contextos diferentes, as organizações são muito similares, questionando os fundamentos desse “isomorfismo”. Encontram justificação nos mecanismos de estruturação, evidenciando que a institucionalização provoca homogeneidade através de mecanismos coercivos, miméticos ou normativos.
Outro contributo relevante na reflexão teórica neste domínio foi designado como a “Teoria da Dependência de Recursos” (Pfeffer & Salancik, 1978) em que se destaca a relevância da conquista de recursos externos, como determinante no desenho da organização.
Katz, já no final dos anos 70, sublinha as duas faces da moeda em que se valoriza a poupança que a burocracia permite face ao caos e à desorganização, bem como a unidade e conformidade. Mas, por outro lado, não ignora o grande desperdício de potencial humano, nomeadamente de inovação e criatividade, e os custos psicológicos para os seus membros (Katz & Kahn, 1978).
15 Que havia sido apresentado por Warren Bennis e Philip Slater (Bennis & Slater, 1968) no seu livro “The Temporary Society” e divulgado por Alvin Toffler (1970) no seu livro “Future Shock”.
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