Dois fatos despertam inicialmente a atenção de alguém disposto a examinar o processo de elaboração do Plano Geral de 2016 e distinguem a última edição do instrumento das demais: o tamanho dos autos e o tempo dedicado ao Plano. Primeiro: enquanto nas edições de 1999 a 2013 os expedientes que tinham por objeto a elaboração dos Planos Gerais de Atuação normalmente não ultrapassavam um volume de 200 páginas – as edições de 2014 e de 2015, após a criação do Núcleo de Políticas Públicas, são um pouco mais extensas – o Protocolado no 96.241/14, no qual se tratou da elaboração do Plano Geral de 2016, tem cinco volumes.
Também diferentemente das demais edições – cujo processo de elaboração não se iniciava antes de agosto do ano anterior ao do Plano – o Plano Geral de 2016 começou a ser planejado já em julho de 201422. São fatos aparentemente simples, mas que denotam que ocorreram mudanças na forma pela qual se deu a elaboração do Plano Geral de 2016.
O fato de as discussões acerca do Plano Geral de Atuação de 2016 terem começado em julho de 2014 fez com que o processo de elaboração ficasse sujeito a diferentes disciplinas normativas. No início do processo, ainda estava em vigor o Ato Normativo no 87/96. Em janeiro de 2015 foi publicado o Ato Normativo no 873/15. Assim, buscar-se-á, analisando-se o período de elaboração ocorrido após janeiro de 2015, comparar as diferenças entre a disciplina do Ato Normativo no 873/15 e o que ocorreu na prática durante a elaboração do Plano Geral de 2016, o que resulta no seguinte quadro:
Ato Normativo no 873/15 Elaboração do PGA 2016
Instituição do Comitê Diretor é a primeira etapa do processo de elaboração do Plano Geral de Atuação.
Antes mesmo da instituição do Comitê Diretor, o Núcleo de Políticas Públicas se reuniu com o Procurador-Geral para discutir o questionário que seria enviado a promotores e procuradores sobre o PGA23. Levantamento de temas prioritários
mediante questionários enviados a todos os procuradores e promotores.
Também antes da instituição do Comitê Diretor, o Núcleo de Políticas Públicas e os CAOs discutiram e formularam os questionários a serem enviados aos promotores e procuradores24.
Após participar da reunião do CONEPI, o Núcleo de Políticas Públicas submeteu àquele órgão o questionário já elaborado25. Diante da polêmica instaurada entre os integrantes do Núcleo de Políticas Públicas e do CONEPI, decidiu-se que a consulta aos promotores
22 F. 25 do Protocolado no 96.241/14 do Ministério Público do Estado de São Paulo. 23 F. 99 do Protocolado no 96.241/14 do Ministério Público do Estado de São Paulo.
24 F. 54 e fs. 101/113 do Protocolado no 96.241/14 do Ministério Público do Estado de São Paulo. 25 F. 116 e 128 do Protocolado no 96.241/14 do Ministério Público do Estado de São Paulo.
e procuradores seria feita em dois momentos: (i) consulta aberta; e (ii) questionário26.
Instituição do Comitê Diretor (publicação no Diário Oficial do dia 11 de março de 2015)27.
Compilação de dados pelos CAOs mediante análise das respostas de promotores e procuradores aos questionários enviados.
Os CAOs e o Núcleo de Políticas Públicas foram os responsáveis por analisar e compilar as resposta de promotores e procuradores aos dois questionários enviados.
Consulta à sociedade civil e a especialistas em temas de atribuição do Ministério Público mediante publicação de aviso no DO e contato por e-mail.
Consulta foi feita mediante envio de questionário por e-mail às pessoas e entidades indicadas pelos promotores e procuradores28. Na prática, o processo de consulta à sociedade ficou mais fechado do que o previsto no Ato Normativo no 873/15, já que não houve uma proposta aberta à manifestação de todo e qualquer interessado.
Elaboração do pré-projeto pelo Comitê Diretor, com auxílio dos CAOs.
CAOs redigiram o pré-projeto com orientações do Núcleo de Políticas Públicas, sopesando o levantamento
endereçado aos promotores e
procuradores, feito mediante consulta aberta e questionários29.
Encontros regionais e setoriais para debater o pré-projeto e eleger delegados.
Os encontros regionais e setoriais foram realizados, mas é de se observar a baixa
26 Fs. 172/173 do Protocolado no 96.241/14 do Ministério Público do Estado de São Paulo. 27 F. 211 do Protocolado no 96.241/14 do Ministério Público do Estado de São Paulo. 28 F. 334 do Protocolado no 96.241/14 do Ministério Público do Estado de São Paulo. 29 F. 408 do Protocolado no 96.241/14 do Ministério Público do Estado de São Paulo.
adesão dos promotores e procuradores. Após os encontros, abriu-se prazo para que os interessados em participar da Conferência Estadual como delegados se inscrevessem por e-mail30.
Redação do projeto pelo Comitê Diretor A partir das deliberações do Comitê Diretor, os CAOs redigiram a versão final do PGA31.
Oitiva do Órgão Especial e do Conselho Superior do Ministério Público
Oitiva formal do Órgão Especial do Colégio de Procuradores e do Conselho Superior do Ministério Público32.
Conferência Estadual para discussão e deliberação e Publicidade
Conferência Estadual foi realizada entre os dias 11 e 13 de novembro de 2015, com posterior publicação do PGA.
A análise do Protocolado no 96.241/14 do Ministério Público do Estado de São Paulo revela, além das diferenças acima destacadas entre a disciplina prevista no Ato Normativo no 873/15 para a elaboração do Plano Geral e a prática institucional, o protagonismo do Núcleo de Políticas Públicas nos assuntos que dizem respeito ao Plano Geral. Se, por um lado, tal protagonismo decorre da própria competência do Núcleo de Políticas Públicas, por outro, chama a atenção a tentativa de se fazer política institucional – ainda que com o apoio do Procurador-Geral – a partir da iniciativa de dois promotores e alguns poucos funcionários.
A atuação do Núcleo de Políticas Públicas, contudo, não ocorreu sem interferências ou críticas. Ao longo de todo o processo foram frequentes os embates com os representantes do CONEPI que integravam o Comitê Diretor do Plano Geral de Atuação. O exame do procedimento administrativo revela que houve controvérsias quanto ao questionário a ser enviado para os promotores e procuradores, à formalização do Comitê Diretor, à elaboração de atas, o regimento dos encontros setoriais e regionais, à eleição de membros do CONEPI
30 Fs. 706/708 do Protocolado no 96.241/14 do Ministério Público do Estado de São Paulo. 31 F. 852 do Protocolado no 96.241/14 do Ministério Público do Estado de São Paulo. 32 F. 801 do Protocolado no 96.241/14 do Ministério Público do Estado de São Paulo.
para a composição do Comitê Diretor33. Os conflitos são atribuídos a diferentes motivos pelos entrevistados:
“O Núcleo de Políticas Públicas, ele ficou incumbido de fazer e como todo órgão público não temos eficiência na comunicação, né? A comunicação chega depois de pronto e parece que vem um prato pronto, então são as falhas de comunicação mesmo. A gente teve algumas, gerou mal estar, teve até um integrante que saiu no meio da elaboração porque se sentiu desprestigiado. Então, assim, mas não... Acho mesmo que por falta de comunicação. É difícil, porque alguém tem que fazer, né? O CONEPI participava, mas o Núcleo de Políticas Públicas tinha prazos pra cumprir, né? Então ele tinha que fazer, são preocupações diferentes, são forma de mobilização diferentes... É meio que inevitável.” (Promotor 1, entrevista concedida em 19 de outubro de 2016)
“Mandamos pro CONEPI e aí as essas reuniões foram feitas, os delegados foram escolhidos. Nós tivemos um problema... A tramitação desse projeto de como fazer o PGA no CONEPI, ele foi truncado, houve alguns desencontros, um determinado problema de um colega que fez lá uma bobagem porque não entendeu o que tava acontecendo e acabou atrasando tudo e nós perdemos uma boa parte, não sei até que ponto você sabe disso. Aí surgiu uma comissão do CONEPI para acompanhar o nosso trabalho no Núcleo, que seria muito bom que se não fosse a presença de alguns colegas que não estavam ali pra ajudar, né? Mas estavam ali para embaraçar politicamente, porque trouxeram um jogo político pequeno, minúsculo, da pequena política para dentro do núcleo de elaboração do PGA.” (Promotor 2, entrevista concedida em 24 de outubro de 2016)
Destaca-se também o ainda a pequena participação dos promotores e procuradores durante o processo de elaboração do Plano Geral de Atuação de 2016. Das 1993 consultas abertas enviadas aos membros do Ministério Público do Estado de São Paulo, apenas 14 obtiveram resposta. As respostas ao questionário foram em número maior, mas ainda irrisório diante da quantidade de questionários: dos 1985 questionários enviados, 65 foram respondidos34.
Este padrão se mantém durante a fase dos encontros regionais e setoriais, destinados à discussão do pré-projeto do Plano Geral e à eleição de delegados para a Conferência Estadual. Os encontros regionais de Sorocaba e Santos, por exemplo, não foram realizados por falta de
33 Fs. 118, 338/344, 851/853 do Protocolado no 96.241/14 do Ministério Público do Estado de São Paulo. 34 F. 419 do Protocolado no 96.241/14 do Ministério Público do Estado de São Paulo.
quórum35. Dos 25 encontros regionais e setoriais previstos, 17 ocorreram e neles foram eleitos 74 delegados de um total possível de 19936. Mesmo após a flexibilização do rito previsto no Ato Normativo no 873/15 para a eleição de delegados com o intuito de incentivar a participação de promotores e procuradores, o número de interessados não superou o número de vagas37, tendo sido eleitos 134 delegados38.
A 3ª Conferência Estadual do Ministério Público do Estado de São Paulo foi realizada entre os dias 11 e 13 de novembro de 2015, ocasião em que se aprovou não apenas o Plano Geral de Atuação de 2016, mas também moções endereçadas à administração superior do Ministério Público, as quais demandaram melhorias de métodos de gestão e de fornecimento de meios para a execução da atividade-fim de promotores e procuradores39.
A despeito dos problemas enfrentados ao longo do processo de elaboração do Plano Geral, as impressões dos entrevistados coincidem com a causada ao se examinar o procedimento administrativo que cuidou do registro da elaboração do Plano Geral de 2016: tratou-se de um processo diferenciado, mais democrático e com maior participação dos promotores e procuradores do Ministério Público do Estado de São Paulo:
“E eu acho que esse último [Plano] foi o mais emblemático assim, onde teve uma participação maior. A Procuradoria já vem fazendo um movimento de tentar reunir os promotores... De tentar sensibilizar... Ainda existe bastante resistência, não foi assim, não foi essa coisa. Não é nem metade da classe que participa, são muito poucos e a Procuradoria também tem uma participação muuuito pequena, né? Mas a gente está caminhando, acho que esse último foi diferente. Houve realmente uma discussão, você pode perceber que houve um... É... Sabe? Tiveram realmente temas, a gente tentou reduzir para estabelecer prioridades, né? Que prioridade? Tudo? Tudo não é prioridade. Então a gente começou tentar delinear algumas coisas. Teve controvérsia? Teve. As pessoas às vezes não participam depois acham ruim, mas acho que está caminhando e eu acho que é o futuro, né? Eu acho que é o futuro.” (Promotor 1, entrevista concedida em 19 de outubro de 2016)
“A crítica que pode ser feita é essa, nem 10% da classe, ou nem 20% da classe participou ativamente. Para votar ou deliberar. Mas a gente teve oportunidade de fazer. E eu interpreto o silêncio não como oposição, mas como adesão, como adesão. E por outro lado, eles passaram
35 Fs. 621 e 639 do Protocolado no 96.241/14 do Ministério Público do Estado de São Paulo. 36 F. 670/674 do Protocolado no 96.241/14 do Ministério Público do Estado de São Paulo. 37 F. 728 do Protocolado no 96.241/14 do Ministério Público do Estado de São Paulo. 38 Fs. 734/739 do Protocolado no 96.241/14 do Ministério Público do Estado de São Paulo. 39 Fs. 910/913 do Protocolado no 96.241/14 do Ministério Público do Estado de São Paulo.
por um procedimento de legitimação interna, né? Primeiro essa de discussão voluntária – participou quem quis – e depois o órgão especial, a corregedoria opinando. A conferência final e a aprovação do texto, que ocorreu aqui no auditório Queiroz Filho, teve uma boa participação, uma grande participação, que nós fizemos delegados de todo o Estado, em tese era uma pessoa que vinha já com o dever de casa feito... E muitas das mudanças saíram ali, no momento da conferência, eu me lembro de ter presidido esse processo, não é? De ter debatido e discutido.” (Promotor 7, entrevista concedida em 23 de novembro de 2016)