Durante as entrevistas, foram recorrentes as menções à incapacidade do Ministério Público do Estado de São Paulo de fornecer os meios necessários – tais como, por exemplo, infraestrutura e assistência de especialistas em determinadas áreas – à concretização das metas dos Planos Gerais e ao desempenho das atividades de promotores e procuradores:
52 Como as metas de Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente aparecem juntas em alguns anos, optou-se
“Então ele [o Plano Geral de Atuação] é essencial, agora uma coisa que a gente também do CONEPI, bateu muito na tecla é que, veja, o Plano Geral de Atuação ele é bacana, ele é importante, mas a gente ainda não conseguiu alcançar o essencial dele, que são os meios. Se a gente não tiver a segunda etapa dos meios para você conseguir colocar em prática as prioridades estabelecidas no Plano Geral de Atuação ele é um nada, né? Então é o que a gente sempre diz... Parece que existe aí uma vontade de dar continuidade, né? Para discutir nesse meio tempo esses meios, mas isso ainda não aconteceu institucionalmente. A gente ainda continua no limbo, né? Então a gente já se mobiliza melhor, a gente já fez o Plano e para por aí.” (Promotor 1, entrevista concedida em 19 de outubro de 2016)
“Ela [a administração superior do Ministério Público do Estado de São Paulo], no que cabe a ela, que é reduzido, lógico, porque sempre desemboca em um órgão de execução, reunir esforços pra tentar instigar, estimular, dar meios para o promotor cumprir o Plano, né? Então, o que a gente imaginava, é que a gente poderia, já que é difícil chegar lá na ponta do promotor por conta de vários fatores, entre os quais a independência funcional, é tentar organizar melhor a administração de sorte que ela faça o que é possível para o dela, porque a administração não tem independência funcional, né? E a gente tinha, lembra que a gente fez e colocou no final? Que a ideia era traçar uma estratégia para verificar como a administração, a Procuradoria Geral de Justiça, daria condições para o promotor cumprir aquelas metas.” (Promotor 3, entrevista concedida em 24 de outubro de 2016)
“Mas confesso que algumas das prioridades mostram-se de difícil execução pelos motivos acima apontados e também pelo volume de serviço judicial e extrajudicial (no meu caso, sou o único promotor da comarca e atuo em todas as áreas, como criminal, execução penal, júri, controle externo da atividade policial, cível, família, fundações, corregedoria dos cartórios, infância, meio ambiente, habitação e urbanismo, consumidor, patrimônio público, saúde, educação, eleitoral, diretos humanos etc.) e pela própria estrutura fornecida (que vem melhorando há algum tempo, mas com alcance ainda limitado para as promotorias do interior mais afastadas dos grandes centros e das áreas regionais do MP, o que nos afasta dos serviços auxiliares de natureza técnica).” (Promotor 4, entrevista concedida por e-mail em 6 de novembro de 2016)
Contudo, a preocupação dos entrevistados com o papel da administração do Ministério Público do Estado de São Paulo no fornecimento de meios para o exercício
das atividades de promotores e procuradores não se reflete na quantidade de metas internas, aquelas endereçadas ao próprio Ministério Público, constantes dos Planos Gerais.
Tabela 9 – Evolução absoluta quanto à subdivisão das metas internas
Edição do PGA Estudo Lobby Organização Total
1999 3 1 4 8 2000 3 3 13 19 2001 3 3 2002 0 2003 1 1 2004 7 7 2005 1 7 8 2006 0 2007 0 2008 1 1 2009 1 1 2 2010 1 1 2011 0 2012 0 2013 3 3 2014 3 3 2015 3 3 2016 2 2
Gráfico 5 – Evolução absoluta quanto à subdivisão das metas internas
Fonte: elaboração própria a partir da análise dos Planos Gerais de Atuação.
Embora as metas internas de organização – as quais se propõem, entre outras coisas, a melhorar as condições de trabalho dos promotores e procuradores – sejam mais numerosas do que as demais metas internas, há várias edições do Plano Geral de Atuação nas quais aquelas metas sequer existem. Já as metas de lobby aparecem apenas nas edições mais antigas do Plano Geral. Apesar de os próprios integrantes do Ministério Público reclamarem de suas condições de trabalho, as metas não revelam que o Plano Geral de Atuação seja concebido como um instrumento de aperfeiçoamento interno da instituição, uma vez que as metas internas são escassas quando comparadas às externas.
As entrevistas revelam, contudo, uma preocupação da administração do Ministério Público com o fornecimento de meios para que promotores e procuradores exerçam as suas atividades, o que pode vir a ser refletido nas futuras edições do Plano Geral:
“E esse desdobramento final não seria um Plano discutido. Seria uma espécie de autorreflexão da própria administração superior, de tal maneira que os próprios assessores identificassem o que é que é preciso fazer pra dar condições plenas aos promotores de executarem a meta. Então a ideia de fazer esse documento, seria uma espécie de um anexo do Plano Geral de Atuação, mas voltado para a administração superior, mas acessível para que o promotor pudesse fiscalizar. Mas não foi assim.” (Promotor 3, entrevista concedida em 24 de outubro de 2016)
“O PGA ele tem um olhar muito focado na atividade fim. O Plano Geral de Atuação ele é muito olhando as matérias de atribuição do Ministério Público, né? O que a gente vai incorporar agora é um olhar muito forte na atividade meio. Primeiro do ponto de vista do esforço, não é? A gente tem condições de ter um domínio, um controle sobre o processo na atividade meio, muito maior do que na atividade fim porque o promotor na atividade fim... Desafia a independência funcional, não é? Então é... E eu confesso pra você que talvez o nosso, para que eu qualifique o diálogo e o discurso e a construção em relação a atividade fim, eu tenho que fazer, eu tenho uma tarefa, eu tenho uma tarefa de casa ainda em relação à atividade meio muito grande, por quê? Aí eu volto no que eu te disse logo no início. Hoje quando o promotor, o procurador, ele é cobrado, ou ele é demandado, ou surge alguma demanda nova relacionada à atividade fim dele, invariavelmente o argumento em que ele se escora para não fazer é o problema dos meios. Então, a gente fez uma opção estratégica, fez uma análise de custo/oportunidade. Vamos olhar para os meios porque na medida em que eu simplifico ou eu avanço, revejo processo, eu me qualifico em relação aos meios, isso vai repercutir na ponta.” (Promotor 5, entrevista concedida em 9 de novembro de 2016)
4.4 Conclusão
A análise das metas que integram as edições do Plano Geral de Atuação do Ministério Público do Estado de São Paulo entre 1999 e 2016 nas áreas de direito constitucional, habitação e urbanismo e meio ambiente permite concluir que o Plano Geral de Atuação é concebido como um instrumento para acionar e tentar influenciar a agenda do Poder Executivo, já que é ele o maior destinatário das metas dos Planos Gerais – nos anos de 2011 e 2012, por exemplo, todas as metas externas têm como destinatário o Poder Executivo. Apesar de o Plano Geral não especificar como as metas devem ser atingidas, a judicialização é um caminho possível, senão mesmo preferencial e inevitável, caso promotores e procuradores desejem buscar concretizá-las e os agentes
políticos investidos em mandatos não concordem com as opiniões dos promotores de sua jurisdição.
A mesma conclusão acerca do Plano Geral de Atuação pode ser estendida à visão que promotores e procuradores têm do próprio Ministério Público do Estado de São Paulo, uma vez que as metas constantes do Plano Geral orientam, ao menos em tese, a atuação da instituição.
Ao demonstrar que a maior parte das metas dos Planos Gerais de Atuação é endereçada ao Poder Executivo, evidenciando a intenção de promotores e procuradores de influenciar na agenda daquele, a análise aqui realizada confirma a literatura em ciência política sobre (i) “o voluntarismo político de promotores e procuradores no sentido (...) da sua pretensão de transformar-se em agente político responsável pela defesa da cidadania” (ARANTES, 2002, p. 20), (ii) a intenção de promotores e procuradores de chegarem “ao cerne dos problemas sociais: a definição e a implementação de políticas públicas pelo Estado” (ARANTES, 2002, p. 134). Em outras palavras, a despeito de não terem sido eleitos para tanto, promotores e procuradores se enxergam como representantes da sociedade civil de estatuto político superior aos mandatários eleitos e intentam fazer política ao atribuírem a si mesmos o papel de escolher, por meio dos Planos Gerais, não apenas quais políticas públicas devem ser implementadas, mas também como e quando isso deve ser feito. Isso porque as metas dos Planos Gerais não se limitam a estabelecer que uma providência deve ser tomada pelo Poder Executivo em um determinado ano, elas também intentam estabelecer como a providência deve ser concretizada (há, por exemplo, meta que estipula que a urbanização de áreas públicas deve se dar para o desempenho de atividades como recreação e lazer (Plano Geral de 1999), meta relativa ao fornecimento de remédios e tratamentos especializados (Plano Geral de 2002), metas que pretendem aprimorar a qualidade do serviços públicos (Plano Geral de 2004 e de 2007)).
Ainda que, como se tem aqui afirmado, os Planos Gerais não sejam capazes de refletir como os integrantes do Ministério Público do Estado de São Paulo agem “ao nível de rua”, não é desprezível a conclusão de que o seu principal instrumento de política institucional denota que os promotores e procuradores, ao definirem internamente as metas que teoricamente nortearão a atuação de sua instituição, elegem o Poder Executivo como o principal responsável pela concretização daquelas.