Na tradição da communication research há muito que se buscava compreender os efeitos dos meios de comunicação na construção da realidade social. Nos anos 20, Lippman observou que existia influência da mídia sobre a audiência e, posteriormente, Cohen (1963) compreendeu que o poder midiático estava na capacidade de listar determinados assuntos que deveriam ser apreendidos pelo público como importantes. Nas palavras de Cohen (1963), a mídia pode não ter o poder de “(…) dizer às pessoas como pensar, mas tem, no entanto, uma capacidade espantosa para dizer aos seus próprios leitores sobre o que pensar.”
Com base nessa linha, a teoria da agenda-setting foi formulada e publicada por McCombs e Shaw em artigo pioneiro, em 1972, em que os autores partiam da constatação de Cohen, ou seja, de que a mídia poderia exercer pouca ou nenhuma influência nas convicções das pessoas, no entanto de que a mídia teria o poder de elencar uma série de assuntos (agendamento) para serem priorizados pela sociedade.
A hipótese de McCombs e Shaw era verificar essa constatação na realidade política, mais especificamente em época de campanha eleitoral. Portanto, a teoria da agenda-
setting consistiu, num primeiro momento, em estabelecer uma relação direta entre o agendamento proposto pela mídia, que teria impacto sobre as questões levantadas pelo público.
O objeto de estudo foi a campanha presidencial norte-americana de 1968, em que utilizaram como universo da amostra 100 eleitores da cidade de Chapel Hill, na Carolina do Norte, obedecendo ao perfil de triagem inicial, ou seja, eleitores indecisos, uma vez que seriam “(…) presumivelmente mais receptivos ou susceptíveis à informação da campanha” (McCombs e Shaw in Traquina, 2000, p.49).
Para investigarem, portanto, a capacidade de agendamento dos meios de comunicação para a sociedade, os estudiosos solicitaram aos entrevistados que listassem assuntos de interesse público que os mesmos consideravam importantes de serem discutidos na campanha. Em paralelo, analisaram o conteúdo exposto por diversos meios de comunicação, acerca da campanha. Ao cruzar os dados McCombs e Shaw verificaram que existia relação direta entre o que os eleitores destacavam como pontos importantes e o que os mídia enunciavam.
Pode-se afirmar que a teoria da agenda-setting é diretamente relacionada a comunicação política, como argumenta Traquina (2000, p.14)
No contexto da comunicação política, a teoria do agendamento defende, portanto, que o papel dos media se torna fulcral na decisão do voto devido à crescente importância das questões discutidas nas campanhas políticas em detrimento da identificação partidária. (…) A análise da teoria do agendamento é vital para uma melhor compreensão da comunicação política (…)
Desde McCombs e Shaw em 1972, portanto, que muitos pesquisadores empenharam-se e continuam a empenhar grande esforço em compreender os processos de agendamento9. Autores como Rogers, Dearing e Bregman (1988) estabeleceram a existência de três fatores de estudo que configuram o processo de agendamento. Seriam eles: a agenda midiática (media “agenda-setting”), que relaciona os conteúdos veiculados nos meios de comunicação; os estudos da agenda pública (public “agenda- setting”) que buscam relacionar os interesses mais importantes identificados no público e, por fim, agenda da política governamental (policy “agenda-setting”).
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Segundo McCombs, em 2004, existiam cerca de 400 projetos de pesquisa que utilizavam como método de análise a teoria da agenda-setting. (in, Silva, 2005)
Para o campo político a mídia constitui um frutífero espaço de enunciação de temas de seu interesse, que prioriza como importantes para a sociedade. Nesse sentido, a teoria da agenda-setting é particularmente importante nos estudos que objetivam compreender as influências que o campo político exerce no campo jornalístico e vice-versa. (Traquina, 2000). Segundo o autor, tanto o campo político, como campo jornalístico (mais o primeiro do que o segundo) buscam exercer função de liderança perante a opinião pública, o que significa a necessidade de entendimento do seu modo de pensar e agir e de suas necessidades. Esse processo é materializado através das sondagens de opinião, já problematizadas no capítulo II.
Para McCombs e Shaw (2000, p.47) “(…) ao selecionarem e divulgarem notícias, os editores, os profissionais de redacção e os meios de difusão desempenham um papel importante na configuração da realidade política.”
A evolução do conceito de agenda-setting evoluiu bastante ao longo de vários anos de pesquisa. McCombs e Shaw, mais de vinte anos depois, sugeriram que a agenda-setting é mais do que a condução, através das notícias, sobre o que pensar. Para os autores, nos anos 90, a agenda-setting constituía um importante instrumento de propor não só sobre o que pensar, mas sobretudo em como pensar nos assuntos.
Silva (2005) explica que já nos anos 2000 o conceito avançou para uma área inédita: avaliar a agenda-setting como sendo uma variável a ser explicada, ou seja, pensar a agenda-setting não como um fim em si mesma (variável independente do contexto social e político) mas ir para além do questionamento do quem agenda quem e como agenda. O novo questionamento e que, portanto, vem contribuindo para a fase mais recente na pesquisa do conceito é: quem agenda a agenda da mídia?10
Segundo Silva (2005), “(…) houve a admissão de que a agenda da mídia é subsidiada” por diversos interesses de grupos de pressão, interesses económicos situações políticas específicas, como as campanhas eleitorais, organizações, partidos. Para McCombs (2004) essa fase da pesquisa constitui como um avanço para o conceito.
A “metáfora da cebola”, desenvolvida por Shoemaker e Reese (1991) estabelece que existem camadas de influência vindas de diversos setores que agem de fora para dentro até alcançar o núcleo da cebola, ou seja, o agendamento da mídia. Existe, segundo
McCombs (2004) uma competição entre a agenda da mídia e a agenda proposta por outros agentes, o que torna a metáfora da cebola um bom componente ilustrativo.
Essa metáfora é particularmente interessante para este estudo, uma vez que contribui de forma significativa para a contextualização dos diversos cenários políticos e dos atores nele envolvidos e, também, proporciona uma flexibilidade de percepção de outras questões envolvidas.
A camada mais externa da “cebola” compreende as “fontes de notícia” e é composta por agentes governamentais (Presidente, Primeiro-Ministro, Ministro), figuras políticas, grupos de interesse, líderes de partidos, marketeiros, enfim. A segunda camada é chamada de “intermedia agenda-setting” e constitui-se pela relação entre os próprios meios de comunicação e, por fim, a terceira camada, que tem a ver com as “normas profissionais dos jornalistas.
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Silva (2005) referencia Tichenor (1982) como um dos primeiros autores que buscou compreender os processos anteriores que pautam o comportamento da mídia quanto ao agendamento dos temas.