5. Valg av analysemetoder og tweensopplegg
5.2 Presentasjon av tweensopplegg og utvalgskriterier
Já assumida a premissa de complexidade inerente ao tema de políticas públicas, primeiramente por não ser um assunto ontologicamente jurídico, mas originário do universo da teoria política. Igualmente já assumida a premissa de que o instrumental jurídico centrado no ordenamento isoladamente não é capaz de sintetizar o caráter eminentemente dinâmico e funcional das políticas públicas. Isso porque a estrutura do Estado liberal em que estamos situados volta-se predominantemente à limitação do poder para a garantia das liberdades individuais, em sentido omissivo, do que à ação do Estado, em sentido comissivo e construtivo (Bucci, 1997). Nesse sentido, as instituições do poder e a repartição tradicional de atribuições entre os Poderes Legislativo e Executivo foram concebidas em torno da autoridade do Estado e não conformadas ao caráter prestacional e de gestão que a administração assume hoje49.
Segundo Bucci (1997), o fundamento mediato das políticas públicas, o que justifica o seu aparecimento, é a própria existência dos direitos sociais – aqueles, dentre o rol de direitos fundamentais do homem, que se concretizam por meio de prestações positivas do Estado. Enquanto os direitos individuais, ditos direitos fundamentais de
48GARCIA, Maria da Glória F.P.D. op. cit., p. 338
49 GIANNINI, Massimo Severo. El poder publico : estados y administraciones publicas. Madrid : Civitas,
1991. O Professor Giannini rejeita como premissa para a análise do poder público atual o conceito de Estado intervencionista, expressão para ele inócua, uma vez que para ele todo ordenamento jurídico seria intervencionista. “(...) la valoración del ‘intervencionismo’ como una actuación mas allá de la esfera de ‘competencia natural’ no tiene ya sentido. El término de referencia de hoy día es el de regímen, dentro del cual se modulan las potestades de los distintos poderes públicos y las garantías para los sujetos que no son poderes públicos”. E reitera, em nota, a ideia de que “las administraciones públicas no se inmiscuyen en asuntos ajenos, sino que desarrollan funciones, gestionan servicios y producen bienes”, (p. 22).
primeira geração, consistem em liberdades, os direitos sociais, ditos de segunda geração, consistem em poderes, que “só podem ser realizados se for imposto a outros (incluídos aqui os órgãos públicos) um certo número de obrigações positivas”50.
Mas esse raciocínio não basta para explicar todas o espectro de políticas públicas, como a política industrial, a política de energia, a política de transportes e outras, que não se fundam na realização imediata de direitos sociais. Vistas como políticas setoriais inseridas numa política de desenvolvimento, essas têm, como fundamento, o próprio conceito de desenvolvimento, do equilíbrio das instituições, e do bem estar social. Ademais, leia-se que as políticas atuais são instrumentos de ação dos governos, fenômeno que se explica também pela maior importância da fixação de metas temporais para a ação dos governos republicanos. A função de governar – o uso do poder coativo do Estado a serviço da coesão social – seria, portanto, o fundamento imediato das políticas públicas.
Numa definição versada por Bucci (1997), a política é mais ampla que o plano e se define como o processo de escolha dos meios para a realização dos objetivos do governo com a participação dos agentes públicos e privados. Políticas públicas são os programas de ação do governo para a realização de objetivos determinados num espaço de tempo certo, através da coordenação dos meios à disposição do Estado, harmonizando as atividades estatais e privadas para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. É nessa esteira que se seguiu teorização sobre o papel do Estado, diante dessa nova forma de relacionamento entre o poder público e a sociedade, como nas palavras de Leon Duguit, “Los Gobiernos no son más que los representantes de un poder social que manda: son los gerentes de los servicios públicos”51.
No mesmo sentido, partindo-se da premissa de complexidade, incerteza e os efeitos negativos que circunscrevem as linhas das ações políticas ambientais, as correntes que buscam na ciência e na ideologia soluções absolutas e definitivas para as questões
50 COMPARATO, Fábio Konder. Para viver a democracia. São Paulo: Brasiliense, 1989. p. 102: Planejar
o desenvolvimento: a perspectiva institucional. O professor fala em “substituição” do governo da lei pelo governo das políticas. Evidentemente, isso não significa que a realização das políticas não se dê dentro dos parâmetros da legalidade (veja-se, por exemplo, o artigo 165 da Constituição Federal). Assim, as políticas são uma evolução em relação ao simples governo da lei em sentido formal (assim como essas o são em relação ao “governo de homens” anterior ao constitucionalismo).
51DUGUIT, Leon. La transformación del Estado. 2. ed. espanhola. Madrid: Francisco Beltrán, Librería
Española y Estranjera. Três conferências proferidas em 1908. Duguit deu origem à chamada “Escola do Serviço Público”, p. 8, apud BUCCI, Maria Paula Dallari. Políticas públicas e direito administrativo, p. 91
ambientais resultam obrigatoriamente em possibilidades ilusórias, capazes de proliferar danos ainda mais graves que os próprios efeitos de uma política pública pode produzir. A ciência é ferramenta interdisciplinar elucidativa para determinação do universo das opções possíveis e adequadas, mas irreparavelmente caberá à política determinar as escolhas a serem tomadas. Citando Bernardin de Saint-Pierre, Le Prestre (2005, p. 18) refere que o importante não é empenhar-se em não errar, porém poder escolher nossos erros.
No contexto dos esforços com vistas ao equilíbrio dos ecossistemas e, por conseguinte, das populações, que dependem deles, a política não pode ser circunscrita ao que for possível: ela deve também aspirar a tornar possível o que é necessário, disse o ex- presidente da França, Jacques Chirac. “Gerir politicamente essa dualidade traz considerável complexidade a resolução política dos problemas ambientais”, finaliza Le Preste (2005, p. 19). Implica, destarte, a ideia de que os agentes públicos, legalmente legitimados para a competência decisória, exercem o governo das questões ambientais entre múltiplas possibilidades, todas potencialmente inconvenientes a algum grupo social; os efeitos negativos, dessa forma, estão intrínsecos à ação política. “Governar é escolher”, coaduna Pierre Mendès-France, e Le Prestre (2005, p. 31) acrescenta a dificuldade de fazer estas escolhas. Esse pressuposto permanece essencial à compreensão do jogo político nesses domínios ambientais e salienta as dificuldades de elaboração e aplicação de políticas que interessam aos Estados do mundo inteiro.
Há nessa noção de governo e escolha um paralelo evidente entre o processo de formulação da política e a atividade de planejamento. Essa correlação é notável, no sentido de que, ao contrário do que tradicionalmente se posicionava, o planejamento não é uma atividade vazia de conteúdo político, tratando-se de função eminentemente técnica, voltada à realização de valores sociais, como afirmou Furtado (1983) em texto autobiográfico:
“(...) o planejamento foi para mim uma técnica social de importância muito maior, a qual permitiria elevar o nível de racionalidade das decisões que comandam complexos
processos sociais, evitando-se surjam processos cumulativos e não-reversíveis em direções indesejáveis.”52
A partir do “policy making” dos anglo-saxônicos, as políticas públicas correspondem ao desejo de realizar, em tempo oportuno e em moldes estratégicos, de concepção e elaboração comunitária complexa, específicos interesses públicos setoriais que exigem satisfação – interesses da concorrência, do setor industrial, de energia elétrica, das comunicações, etc. As políticas públicas tanto correspondem a ações pontuais, as micropolíticas, como as ações de natureza sistemática, transversais a toda a comunidade, as macropolíticas, e caracterizam-se pelos múltiplos empenhamentos que geram em agentes situados em diferentes planos, identificados pelos interesses a realizar, numa democracia participativa, ‘renovada’, e num espaço político alargado.53
O tratamento dispendido a esse objeto multifacetado que é a política pública, desde a formulação até a análise dos resultados obtidos, conjuga trabalho interdisciplinar aplicados das ciências sociais, transpassando a economia e a ciência política, com desdobramentos nos campos da ciência da administração pública, os quais se voltam ao problema central do instituto, o processo decisório governamental. A clareza sobre o método de análise jurídica é necessária para que se supere o sincretismo metodológico e se componha um olhar especificamente jurídico, adequado ao diálogo multidisciplinar.54
Do lado da gestão pública, o tema das políticas públicas representa a racionalização da atividade política no interior do aparelho estatal. A abordagem das políticas públicas nasce quase ao mesmo tempo que a administração como ciência, já que essa se anuncia como abordagem racional e previsível da atuação estatal em resposta ao impulso governamental, fenômeno político na sua dimensão concretizada (Bucci, 2009, p. 3).
52 FURTADO, Celso. Autoretrato intelectual. São Paulo: Ática, 1983. p. 35. (Grandes Cientistas Sociais,
v. 33) apud BUCCI, Maria Paula Dallari. Políticas públicas e direito administrativo. Revista de Informação Legislativa. Brasília a. 34 n. 133 jan./mar. 1997, p. 96
53 GARCIA, Maria, op. cit., p. 341
54 BUCCI, Maria Paula Dallari. Notas para uma metodologia jurídica de análise de políticas públicas.
Biblioteca Digital Fórum Administrativo - Direito Público - FA, Belo Horizonte, ano 9, n. 104, out. 2009, p. 2
O desafio reside em estabelecer uma metodologia apropriada para o trabalho jurídico, que permita descrever e compreender, segundo as categorias do direito, uma ação governamental determinada e analisar juridicamente o seu processo de formação e implementação. O material analítico construído com base nesse método deverá permitir que se façam, de modo juridicamente estruturado, comparações e críticas aos modos de ação governamental. O método será particularmente útil como ferramenta para o desenvolvimento da chamada arquitetura institucional, a partir da construção de um acervo de modelos de ação, identificando-se estruturas e funções de cada um, suas instituições, organizações e dinâmicas55. Essa questão metodológica será tratada mais à
diante.
Em conclusão, o pensamento estratégico e a visão prospectiva tendem a substituir as referências descritivas que serviram a racionalidade do modelo cartesiano mas se revelam agora inadequadas. É neste contexto de dinâmica social, que procura não esconder a ignorância, que as políticas públicas ganham sentido. E ganham sentido assumindo com verdade a responsabilidade pelo desconforto de pensar o não pensado, por essa dificuldade em lidar com a incerteza, o futuro, o espaço ‘ilimitado’, por essa ausência de descanso na reflexão. As complexidades e dinâmicas da vida social são absorvidas na ação, em teias de malha fina, envolvendo todos e todos responsabilizando, cabendo aos peritos das diferentes áreas científicas sociais estar atento aos referenciais e à sua consistência, com vista a ensaiar modelos que simplifiquem o agir.56