Fins Estatísticos
Como já foi referido, actualmente a divisão administrativa do país baseia-se num sistema em que no Continente os 18 Distritos e nas ilhas as 2 Regiões Autónomas (Açores e Madeira), representam a primeira e principal forma de divisão administrativa. Seguem-se as divisões à escala municipal, actualmente em todo o território nacional são 308 os Concelhos (278 no Continente, 19 na Região Autónoma dos Açores e 11 na Região Autónoma da Madeira) que por sua vez se subdividem em 4.259 Freguesias (4.050 no Continente, 155 na Região Autónoma dos Açores e 54 na Região Autónoma da Madeira).
A divisão administrativa, para além de profundamente discutida e inúmeras vezes alterada quer nos seus limites, quer nas competências ou mesmo na tentativa falhada para alterar a sua estrutura orgânica, como aconteceu com o já referido caso do referendo à regionalização de 1998,
48 Ver [93]: Município de Alcoutim, Informação histórica do concelho, recolhido em 21-02-2010 de:
http://www.cm-alcoutim.pt/portal_autarquico/alcoutim/v_pt-PT/menu_turista/concelho/informacao_historica/concelho/
49 Ver [95]: Município de S. Brás de Alportel, Um olhar sobre o passado de São Brás de Alportel, recolhido em 17-07-2009 de: http://www.cm-sbras.pt/portal_autarquico/sao_bras_alportel/v_pt-PT/menu_turista/concelho/historia/sintese_historica/
Página 57 o certo é que a actual divisão administrativa não se revê em pleno na matriz de organização do território para fins estatísticos, prevista pela União Europeia.
Assim o Decreto-Lei n.º 46/89 de 15 de Fevereiro, veio criar uma nova organização do território nacional para fins estatísticos, por forma a permitir uma melhor uniformização entre as estatísticas nacionais e as europeias. Trata-se das designadas NUTS50 – Nomenclaturas de Unidades
Territoriais para fins Estatísticos (Do inglês: Nomenclature of Territorial Units for Statistics). As NUTS estão subdivididas em 3 níveis: NUTS I, NUTS II e NUTS III. Contudo, em alguns países, entre os quais Portugal, são utilizados dois níveis hierárquicos complementares, respectivamente LAU I e LAU II, anteriormente denominados por NUTS IV e NUTS V.
As LAU – Unidades Administrativas Locais (Do inglês: Local Administrative Unit) no contexto nacional, os 308 Municípios portugueses representam as LAU I e as respectivas 4.259 Freguesias correspondem às LAU II.
Ainda assim, até 4 de Novembro de 2002 o Sistema Nacional de Estatística utilizou uma codificação nacional para as NUTS distinta da utilizada pelo Eurostat. Contudo, com o Decreto-Lei 244/2002 de 5 de Novembro, publicado no D.R., considerou-se oportuno harmonizar a codificação nacional com a utilizada pelo Eurostat.
A utilização de uma informação estatística uniformizada à escala europeia veio facilitar a comparação da informação para diversos fins, entre outros, para a distribuição regional de fundos comunitários, para trabalhos de investigação, etc.
FIGURA N.º 5–ADIVISÃO ADMINISTRATIVA DO TERRITÓRIO DE PORTUGAL CONTINENTAL POR NUTS
NUTS I NUTS II NUTS III LAU I LAU I - Capitais
Fonte: http://www.shapesofportugal.com/sop/divisoes/ Recolhido em 03-05-2009
50 As NUTS (Nomenclatura de Unidades Territoriais para fins Estatísticos) foram estabelecidas pelo Eurostat tendo em vista o
desenvolvimento de um esquema único e coerente de repartição territorial para o estabelecimento de estatísticas regionais da União Europeia. A sua classificação hierárquica tem 5 níveis, sendo 3 até à escala regional e 2 de nível local.
Página 58 Relativamente às regiões autónomas dos Açores e da Madeira, verifica-se uma coincidência plena entre os seus limites administrativos e as respectivas NUTS III.
FIGURA N.º 6–ADIVISÃO ADMINISTRATIVA VERSUS DIVISÃO ESTATÍSTICA DO TERRITÓRIO DE PORTUGAL
CONTINENTAL
Distritos + Municípios NUTS III + LAU I
Fonte: http://www.shapesofportugal.com/sop/divisoes/ Recolhido em 03-05-2009
Como podemos confirmar pela observação da figura anterior, não existe plena coincidência entre a divisão administrativa e a divisão para fins estatísticos. Assim, é essencial ter em consideração tal condicionante aquando da análise de quaisquer dados estatísticos desagregados para qualquer parte do território nacional.
IV
A
ESCOLHA
PÚBLICA
–
O
PONTO DE
PARTIDA PARA A
GESTÃO
PÚBLICA
Não se pretende efectuar uma abordagem desenvolvida à Teoria da Escolha Pública (public choice), mas apenas uma apresentação desta teoria e o seu enquadramento na temática deste trabalho, designadamente na repartição de atribuições e competências e afectação de recursos públicos. Não se ignorará, contudo, o que se considera essencial ao abordar esta teoria, bem como as suas aplicações.
Assim, a escolha pública é um ramo da teoria económica em que os conceitos da economia de mercado são aplicados à política, aos serviços públicos e à respectiva gestão em prol do colectivo social no seu âmbito de competências.
Página 59 Utilizando as palavras de Pereira51 reportando-se às origens desta teoria este autor sintetiza:
“Certos autores reportam a origem da public choice ao séc. XVIII ao estadista, filósofo e matemático francês Marquês de Condorcet (Marie Jean Antoine de Caritat) e à sua “descoberta” do paradoxo do voto, e ao séc. XIX pela mão do escritor e professor de matemática inglês Lewis Caroll (Charles Lutwidge Dodgson). Contudo, a origem mais recente da teoria da escolha pública pode situar-se em seis obras, hoje clássicas, escritas por economistas e um cientista político, nos finais da década de cinquenta e década de sessenta: Duncan Black (1958), James Buchanan e Gordon Tullock (1962)52, Mancur Olson (1965), Kenneth Arrow (1951), Anthony Downs (1957) e William Riker (1962). Estas obras são geralmente consideradas como as fundadoras de dois programas de investigação que têm estado interligados embora sejam distintos: a teoria da escolha pública (public choice) e a teoria da escolha social (social choice) que se autonomizou seguindo os trabalhos de K. Arrow e Amartya Sen (1970), mas que mantém uma estreita relação com a public choice. Uma influência menos unanimemente reconhecida, mas sem dúvida importante foi o trabalho de Joseph Schumpeter (1941).”
A incapacidade dos mercados, cada vez mais competitivos, alcançarem uma afectação eficiente de recursos, essencialmente devido à existência de bens considerados bens públicos puros, bem como à existência de informação assimétrica, externalidades que influenciam o próprio mercado e a sociedade, outros problemas que são difíceis e por vezes impossíveis de prever ou controlar, motivou a necessidade da intervenção da Administração Pública para ultrapassar ou corrigir essas falhas do mercado. A teoria da escolha pública (Public Choice), desenvolvida essencialmente a partir das décadas de 50 e 60, analisa as contrariedades nos Estados baseados na designada economia de bem-estar (welfare economics) e objectiva a necessidade de intervenção do Estado explicando-se e justificando-se com as “falhas do mercado”.
A discussão mais actual em torno desta teoria centra-se não apenas na aferição das falhas do mercado, mas em aferir até que ponto a intervenção pública é ou não capaz de suprir as “falhas do mercado” e é ou não a melhor opção por comparação com a opção privada, numa tentativa de analisar se e como é que o Estado é capaz de agir por forma a que todos fiquem a ganhar “jogos de soma positiva” e assim atingir o ponto óptimo (óptimo de Pareto), ou simplesmente se limita a uma acção redistributiva através da qual aquilo que uns ganham corresponde ao que outros perdem, assistindo-se neste caso aos designados “jogos de soma nula”.
51 Ver [26]: Pereira, Paulo Trigo, (sd). A Teoria da Escolha Pública (public choice): uma abordagem neo-liberal?, p. 4-5;
52 Gordon Tullock e o prémio Nobel James Buchanan, publicaram em 1962 “The Calculus of Consent”, uma obra que foi reconhecida pela
Página 60 Verifica-se que existem correntes de opinião divergentes, mas o mais adequado será, sem radicalismos nem ideais ou orientações pré-concebidas, analisar, caso a caso, no sentido de procurar o melhor equilíbrio para a forma de actuação em concreto.
Mais adiante neste seu artigo, Pereira, a propósito do papel dos órgãos do Estado ao nível da tomada de decisões colectivas, (concretamente no seio de órgãos colegiais, referindo-se ao parlamento) e à função de melhoria da afectação dos recursos escreve o seguinte:
“Um dado novo da democracia parlamentar, é a existência de uma nova instituição - o parlamento - que tem funções não só de “eleição” e controlo do executivo, mas também uma função legislativa. Isto significa que as regras usadas para a tomada de decisões colectivas no seio deste novo órgão colegial são fundamentais para se perceber os resultados dessa escolha colectiva. Deste modo perceber as implicações do uso de regras alternativas é o domínio da análise positiva. Para se perceber a importância das regras interessa previamente distinguir dois tipos de escolhas colectivas sobre os quais o parlamento (ou qualquer outra instituição) decide. Um primeiro tipo de propostas (se aprovadas) melhora a situação de todos os indivíduos envolvidos na escolha. São propostas que os economistas associam com a função de melhoria da afectação de recursos e qualificam como levando a melhoramentos de Pareto por se tratar de “jogos de soma positiva” em que todos ganham. Outro tipo de propostas são essencialmente propostas redistributivas associadas com a função redistribuição do governo. Aquilo que alguns ganham é através do que outros perdem visto que se trata de “jogos de soma nula”.” 53
A propósito da comparação entre os fracassos do Estado e do mercado, Pereira54 escreve:
“Na perspectiva da teoria da escolha pública trata-se de comparar os “fracassos do governo” com os “fracassos do mercado”, ou seja perceber que quer o mercado quer o sector público são instituições imperfeitas de afectar os recursos e como tal o objectivo da análise é desenvolver uma análise institucional comparada.”
Este autor prossegue afirmando:
“É preciso não confundir a teoria da escolha pública com a vulgarização neo-liberal que naturalmente utilizou os argumentos desenvolvidos no âmbito da teoria para reforçar a sua posição ideológica de apoiar o desenvolvimento dos mercados, com cada vez menos restrições de qualquer natureza e ao mesmo tempo defender a redução da intervenção do Estado na economia.”
53 Ver [26]: Pereira, Paulo Trigo, (sd). A Teoria da Escolha Pública (public choice): uma abordagem neo-liberal?, p. 5. 54 Ver [26]: Op. Cit. pp. 19 e 20.
Página 61
“O reducionismo ideológico é precisamente a redução, com um objectivo de persuasão política, de problemas que são por natureza pluridimensionais a uma única dimensão. Essa única dimensão é geralmente identificada, no espaço ideológico unidimensional, à oposição mais Estado versus mais mercado e esta última opção é geralmente defendida pelos autores neo-liberais. É natural que no contexto redutor desta oposição ideológica, os argumentos desenvolvidos no âmbito da teoria da escolha pública tenham sido utilizados pelos defensores de um maior papel para os mercados. Contudo, da mesma maneira que é falacioso o argumento (utilizado pelos economistas do bem-estar) de que a existência de “fracassos de mercado” leva logicamente a concluir que a intervenção governamental é necessária e superior, também é falacioso o argumento que os “fracassos do governo” indicam por si só que o alargamento dos mercados terá efeitos benéficos. Qualquer generalização é abusiva e a tarefa, eventualmente árdua, da análise institucional comparada é precisamente de estudar caso a caso as vantagens e as limitações de cada arranjo institucional.”
“Aquilo que a teoria da escolha pública aponta não é para menos Estado, mas sim para melhor Estado. Acerca deste último aspecto pensamos existir um alargado consenso.”
No seu livro Paula (2005)55 refere a corrente neo-liberal como sendo a defensora das visões sobre
a eficiência do mercado, enquanto que os teóricos da escolha pública seriam aqueles que elaboram e sustentam a análise crítica à burocracia do Estado. A autora56 refere que o número de
adeptos desta teoria cresceu muito na década de 80, sendo por isso difícil cobrir toda a literatura e ideias produzidas.
Para esta autora57, esta teoria:
“…caracteriza-se por aplicar princípios económicos para explicar temas que preocupam os cientistas políticos: a teoria do Estado, as regras eleitorais, o comportamento dos eleitores, os partidos políticos e a burocracia. Além de transferir princípios da economia para o campo da política, a teoria da escolha pública partilha do postulado comportamental básico da economia neoclássica: o utilitarismo humano nas interacções económicas, sociais e políticas.”
Neste livro, a autora58, refere:
55 Ver [24]: Paula, Ana Paula Pães de, (2005). Por Uma Nova Gestão Pública: Limites e potencialidades da experiência contemporânea, pp.
33 a 35;
56 Reportando-se a Dunleavy (1991); 57 Reportando-se a Mueller (1989);
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“A consulta à literatura revelou que as raízes da teoria da escolha pública se encontram nos trabalhos de Joseph Schumpter, Capitalismo, socialismo e democracia (1942) e Kenneth Arrow, Escolha social e valores individuais (1951). Na visão de Schumpter, a política e os políticos não estão necessariamente voltados para o bem comum da sociedade. Arrow, por sua vez, defende que há barreiras lógicas que impedem que as preferências individuais sejam ordenadas na direcção do interesse colectivo. Ambos preparam o terreno para Anthony Downs que no livro Uma Teoria Económica da Democracia (1957) concorda com o pressuposto utilitarista argumentado que os políticos buscam realizar seus interesses privados. Em seguida James Buchanan e Gordon Tullock publicam o livro O cálculo do consentimento (1962), onde apresentam a teoria da escolha pública da tomada de decisões políticas que garantiu a Buchanan o Nobel na área de economia em 1986 e estabeleceu as bases da chamada escola da Virgínia.”
“Actualmente, são considerados teóricos da escolha pública todos os economistas e cientistas políticos que se valem destas ideias e adoptam os pressupostos do relacionismo económico liberal em suas análises.”
Esta autora59, prossegue adiantando que o uso da teoria da escolha pública na ciência política tem
gerado algumas polémicas. Ainda assim, alguns autores reconhecem que esta teoria ajudou na formulação das teorias de Estado da nova direita, designadamente implementadas por Margaret Thatcher e Ronald Reagan. A autora aponta ainda a existência de uma pequena contra-corrente da escolha pública, (a qual integra Downs, Tiebout, Olson e Przerworski) alinhada com a teoria institucional da ciência política, o neo-institucionalismo da escolha racional, que não partilha necessariamente de todas as escolhas neoliberais.
Já em 2005, num trabalho de investigação sobre os Critérios Redistributivos na Lei das Finanças Locais, Mourão (2005),60 a propósito do modelo de Tiebout escreve:
“Os esforços de participação do Estado nas despesas públicas locais são justificados com base na redistribuição que, por sua vez, almeja princípios de equidade. Em oposição, o modelo de Tiebout (1956) postula que, perante a competitividade dos espaços, as preferências dos indivíduos seriam reveladas pelas migrações internas que favorecia, como prémio pelas políticas diferenciadas, as áreas que conseguissem oferecer qualidades consistentes de bens e serviços. Esta solução (de Tiebout) proporcionaria, à partida, uma aproximação a objectivos de eficiência, pois os
58 Reportando-se a Udehn (1996) e à consulta que este terá efectuado à literatura sobre o tema;
59 Suportando-se da literatura de Dunleavy (1991), Baert (1997) & Marques (1997).
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indivíduos e os grupos sociais seriam deslocados (por vontade própria, pelo próprio pé) para as regiões que valorizassem a sua oferta de trabalho e respondessem às suas exigências de procura, por exemplo.
O modelo de Tiebout não se encontra isento de críticas. Na realidade, as diferentes dotações de recursos que provocam desigualdades históricas em qualquer espaço dificilmente, na prática, permitiriam a obtenção de soluções eficientes, senão mesmo a obtenção de custos acrescidos. Em seu lugar, Stiglitz (1988) propõe uma assunção pelas intenções de redistribuição. Enquanto argumento desvalorizador de um modelo competitivo inter-regional, recorre ao facto de que tenderíamos a privilegiar agentes melhor dotados (mais ricos) nas áreas que são nossas vizinhanças. Um propósito redistributivo tenderá necessariamente, a contemplar populações, grupos e regiões mais carenciados de um modo a que os seus níveis de bem-estar convirjam para os de referência. Caso contrário, migrações internas que apresentem uma tendência de fluxo favorecedora de certas áreas depressa poderão gerar custos alternativos que desfigurem e penalizem pela sobrelotação e pelo esgotamento de diversos recursos nos espaços inicialmente atractivos (os efeitos podem não ser sobre recursos primários, mas sobre outros igualmente prementes como a fluidez do trânsito ou a segurança).”
Já Bravo & Sá (2000)61, a propósito deste assunto, escrevem:
“O enquadramento teórico da economia pública local desenvolveu-se a partir do modelo de localização de Tiebout (1956), seguido pelo contributo de Musgrave (1959) com a distinção das funções da política orçamental – afectação, distribuição, e estabilização – e sua atribuição aos diferentes níveis de decisão pública.”
Estes autores prosseguem afirmando que este:
“É um modelo que se baseia na procura por bens públicos. Pressupõe que os indivíduos têm gostos diferentes e utilizam livremente a mobilidade geográfica para se localizarem numa comunidade local que oferece os bens públicos que satisfazem as suas preferências. Uma das peculiaridades do modelo é a sua semelhança com o mecanismo de concorrência e de revelação de preferências pelo mercado. Com efeito, partindo de pressupostos restritivos, entre os quais a existência de um grande número de jurisdições com pacotes fixos e diferentes de bens públicos/impostos, os indivíduos podem escolher a jurisdição em que desejam residir com base nas suas preferências por bens públicos, como se comprassem no mercado, simplesmente
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deslocando-se, como se votassem pelo seu pé. De facto a saída (exit na literatura americana) de uma localidade para outra funciona como um voto contra o pacote fiscal oferecido pela primeira. Tiebout sugere ainda que, mesmo sem recurso a um mecanismo de escolha político, o resultado geral seria óptimo de Pareto, no sentido que, uma vez residindo na zona que satisfaz a sua procura, ninguém teria incentivo para melhorar a sua situação mudando-se para outro sítio. Conduziria também a uma afectação eficiente dos recursos públicos pois, os bens públicos são produzidos ao custo médio mínimo (dados os pressupostos do modelo).”
Os autores, reconhecendo que tais pressupostos são demasiado restritivos senão mesmo irrealistas identificam/criticam esses pressupostos:
• “A população é perfeitamente móvel, não aufere rendimentos do sector privado
das respectivas jurisdições; o rendimento é do tipo de dividendos, externos ao modelo”;
• “O modelo não inclui o mercado de trabalho, pelo que o indivíduo não está preso a
uma área pelo motivo do emprego”;
• “Existe um grande número de jurisdições que oferecem combinações de bens
públicos/impostos diferentes e mais jurisdições podem surgir sem custo. Os indivíduos têm perfeito conhecimento dos pacotes orçamentais oferecidos por cada uma das jurisdições”;
• “Os bens produzidos por uma colectividade local não geram efeitos externos para
outras localidades”;
• “Os bens públicos locais são financiados com impostos per cápita (lump-sun
taxes)”;
• “A oferta de bens públicos está omissa no modelo, apenas se referindo que as
comunidades locais efectuam a provisão ao custo médio mínimo, e que o custo médio é uma função da população com a forma em U; isto é, apresentando algumas economias de escala até um certo número de residentes mas, registando custos de congestionamento à medida que a população aumenta”;
• “O mercado de propriedade e de habitação não estão explicitados no modelo”.
Como se verifica e os próprios autores afirmam, estes pressupostos estão bastante distantes da realidade, designadamente no que respeita aos factores associados ao mercado do trabalho e ao mercado/custos da habitação, com particular destaque para as áreas suburbanas onde mais se poderá sentir o peso destes factores enquanto entrave à mobilidade, logo à aplicação do modelo. Ainda assim “não devemos demitir o mecanismo de Tiebout à primeira, sobretudo para os EUA,
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onde existe bastante mobilidade e uma grande possibilidade de escolha de locais de residência nas principais áreas metropolitanas.”62
Mais adiante, estes autores escrevem que é fundamental testar o modelo, analisando se as preferências relativamente aos bens públicos são relativamente homogéneas em cada comunidade local, afirmando que “…havia bastante homogeneidade pois que, existiam apenas
pequenas diferenças entre as preferências dos residentes em comunidades locais situadas em grandes áreas metropolitanas”. 63
A teoria da escolha pública foi objecto de análise mais profunda efectuada por Alves & Moreira (2004)64, co-autores da obra “O que é a Escolha Pública?”, na qual abordam este tema de forma
exaustiva e após um longo e enquadrador prefácio começam por abordar o papel da teoria da escolha pública, escrevendo:
“A questão das designadas “falhas de mercado” constitui um dos temas que mais atenção tem merecido por parte de economistas, professores, políticos e cidadãos em geral. A abordagem dessa matéria começa geralmente pela identificação de alegadas “falhas de mercado”, motivadas pelas mais diversas “imperfeições” que, por sua vez, requerem a intervenção do Estado no sentido de as corrigir, contribuindo assim, supostamente, para a promoção do bem-estar social e da eficiência económica. Uma vez identificada uma “falha” no funcionamento do mercado livre, assume-se, de forma geralmente implícita, que o Governo, naturalmente dotado de boas intenções, tem ao seu dispor os meios, os conhecimentos e as capacidades necessárias para,