POLITISKE HOLDNINGER POLIT/CAL AITITUDES

O sistema orçamentário moderno, fundamentalmente é composto por três funções, conforme salientado anteriormente: planejamento, gerência e controle.

A função controle sempre predominou na prática orçamentária brasileira, em que pesem as reformas e modernizações ocorridas ao longo das últimas décadas, mas sempre se restringiram a rótulos, sem modificar a essência do processo decisório, que continuou a ser alimentado de informações típicas para decisões relacionadas aos meios e não aos fins das despesas (CORE, 2006), o que de alguma forma estabelece certa fragilidade da relação entre o planejamento e orçamento, mesmo com os avanços atuais nesta área de atuação da ação do Estado.

A função planejamento foi a que mais perdeu substância na década de 1980 e nos primeiros anos da década de 1990, pois a falta de integração entre o planejamento e orçamento, foi deixada de lado, motivada principalmente pelos problemas de ordem interna deste período. Segundo Core (2006) o orçamento- programa, base fundamental da estrutura da atuação da ação governamental das políticas públicas de desenvolvimento regional, distanciou-se dos seus fundamentos, experimentando o que se chamou de “movimento da tradicionalização”.

Com intuito de superar os problemas decorrentes do esvaziamento do planejamento nas duas últimas décadas do século passado a ação do Estado passa a ser no sentido de recuperar a ação planejadora do governo com o intuito, assim, de promover um processo de desenvolvimento econômico equilibrado.

Segundo Core (2006):

Um aspecto do planejamento moderno é trabalhar com uma realidade problematizada. Isso significa que o problema passa a ser a categoria central para a estruturação do plano, e não, como no planejamento tradicional, em que é apenas elemento do diagnóstico. Como é uma categoria de fácil intuição, pois em relação ao ator social produz mal-estar ou representa oportunidade que surge, ou mesmo ameaça que se avizinha, ainda que seu processamento comporte importantes sofisticações, coloca o ato de planejar ao alcance de qualquer comunidade. Ou seja: o senso comum e a ciência se unem na percepção do problema como categoria de analise, permitindo, assim, gradações diferenciadas de complexidades.

As exemplificações do planejamento estratégico, conforme apontados acima, nos remetem a compreensão que a integração plano/orçamento só se torna viável nos casos em que esses documentos sejam estruturados de uma forma modular. No caso brasileiro, já existe uma obrigatoriedade dessa integração. A grande questão é que nem sempre existe uma conexão direta entre os diversos subprogramas, atividades, projetos, entre outros, o que ocasiona muitas vezes pouca ou nenhuma correspondência entre os mesmos, o que de certa forma dificulta o chamado desenvolvimento regional.

Este problema provoca uma estrutura de planejamento-orçamento muita fragmentada e dificulta a possibilidade de conexão entre os diversos programas e atividades quando executado, existindo de forma, uma diferenciação entre as proposta de planejamento (plano de ação) com a execução. Pois o planejamento estratégico tem um campo limitado de atuação, abrangendo uma região e/ou área, cabe ao poder público fazer as devidas conexões entre as diversas regiões ou áreas, que compõem um estado, por exemplo, caso contrário, as demandas de uma região/área, podem não provocar os efeitos acumulativos na área total da atuação do programa, o que poderia provocar simplesmente uma sensação de satisfação das metas e objetivos em curto prazo.

Outra questão levantada por Matus (1993) diz respeito ao entendimento que um orçamento tem como uma das preocupações centrais a visualização dos bens e serviços para quais os recursos estão sendo destinados, portanto, devem tratar de identificar, com o máximo de precisão, o ciclo produtivo que está sendo objeto de um orçamento, pois, ao buscar esta identificação visualizamos uma série de despesas que não estão ligadas a um processo produtivo no nível orçamentário, não constituindo, portanto, uma relação, ainda que aproximada, de insumo/produto. Mas, são gastos que devem ser realizados e como tal, incorporados às leis orçamentárias.

Com objetivo de sanar esta questão é instituída na Portaria n° 42/99 na administração orçamentária brasileira a categoria neutra das operações especiais, objetivando agregar despensas que não contribuam para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta produto e não geram contraprestações diretas sob a forma de bens e serviços (CORE, 2006, p. 253):

Vale ressaltar que, ao contrário do que possa parecer a primeira vista, as operações especiais não se confundem com transferência, mesmo porque são informações de natureza distinta: estas exprimem categorias econômicas e aquelas são relacionadas com a finalidade da despesa. Toda transferência orçamentária (menos as transferências financeiras decorrentes de descentralização de execução) é uma operação especial, mas nem toda operação especial constitui uma transferência orçamentária [...]. A expressão-chave para se caracterizar a operação especial é o ciclo produtivo a que se refere o orçamento.

Quanto à função gerência, a preocupação centrou-se, principalmente, na busca de mecanismos que possibilitassem uma gerência com cobrança de resultados e responsabilidades definidas. Ou seja, uma gerência mais de fins do que de meios e uma responsabilidade que não se restringisse a entidades ou instituições, mas que fosse personalizada. Um ponto básico é a revitalização dos conceitos de eficiência, eficácia e a incorporação do conceito de efetividade.

Segundo Core (2006) a nova proposta de planejamento e orçamento no Brasil passa pelos seguintes pontos:

a) Visão estratégica, com estabelecimento de objetivos;

b) Identificação dos problemas a enfrentar ou oportunidades a aproveitar, objetivando tornar realidade esta visão estratégica;

c) Concepção dos programas que deverão ser implementados, com vistas ao atingimento dos objetivos que implicarão na solução dos problemas ou aproveitamento das oportunidades;

d) Especificação das diferentes ações do programa, com identificação dos respectivos produtos, que darão origem, quando couber, aos projetos e atividades;

e) Atribuição de indicadores aos objetivos e aos produtos, metas; f) Programas com unidades autônomas de gestão, e;

g) Responsabilidades personalizadas com a designação de gerentes para os programas.

É Relevante ressaltar que ao estabelecer um diagnóstico a partir destes pontos busca-se propor objetivos e metas conectadas entre si. Este diagnóstico passa primeiramente pela eleição de indicadores que vão compor o instrumental

metodológico do plano/programa, sendo que a escolha destes indicadores (variáveis) é sempre uma tarefa complexa, com um significativo determinante acadêmico, e como é fundamental para a avaliação da ação pública, constitui-se, muitas das vezes, em uma escolha politicamente delicada. “assumir compromisso de resultados em um contexto de elevada incerteza em que o governo é apenas parte da solução, é sempre uma decisão difícil” (CORE, 2006, p. 258-259).

No tocante ao sistema orçamentário, observa-se certa dificuldade de assimilação da figura das “operações especiais”, não por dificuldade conceitual, mas porque, equivocadamente, passou-se a considerar que uma instituição que tenha mais operações do que projetos e atividades seria vista em posição de inferioridade no quadro organizacional. O que explica, muitas vezes, o fato de se encontrarem ações na lei orçamentária, com características nitidamente de operações especiais.

5.5 O PLANEJAMENTO PLURIANUAL: AS ESTRATÉGIAS DE