DELTAKARAR, PROGRAM OG LOKALITETAR

Um ponto importante para entender a eficácia do planejamento no Brasil, passa pelo entendimento da compreensão do ciclo orçamentário. Segundo Sanches (2006) o ciclo orçamentário, de modo geral, passa por quatro fases distintas: a) elaboração e apresentação; b) autorização do legislativo; c) programação e execução; d) avaliação e controle.

A primeira fase envolve além das tarefas relacionadas às estimativas da receita, um conjunto de atividades normalmente referidas como formulação do programa de trabalho, a compatibilização das propostas à luz das prioridades estabelecidas e a montagem da proposta a ser submetida à apreciação do Legislativo.

A segunda fase compreender a tramitação da proposta de orçamento no Poder Legislativo, onde são feitas as devidas críticas ao orçamento.

Na terceira fase, o orçamento é programado (estabelecimento do cronograma de desembolso), executado, acompanhado e parcialmente avaliado. E finalmente na quarta fase, são estabelecidos a avaliação e controle, onde são apreciados e auditados pelos órgãos auxiliares do Poder Legislativo e as contas julgadas pelo Parlamento.

Quando analisamos a questão do ciclo orçamentário no Brasil, algumas questões nos remetem a preocupações, pois, apesar das intensas mudanças a partir da Constituição Federal de 1988, existem problemas que devem ser

superados. Primeiro, é precária a separação entre orçamento fiscal e orçamento de seguridade social, “em parte pelo descompasso entre os preceitos constitucionais e as normas legais vigentes, em parte por problemas ainda não resolvidos no plano técnico e, sobretudo, em razão das conveniências do caixa do tesouro” (SANCHES, 2006, 190). Segundo, avançou-se pouco na articulação de procedimentos orientados para alocação de recursos com a finalidade de reduzir as desigualdades inter-regionais.

Esta segunda questão tem ligação direta com os interesses políticos do Poder Legislativo, onde se estabelece uma briga intensa entre os grupos regionais para absorver uma quantidade maior de verba para as regiões que os mesmos representam. O ponto crucial é que os grupos políticos que apresentam uma maior bancada conduzem as discussões em torno do orçamento, já que ainda não foi aprovada a nova lei complementar de finanças. Este ponto encaminha para um terceiro problema, o fato de ainda não ter sido aprovado à lei complementar que deverá substituir a Lei n° 4.320/64 favorece a incerteza, pois ela deixa diversas lacunas em relação à ordem constitucional vigente, o que provoca várias interpretações, tanto na esfera federal, quanto nas esferas estaduais e municipais.

O equacionamento dessas questões também se torna elemento de suma importância para compreensão dos problemas que passam pela esfera do planejamento no País, pois a estrutura do ciclo orçamentário ainda não se encontra em plena concatenação com a estrutura ordenadora do planejamento, que é a Constituição Federal vigente, favorecendo a diversas interpretações no processo de execução e apreciação orçamentária.

A discussão da lei complementar orçamentária que tramita no congresso, ainda é tema de discordância, principalmente entre os técnicos de cada poder envolvido no ciclo orçamentário, pois as mudanças introduzidas na Constituição, no campo da orçamentação pública, estabelecem grandes alterações no ciclo orçamentário, que passa a desdobrar o ciclo orçamentário em oito fases, aumentando, assim, o grau de complexidade da questão. Segundo Sanches (2006) as fases são as seguintes:

a) Formulação do planejamento plurianual pelo Executivo. Esta fase é composta das seguintes etapas: diagnóstico da realidade presente, o delineamento de cenários de um futuro desejado, a articulação de estratégias para a sua realização e das respectivas políticas de apoio, a definição de prioridades e formulação de programas de intervenção sobre a realidade e o acompanhamento da execução e avaliação dos resultados; b) Apreciação e adequação do plano pelo Legislativo. Esta fase é dividida em quatro etapas: recepção e divulgação do projeto; proposição de emendas; apreciação do projeto emendas pela comissão mista e decisão pelo congresso nacional;

c) Proposição de metas e prioridades pela administração e da

política de alocação de recursos pelo Executivo. Esta fase é

materializada pela elaboração da LDO, pelo Poder Executivo, a qual nos termos do que estabelece o artigo 165, § 2, da Constituição Federal:

Compreenderá as metas e prioridades da administração pública e incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

d) Apreciação e adequação da LDO pelo Legislativo. Esta fase é caracterizada pelo detalhamento das políticas públicas fixadas no planejamento plurianual para fins de implementação no curto prazo. Além de utilizar deste instrumento para definir a forma e o conteúdo dos orçamentos e para fixar normas básicas de execução.

e) Elaboração da proposta de orçamento pelo Executivo. Esta fase é composta pelas seguintes etapas: reavaliação do instrumental metodológico pelos órgãos técnicos do poder executivo e preparação de estimativas de receitas e dos gastos públicos; elaboração dos manuais e instrumentos de coletas de dados e de formalização de propostas de programação da Secretária de Planejamento e Investimento Estratégico do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão; elaboração das propostas pelas unidades orçamentárias de cada ministério ou órgão

equivalente e sua remessa às unidades setoriais de planejamento e orçamento; formulação das propostas setoriais, dentro dos parâmetros estabelecidos pelo PPA e LDO e de acordo com as diretrizes e orientações das unidades de coordenação do governo e da gerência superior do órgão; compatibilização (cortes e correções) e integrações (ajustes e consolidações) das propostas setoriais na proposta da LOA, pelo departamento de orçamento da União, e elaboração dos documentos com informações complementares; revisão final pelos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão e as adequações propostas pelo Presidente; preparação dos documentos consubstanciadores da proposta de LOA e seus anexos, e seu encaminhamento ao Congresso Nacional; f) Apreciação, adequação e autorização legislativa. Esta fase é composta das seguintes etapas: organização das atividades; recepção e divulgação do projeto; estabelecimento de normas e proposição de emenda; apreciação pelos relatórios parciais e setoriais; compatibilização e consolidação dos relatórios setoriais e decisão pelo Congresso.

g) Execução dos orçamentos aprovados.

h) Avaliação da execução e julgamentos das contas. As etapas desta fase são as seguintes: comunicação ao plenário do Congresso Nacional do recebimento das prestações de contas anuais e do seu encaminhamento ao TCU; designação do ministro-relator pelo presidente do TCU; reavaliação do instrumental metodológico, apreciação dos documentos e informações complementares e elaboração da proposta do parecer prévio pelo ministro-relator; apreciação e deliberação do plenário do TCU sobre a proposta do relator; publicação do parecer prévio em avulsos e sua remessa à Comissão Mista de Planos, Orçamentos e Fiscalização; avaliação das contas, parecer prévios e outros subsídios a elaboração do relatório e voto do relator e deliberação do plenário da comissão sobre o parecer do relator e remessa de sua decisão ao Congresso Nacional como elemento instrutivo para o julgamento das contas.

Não é nossa função aqui analisar todas as fases do ciclo orçamentário em discussão, mas algumas questões merecem destaque, pois no nosso entender

pelo aumento do grau de complexidade e pela intensa disputa entre os Poderes Executivos e Legislativos, isto acaba travando a pauta de tramitação do ciclo orçamentário.

Um primeiro ponto diz respeito à primeira fase do ciclo orçamentário, pelo grau de complexidade da formulação do planejamento plurianual, requer que se tenha uma estrutura tecno-burocrata experiente, preparada e motivada para dar apoio aos pólos centrais de decisão do governo. Os planos plurianuais vêm contando com forte apoio de diversos técnicos e professores das mais variadas universidades brasileiras para buscar equacionar este problema, além dos técnicos dos órgãos de planejamento e de apoio do governo federal. No entanto, quando analisamos os diagnósticos, conseqüentemente as estratégias e as metas elaboradas pelos técnicos e professores universitários, em alguns casos existem uma imensa lacuna entre o que foi planejado e o que foi aprovado pelo Poder Legislativo e mais tarde executado pelo Poder Executivo, ocasionado em alguns casos em certo desconforto entre os planejadores, como foi o caso dos estudos técnicos para subsidiar o Plano Plurianual de 2008-2011, que será abordado mais tarde.

Um segundo ponto de discussão, conforme identificamos anteriormente é a fragilidade das discussões em torno da questão da redução das desigualdades inter-regionais. Conforme salientado por Castro (2007). O Congresso Nacional é munido de intensos debates acerca dos interesses das bancadas regionais, conforme a capacidade do grau de articulação política e/ou do número de representantes estaduais/regionais, ao que se refere à Câmara dos Deputados. Esta disputa “política” provoca uma briga por uma maior quantidade de “programas”, do PPA, que possam abrangem suas áreas de atuação política, os interesses partidários ou mesmo a orientação do Poder Executivo, conforme a base de aliados do governo. Esta questão sucinta uma prática que é muito corriqueira no Brasil, que é o clientelismo político, onde os conchavos políticos estabelecem uma nova configuração da peça de planejamento proposta pelo Poder Executivo, o que na maioria das vezes provoca um prejuízo nas estratégias e metas propostas pelo PPA.

Um terceiro ponto de crítica está diretamente ligado ao ponto anterior, que é a excessiva ampliação do número de propostas ao projeto de lei orçamentária

anual. Ocasionando uma evidente impossibilidade de submeter cada emenda a um processo decisório suficientemente articulado, o que dificulta o fechamento do orçamento no âmbito do Congresso Nacional dentro do prazo constitucional, isto é, até o final da sessão legislativa.

Segundo Schick (1966, p. 23):

Na operação dos sistemas orçamentários, raramente o planejamento, a gerência e o controle recebem igual atenção. Na prática, planejamento, gerência e controle tenderam até a ser processos competitivos no orçamento, sem haver uma clara divisão de funções entre os diversos participantes [...].

Um quarto ponto refere-se à flexibilidade que o Poder Executivo dispõe atualmente para não executar parte dos orçamentos aprovados, dando ao mesmo uma espécie de controle orçamentário, o que favorece ao Poder Executivo do uso deste subterfúgio para executar programas sem a prévia autorização do Poder Legislativo, fato este, que ainda é pauta de conflitos entre os poderes no Brasil.

Um quinto ponto de crítica diz respeito à realização de uma ampla revisão das normas que regem a execução orçamentária no âmbito do setor público, especialmente aquelas relativas à contratação de obras, ao repasse de recursos para entidades privadas “sem fins lucrativos”, à contratação de operações de créditos e a celebração de convênios. Como a lei não é clara a respeito destas situações, acaba provocando perdas no erário, devido principalmente as questões relacionadas ao “tráfico de influência”, e consequentemente a execução de programas, com um valor superior ao real, o que pode provocar a paralisação de programas, caso seja detectado pelo TCU superfaturamento ou algum tipo de fraude ao tesouro da União, o que limita a área de abrangência dos programas, devido às elevadas cifras aplicadas ou mesmo a elaboração de programas em áreas ou regiões que distintas das propostas pelo PPA.