4 POLITIET OG RASEPROFILERING
4.2 Politiets grunnprinsipper
Temos vindo a assistir, nas últimas três décadas, à expansão de um conjunto de doutrinas ou correntes privativistas que tendem em despir o Estado das suas funções mais elementares. O que mais nos impressiona é, até, o vigor com que essas correntes ou pensamentos têm
203 Trad. livre. Esta mesma distinção entre polícia administrativa e polícia judicial é tomada por J
OSÉ FERREIRA
BORGES — s.v.«Polícia». Dicionário Jurídico-Comercial. 2.ª edição, Porto: Typographia de Sebastião José Pereira, 1856, pp. 307-308.
204 Cfr. J
OÃO CAUPERS — Introdução ao Direito Administrativo. 11.ª Edição, Lisboa: Âncora editora, 2013, p. 201.
205 Cfr. J. M. S
ÉRVULO CORREIA —s.v.«Polícia». Loc. cit., p.403, ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA — Polícia Administrativa: Autoridades, Órgãos e Competências. Polis: Revista de Estudos Jurídico-Políticos, n.ºs 9/12, Porto, 2013, pp. 74-75, JOÃO RAPOSO — Direito Policial…, cit., p. 12, e MARCELLO CAETANO — Manual de Direito…, cit., Vol. II, p. 1154.
conseguido conquistar um espaço significativo em redor do núcleo duro das funções típicas de um Estado constitucional democrático de direito.
Não queremos, com isto, insinuar uma qualquer posição polarizada que possamos assumir quanto a este assunto. Antes pretendemos realçar a vitalidade com que o movimento privatizador da segurança se tem desenvolvido, sem, com isso, nos deixarmos seduzir ou denotarmos qualquer admiração. Nem tampouco nos sentimos chocados com tão radical mudança que aferventa o mundo da segurança de pessoas e da proteção da propriedade. Na realidade, assistimos a uma transformação das tradições e das ideologias do povo, do valor e conteúdo da soberania popular. Assistimos, pois, a uma mutação da Nação.
Uma questão fundamental que deve aqui considerar-se é a forma como o Estado conduz essa transformação do conceito de nação, abdicando, na totalidade ou em parte, da prossecução de funções imprescindíveis à sociedade e tidas, muitas vezes, pelos cidadãos, como intransigentes à ideia de privatização administrativa. A segurança pública é uma dessas funções do Estado que ganhara consistência bem antes dos ideais do liberalismo, se bem que não atingisse uma plenitude institucional206.
O sentimento pessoal de seguridade e a necessidade de proteção na vida em comunidade são aspetos que conferem à segurança pública um caráter de essencialidade e tradição que não pode ser erradicado de um dia para o outro. A ideia do Contrato Social de ROUSSEAU afirma- se, ainda, com veemência e não admite um regresso ao poder real que dispunha de acordo com os seus caprichos e a quem todos deviam vassalagem. Mesmo aqui, a História demonstrou já que o caráter majestoso e sagrado da realeza nem sempre conseguiu sobrepor- se a seu gosto. Repare-se que, mesmo na monarquia visigótica — de natureza contratual —, da qual derivaram os reinos da península ibérica, apesar da autoridade papal conseguir que, nos Concílios de Toledo, se afirmasse já a origem divina do poder, a base contratual de tradições germânicas (estabelecidas pelo direito visigótico) era ainda suficientemente forte ao ponto de, no ano 633, no IV Concílio, se ter estabelecido a regra de que “rex ejus eris si recta
facis, si autem non facis non eris”, segundo a qual o poder do rei se mantém apenas enquanto
for reta a sua atuação governativa207.
206 Sobre a evolução da Polícia em Portugal, ver infra, Capítulo II, 1. 207 Cfr. J
OFRE AMARAL NOGUEIRA — Um Humanismo…, cit., pp. 62 e 63. Sobre este princípio, veja-se M. RAYNOUARD — Journal des Savants. Paris: l’Imprimerie Royale, novembre 1818, pp. 651-657. Cfr., também, EDUARDO FORTUNATO DE ALMEIDA — História de Portugal. Desde os Tempos Pré-históricos…, cit., p. 182.
Duas forças poderosas se opunham: a natureza do poder divino do príncipe208 (que fortalecia a autoridade política) e a soberania popular. Estas forças são aparentemente eternas e é possível, hoje ainda, aferir a sua vitalidade. De um lado, impõe-se o poder do Estado — exercido por grupos de elites — que, em potência, tende a emancipar-se à vontade do povo. De outro lado, sobreleva-se a soberania popular, que limita o poder estatal, nele depositando a devida legitimidade para o exercício das funções soberanas, desde que mantenha o seu compromisso para com o povo. Como refere VON MISES, “nenhum governo pode manter-se no poder por longo prazo, se não contar com o apoio da opinião pública, isto é, se os governados não estiverem convencidos de que o governo é bom”209
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Este compromisso traduz-se, além do mais, numa consciência nacional de respeito pelos costumes, tradições, cultura das populações e, sobretudo, no respeito e consideração pelas gerações passadas e futuras. É inegável que os indivíduos que constituem uma sociedade estão ligados por uma comunhão de cultura e tradições, e unidos por uma consciência global (interesses, necessidades, aspirações). Numa sociedade como a nossa, de cariz tradicionalista e conservadora, onde a garantia da segurança e da liberdade dos cidadãos é tida como integrante das funções clássicas do Estado de direito democrático, só com algum engenho e perseverança se pode engendrar uma evolução socialmente aceite das formas de organização da Administração na prossecução da segurança pública interna, através de amplas opções de privatização.
Quer se queira quer não, existe sempre um conjunto de realidades preestabelecidas próprias de um povo que o poder estatal não pode desfazer sem a conquista da necessária legitimidade. Foi, aliás, a partir desta ideia de autonomia dos súbditos perante o rei que se edificou a ideia de Contrato Social, em que o poder do soberano para governar é-lhe delegado (tacitamente) pelo povo. Foi, também, partindo daquelas forças em confronto — do triunfo da soberania popular em relação à conceção da natureza divina do poder real, e daquele conjunto de realidades preestabelecidas —, que se formou o conceito de nação.
A este propósito, JOFRE NOGUEIRA refere que este conceito — cuja construção surgiu já tardiamente no espaço político das novas sociedades — encerra uma ideia de unidade orgânica das populações. Como bem observa, “a palavra «povos», com que se designam os súbditos de um rei, nada possui que a identifique com «nação», por falta daquele sentido de
208 Entenda-se, o mandatário de Deus, quem detém o poder. 209 L
UDWIG VON MISES — Liberalismo: Segundo a Tradição Clássica. Trad. Haydn Coutinho Pimenta. 2.ª edição, São Paulo: Instituto Ludwig von Mises, 2010, p. 68. Título original: Liberalism: In the Classical Tradition.
unidade geral histórica e política que este conceito pressupõe”210. Para constituir uma nação, não basta reunir uma população num território. É preciso que os indivíduos estejam unidos por crenças, valores e vivências coletivas geradoras de identidade, “laços sociopsicológicos, como uma mesma cultura, religião, etnia, língua ou tradição”211, que conformem “uma consciência comum de posse e pertença, de solidariedade num destino, enfim, de especificidade cultural”212
.
A nação pode ser representada como a síntese moral, cultural e espiritual ou psicológica de um povo unido pelo legado de memórias de todas as gerações, presentes e antigas, ligado pelo seu compromisso com a História e com as glórias passadas, atraído por uma vontade comum no presente, e inquietado por preparar o porvir, desbravar caminhos e criar esperanças para as gerações vindouras. Não se compõe apenas, como repara BONAVIDES, “da população viva e militante, dos quadros humanos que fazem a história em curso”. A nação é muito mais do que isso: “Deita a nação suas raízes espirituais na tradição, vive as glórias que ilustram o passado, professa o culto e chamamento dos mortos (…)”213
.
A soberania do Estado traduz, em último reduto, a personificação da nação, legítima titular da soberania e do poder público. Numa visão holista, DUGUIT explica, com clareza, a transição da soberania do povo para a soberania do Estado: a nação possui uma personalidade distinta da dos indivíduos que a compõem, contando que a vontade da coletividade é superior à soma das vontades de cada indivíduo. Essa superioridade não é mais do que a soberania popular. Para efeitos de organização e realização da vontade, a nação constitui um governo representativo que exerce, em seu nome, a soberania de que esta é incontestavelmente titular. Quer isto dizer que o Estado é a nação soberana e organizada em governo, fixada num determinado território214.
O Estado deve, por isso, ter uma função protetora e de garante desse conjunto de realidades preestabelecidas da comunidade social, da mesma forma que a nação — entendida como uma comunidade de afetos, a soma e herança dos valores das gerações passadas — deve
210 J
OFRE AMARAL NOGUEIRA — Um Humanismo …, cit., p. 65.
211 J
ORGE BACELAR GOUVEIA — Manual…, cit., p. 149. Como bem observa este Autor (nota n.º 185), pode acontecer que “o povo de certo Estado não tenha dentro de si qualquer nação — alguns micro-Estados, que são apenas estruturas burocráticas ou de negócios, como sucede com muitos paraísos fiscais — ou que o povo de certo Estado contenha dentro de si várias nações, como é o caso de Espanha”.
212 J
OSÉ MATTOSO (dir.) — História de Portugal: A Monarquia Feudal (1096-1480). Vol IV, Rio de Mouro: Lexicultural, 2002, p. 59.
213 P
AULO BONAVIDES — Ciência Política. 18.ª edição, São Paulo: Malheiros Editores, 2011, p. 90.
214
manter o seu papel de agente unificador da orgânica das populações. É preciso reter na nação a soberania conquistada durante tantos séculos.
Nem mesmo a palavra república encerra esta ideia de consciência global e unificação cultural, consuetudinária e ôntico-axiológica edificada ao longo de várias épocas sucessivas pelas populações de um determinado território. O conceito de república não se envolve do substrato essencial da nação e daquelas características que lhe são próprias: a consciência nacional, a comunhão de cultura, as crenças dos antepassados, a continuidade da cultura histórica dos povos, o desenvolvimento e evolução das suas tradições, o esforço de tantas gerações para a construção de uma sociedade justa e de um Estado nacional.
A palavra república traduz uma unidade política centrada na prossecução dos interesses da coletividade. O conceito de nação exprime a unidade orgânica das populações, estruturando os elos que dão coesão a uma sociedade. Aquela envolve-se de um conteúdo jurídico-legal e institucional. Esta expressa um conteúdo axiológico e emocional.
Importa, pois, manter esta dissociação entre Estado e nação. Foi este âmago ideológico que permitiu afrontar o absolutismo. Foram estas conceções ou ideias de nação, de identidade cultural nacional, de soberania popular e de contratualismo que moveram a Revolução de 1640, permitindo o destrono de Filipe III. Foi esta mesma estrutura ideológica de dissociação entre Estado e nação que, mais tarde, frustraria a política governativa absolutista de D. João VI, com o triunfo da revolta de 1820. São estas forças polarizadas que mantêm o equilíbrio da humanidade e da justiça social.
Não é por acaso que o conceito de nação serviu para traduzir a fonte da soberania e dos poderes do Estado constitucional: o artigo 26.º da Constituição Política da Monarquia Portuguesa de 1822 refere-se à nação como a fonte da soberania estatal, estabelecendo a regra segundo a qual os poderes públicos de autoridade não podem ser exercidos senão pelos representantes legalmente eleitos. A primeira Constituição Política da República Portuguesa estipula, também, o princípio de que a soberania reside essencialmente na nação215. LASSALLE afirma, mesmo, que “dentro de certos limites, também a consciência coletiva e a cultura geral da nação são partículas, e não pequenas, da Constituição”216
.
No Estado constitucional, o poder constituinte do povo reflete a justificação e legitimação do poder e as razões públicas que permitem a instituição e a conservação do governo. O Estado constitucional democrático de direito — que pressupõe o poder constituinte do povo
215 Cfr. artigo 5.º da Constituição Política da República Portuguesa de 1911. 216 F
ERDINAND LASSALLE — A Essência da Constituição. Pref. Aurélio Wander Bastos. 6.ª edição, Rio de
— exige garantias para a manutenção da sua vitalidade. Não basta ao Estado de direito expressar as suas dimensões básicas, tal como o império do Direito (na conhecida fórmula de que o Estado deve ser um governo de leis e não um governo de homens217), o direito à igualdade de acesso aos tribunais, e a separação dos poderes executivo, legislativo e judicial.
A legitimidade para a existência de uma ordem de domínio e de governo, o esquema jurídico-político de representatividade do povo, e a legitimação democrática do exercício do poder estatal (em que se encerram, além do mais, as atividades típicas de polícia e de autoridade pública) confluem e fundam o verdadeiro significado do Estado democrático. São estes elementos que, no Estado constitucional democrático de direito, dão vigor aos princípios da igualdade, da liberdade e da justiça.
Estes princípios contribuem, sem dúvida, para a segurança da democracia, assentando a primeira pedra dos fundamentos do valor segurança, amplamente considerado. Quando os elementos legitimadores do exercício do poder estatal são abalados por injustiças e arbitrariedades, de tal modo que a ação do Estado se torne insuportável, o povo faz uso da última razão que lhe assiste: o direito de resistência, individual e coletivo218. As Constituições consagram este direito de resistência219, mas limitam-se a transformá-lo num direito positivo de promover uma ação judicial contra os próprios órgãos do Estado, porque, na verdade, como observa BOBBIO, continua a ser um direito natural, a única defesa possível contra a violação, pelo Estado, das mais eminentes liberdades fundamentais pessoais220. Mesmo HOBBES, que pleiteia um Estado forte e autoritário, admite um direito de resistência para o cidadão: “se o soberano ordenar a alguém (mesmo que justamente condenado) que se mate, se fira ou se mutile a si mesmo, ou que não resista aos que o atacarem, ou que se abstenha de
217 Um governo de leis pressupõe a vinculação dos próprios governantes às leis fundamentais e às normas
jurídicas em geral, em que “os próprios legisladores estão submetidos a normas vinculatórias”. Cfr. NORBERTO
BOBBIO — O Futuro da Democracia…, cit., p. 13. Para um desenvolvimento destes tópicos, veja-se o Capítulo “Governo dos Homens ou Governo das Leis” nesta obra do Autor. Ao tratar da monarquia, como forma de governo, ARISTÓTELES começa por perguntar “se é mais conveniente ser governado pelos melhores homens ou pelas melhores leis” (Política, Livro III, Cap. X, 1286 b). Depois de avaliar as vantagens e os inconvenientes de um e outro modelo, escreve que “quem recomenda o império da lei parece recomendar o império exclusivo da divindade e da razão, mas quem prefere que um homem governe, de certo modo também quer pôr uma fera no governo, pois as paixões são como feras e transtornam os governantes, mesmo quando eles são os melhores homens. Portanto a lei é a inteligência sem paixões”. ARISTÓTELES — Política, Livro III, Cap. XI, 1287 b. Negrito nosso.
218
Para uma análise mais aprofundada e impressiva, veja-se JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO — Estado de Direito…, cit., pp. 18 e ss.
219 Na nossa Constituição, o direito de resistência está consagrado no artigo 21.º. 220 Cfr. N
ORBERTO BOBBIO — A Era dos Direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho. Nova ed., 7.ª reimpressão, Rio
usar os alimentos, o ar, os medicamentos, ou qualquer outra coisa sem a qual não poderá viver, esse alguém tem a liberdade de desobedecer”221
.
O poder inorgânico da nação pode parecer fraco perante o poder político (organizado) mas, na verdade, o poder desorganizado da população nacional é infinitamente maior222.
Mas os elementos de legitimação do poder do Estado e as condições de legitimidade da atividade de polícia não brotam apenas da ideia de nação. A par deste fator de índole axiológica, surgem outros de natureza cognitiva, instrumental e, até, simbólica, que MONET diz convergirem para “fundamentar no direito, na razão e justiça, aos olhos do público, as práticas específicas dessa instituição”223
.
Em primeiro lugar, a vertente repressiva ou reativa da atividade policial, assistida da
coercitio ou do recurso à força pública, deve ser aprovada ou aceite pela sociedade civil. Essa
aprovação depende, no essencial, da convicção ou crença de que a instituição de uma Polícia é inevitável, sem o que não é possível manter-se um mínimo de ordem social, imprescindível à vida em comunidade.
Em segundo lugar, a legitimidade da função policial depende da sua pertinência e conformidade com as expectativas dos cidadãos que serve. A Polícia deixa de ser legítima se, ao invés de servir os interesses da coletividade para que foi criada, passar a cuidar de caprichos e conveniências particulares, jogando no espaço político ou no mercado, com regras de pura arbitrariedade e prepotência ou fórmulas de lucratividade. A sociedade não aceita uma polícia política ou de Estado, como também não anui ou desconfia de uma polícia privativa ou privada, abastecida de recursos e expedientes de autoridade que, por via de Contrato Social, apenas cedeu a entidades públicas representativas dos exclusivos interesses coletivos.
Em terceiro lugar, nas sociedades democráticas mais maduras, a legitimidade da ação policial carece, também, de uma proximidade entre os atores de segurança (que exercem poderes públicos de autoridade) e os cidadãos destinatários obedientes (que se submetem ao esquema de supraordenação/subordinação). O esbatimento das estruturas de poder favorece a legitimidade social da autoridade e reforça o seu exercício. Não adianta procurar o entrincheiramento da Polícia como forma de preservação da “força da autoridade” ou garantia
221 T
HOMAS HOBBES — Leviatã…, cit., p. 185.
222 L
ASSALLE coloca em confronto o poder organizado do Estado político e o poder inorgânico da população, retratando a superioridade deste último: “A população, um dia, cansada de ver os assuntos nacionais tão mal administrados e pior regidos e que tudo é feito contra sua vontade e os interesses gerais da nação, pode se levantar contra o poder organizado, opondo-lhe sua formidável supremacia, embora desorganizada”. FERDINAND
LASSALLE — A Essência…, cit., p. 23. 223
da coercitio. A manutenção do sistema de coercibilidade que assiste a organização policial nem ganha com o distanciamento social, nem perde com a proximidade da Polícia com o cidadão.
NELSON LOURENÇO parte de três pressupostos teóricos que, na essência, são reconduzíveis à análise de MONET. O primeiro pressuposto assenta na ideia de que a manutenção da ordem e a segurança públicas não pode ser garantida pela Polícia sem o apoio e a cooperação voluntária dos cidadãos. O segundo pressuposto parte do princípio de que o reconhecimento da legitimidade da ação policial é condição essencial para a existência desse apoio voluntário da comunidade social. O terceiro e último pressuposto baseia-se na “convicção de que a legitimidade que os cidadãos reconhecem às polícias assenta na perceção que têm sobre o modo como as polícias exercem a autoridade e na confiança que nelas depositam”. A Polícia precisa da aceitação da sua autoridade para que o cumprimento da lei assente, pelo menos parcialmente, numa decisão individual e voluntária224.
Enfim, por tudo o que se disse, resumimos com um segmento de GERMANO MARQUES DA SILVA, que retrata bem a conexão existente entre Nação e Polícia: “a atividade policial, que é atividade cultural, tem de identificar-se com a comunidade em que se desenvolve, sob pena de rejeição, e a Polícia integra-se de pleno na comunidade que serve, aceitando os cânones dessa integração, e porque instituição da comunidade e ao seu serviço, participar na defesa dos valores essenciais que a caracterizam no momento histórico e na sua transformação para melhor”225
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224 N
ELSON LOURENÇO — Legitimidade…, cit., p. 182.
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