Perspektiver på organisering, styring og prosesser

I politisk analyse fikk bruken av governance-begrepet særlig utbredelse i løpet av 1990-tallet. Her betegner governance nye former for samfunnsstyring der det statlige maktapparatet

(«government») samarbeider med ulike ikke-statlige aktører om oppgaver som forblir det offentliges ansvar, men som drives og utvikles gjennom en form for kollektiv handling etter strukturerte betingelser (Kittananan 2006; Erkkilä 2007). Samarbeidet legger til grunn at statens ansvar stadig øker i omfang så vel som i kompleksitet, slik at det blir nødvendig og ønskelig for staten å søke samarbeid med partnere som besitter ekspertise og kapasitet for implementering, samt nærhet til feltet eller til målgruppene for politikken. I denne evalueringen fremtrer governance gjennom beskrivelsen av at utdanningsmyndighetene har fått større ansvar for utviklingen av kvaliteten i grunnopplæringen, som har resultert i at Kunnskapsdepartementet har inngått samarbeid med UH-institusjoner gjennom opprettelsen av de nasjonale sentrene. Ved disse institusjonene finnes ekspertise i tilknytning til miljøer for lærerutdanning og

barnehagelærerutdanning, som forventes å kunne bidra til å forbinde kunnskap om praksisfeltet i skole- og barnehagesektoren med kunnskap og ny forskning på relevante fagområder.

De nasjonale sentrene som har blitt etablert i tilknytning til disse UH-institusjonene, er underlagt statlig styring, men de skal samtidig forholde seg administrativt til den akademiske

vertsinstitusjonen som ikke er underlagt det samme styringsregimet. Denne governance-løsningen reiser derfor et åpenbart spørsmål om hvordan nasjonale sentre som med en bestemt hensikt er lagt til institusjoner i UH-sektoren, kan styres av Utdanningsdirektoratet på en måte som sikrer at resultatene av sentrenes aktivitet er i tråd med statlige målsettinger og direktiver. Spørsmålet synliggjør et mulig paradoks i avveining mellom sentrenes behov for tilhørighet i et fagmiljø og statsadministrasjonens behov for kontroll, noe som gjenspeiles i generelle begrunnelser for at staten velger samarbeid med andre aktører. Her er eksempler på slike begrunnelser gjengitt fra en tverrnasjonal studie gjennomført av Pollitt et al. (2004: 20):

- Ønske om å la implementering løses uten for sterk grad av politisk innblanding - Styrke politisk og administrativ styringskapasitet ved å la oppgaver løses av separate

organisasjoner som har klare målsettinger for arbeidet

- Minske avstanden mellom myndigheter og målgruppene for tjenestene

- Styrke faglig ekspertise i implementering av oppgaver - Øke fleksibiliteten i implementering av oppgaver

- Styrke muligheten for samarbeid mellom ulike offentlige aktører

Med disse ulike begrunnelsene for å delegere statlige oppgaver illustrerer Pollitt et al. (2004) at en organisasjon som et nasjonalt senter kan ha blitt opprettet med flere motiver for øye, og at disse motivene kan stå i et innbyrdes spenningsforhold. Eksempler på slike spenninger mellom

begrunnelsene fra listen over er potensielle motsetninger mellom det å løse oppgaver uten for sterk grad av politisk innblanding og samtidig styrke politisk og administrativ styringskapasitet, eller å styrke slik kapasitet og samtidig benytte faglig ekspertise i implementeringen. En viktig

bakgrunnsvariabel ved de nasjonale sentrene som inngår i denne evalueringen, er at de ble opprettet for å arbeide med ulike politiske satsninger eller strategier på forskjellige tidspunkt og under ulike regjeringer. Derfor kan vi også se for oss at motivene for å opprette de ulike sentrene, har vært forskjellige. På denne bakgrunnen er det naturlig at oppdragsgiver har gjort

fellesmandatet fra 2010 til utgangspunkt for denne evalueringen, for at evalueringen kan avdekke hvorvidt mandatet har gjort sentrenes praksis og organisasjonskultur mer ensartet og dermed egnet for videre utvikling av felles, faglig styring fra Utdanningsdirektoratet.

Governance-løsninger må utfylles av governance-mekanismer, som kan beskrives og analyseres ved hjelp av såkalt agency-teori. Agency betegner her det å få en oppgave utført ved stedfortreder.

Dette teorifeltet favner bredt i studier av offentlige organisasjoner, styrket ved utviklingen og utbredelsen av modeller for såkalt ny offentlig styring (NOS) i forvaltningen. Begrepet er oversatt fra det anglo-amerikanske New Public Management som styringstrend i kjølvannet av

internasjonale økonomiske nedgangstider og påfølgende behov for omstrukturering av offentlig virksomhet på 1970- og 80-tallet (Johnsen 2011). NOS omfatter i dag en rekke modeller og tiltak for delegering av offentlig ansvar og oppgaver fulgt av informasjons-, rapporterings- og

kontrollmekanismer mellom sentrale forvaltningsorganisasjoner og underliggende etater,

organisasjoner eller virksomheter (agents). Felles for disse modellene er imidlertid at utføreren eller oppdragstakeren får delegert ansvar og oppgaver fra en offentlig oppdragsgiver, der økt

handlingsrom i oppgaveløsningen motsvares av et krav om å kunne vise til resultater av arbeidet.

Dette skaper imidlertid et kontrollbehov hos oppdragsgiveren, som må forsikre seg om at oppdragstaker gjør det som han er pålagt.

I agency-teori beskrives dette forholdet som opphav til et mulig agentproblem. Agentproblemet er kjernen i dette teorifeltet, som tar sikte på å kartlegge, forebygge og løse situasjoner der utføreren og oppdragsgiveren kan ha forskjellige målsettinger med aktiviteten, og hvor utføreren kan vri innholdet i oppdraget til sin egen fordel og bort fra myndighetenes opprinnelige intensjon. Dette er årsaken til at oppdragsgiveren ser seg nødt til å øke innsatsen for å skaffe seg informasjon om hva oppdragstakeren faktisk gjør. Konsekvensen kan være at rapporteringskrav enten blir så

overveldende at utføreren ikke rekker å gjøre det han er pålagt gjennom oppdraget, eller også at rapporteringen blir rettet mot indikatorer som riktignok lar seg måle og kontrollere, men som samtidig vrir oppmerksomheten bort fra de opprinnelige målsettingene med aktiviteten (Eisenhardt 1989a; van Thiel & Leeuw 2002). Idealet i dette teorifeltet er derfor å minimere agentproblemet ved å skape balanse mellom oppdragsgivers og oppdragstakers målsettinger, slik at de trekker i samme retning og behovet for kontroll av de faktiske prosessene og resultatene minimeres.

Agency-teori har siden 1970-tallet vært benyttet i et svært bredt og tverrfaglig felt i analyser av økonomisk, politisk og organisatorisk samhandling (Eisenhardt 1989a). Pollitt et al. (2004) viser hvordan teoriene i dette feltet kan deles inn i tre hovedgrupper når de beskriver problemene og de mulige løsningene i styringen av agents, heretter omtalt som oppdragstakere eller utførere. En sentral hovedgruppe av teorier er økonomisk prinsipal-agent-teori, som ved hjelp av modeller med tilhørende forutsetninger og beregninger vektlegger kontrakten som regulerer forholdet mellom samarbeidspartnerne. Denne kontrakten kan være resultatbasert, som beskrevet i form av modeller for ny offentlig styring tidligere i dette kapittelet, eller den kan øve direkte kontroll med

utførerens atferd. I det siste tilfellet nærmer maktforholdet mellom partene seg en klassisk byråkratimodell, som beskrevet hos Weber (Aghios & Tirole 1997).

Det andre fagfeltet som har beskjeftiget seg med agency-teori er de tradisjonelle

samfunnsvitenskapene, forstått som empiriske studier av virksomheten i statsadministrasjon og tilhørende eller tilknyttede organisasjoner. Ifølge Pollitt et al. (2004) viser disse studiene at det vanskelig lar seg gjøre å generalisere erfaringer om ansvarsdeling og oppgaveløsning mellom aktører i offentlig forvaltning, ettersom en rekke særskilte variabler vil kjennetegne og påvirke hvert enkelt tilfelle av samarbeid. Eksempler på slike variabler vil være den historiske og politiske konteksten for opprettelse av samarbeidet, organisasjonskultur, kjennetegn ved ledelse og oppgaver som skal løses. Til tross for mangelen på generaliserbar kunnskap i dette fagfeltet viser Pollitt et al. (2004) til at slike studier har resultert i mange eksempler på nyttige og

kunnskapsgenererende fremgangsmåter for å undersøke og forstå hva som skjer i slike strukturer.

Vi skal straks komme tilbake til hvordan slike studier kan legges opp. Til sist nevner Pollitt et al.

(2004) sosialkonstruktivismen som det siste fagfeltet som har beskjeftiget seg med spørsmål om statlig styring forstått som agency. Dette feltet har språk og tekst som sitt hovedmateriale, og problematiserer derfor oppfatninger om hva forvaltning, politikk, aktører, oppgaver og resultater kan sies å være. Til vårt formål er ikke dette noen fruktbar innfallsvinkel i evalueringen, da vi må

forutsette at disse størrelsene oppfattes nogen lunde likt av de nasjonale utdanningsmyndighetene og de nasjonale sentrene. Likevel har vi tatt med referansen til dette teorifeltet, fordi det gir

grunnlag for å stille spørsmål om hva som faktisk er gode resultater av et oppdrag. Mulige flertydigheter i tolkningene av dette peker her tilbake på det såkalte agentproblemet som vi har nevnt over: har oppdragsgiver og oppdragstaker samme mål med oppgaven som skal løses, og hva betyr dette for hvorvidt partene mener resultatet av oppgaven er verdifullt for å styrke kvaliteten i opplæringen?

Pollitt et al. (2004) tar selv til orde for å legge den tradisjonelle samfunnsvitenskapelige

tilnærmingen til grunn, det vil si foreta empiriske studier av organisasjonene eller strukturene som inngår i samarbeidet om offentlige oppgaver. Oversatt til mandatet for denne evalueringen skjer dette ved at vi gjennom fremstilling av innsamlede data beskriver oppgavene og hvordan sentrene løser disse, trekk ved organisasjonskulturen og styringen av sentrene sett både fra sentrenes og Utdanningsdirektoratets side. Tolkningen av disse dataene kan vi supplere med kunnskap om sentrenes ulikhet i historikk, størrelse, i hvilken grad de trekkes med i nasjonale satsninger og i hvilken grad de er engasjert i oppgaver og arbeidsfelt som kommer i tillegg til

Kunnskapsdepartementets mandat og Utdanningsdirektoratets faglige styring.

Med hensyn til oppgaver som staten ber om hjelp til å løse, kan disse ifølge bidrag til agency-teorifeltet kategoriseres ved hjelp av begrepene programmability og measurability. Det første viser til i hvilken grad oppdragstakers innsats kan spesifiseres på forhånd, noe som avgjør hvor enkelt det er å kontrollere hvordan oppgavene blir utført. Det andre viser til i hvilken grad resultatet av innsatsen lar seg måle, det vil si hvor enkelt det er å rapportere fra aktivitetene. Svar på dette vil påvirkes av at det kan ta lang tid å se faktiske resultater av innsatsen, eller at slike resultater rett og slett vanskelig lar seg dokumentere, fordi de viser til en tilstand snarere enn et produkt – såkalt

«soft outcomes» (Eisenhardt 1989a). Her får også de politiske målsettingene for oppdragene betydning for eventuell resultatmåling. Politiske målsettinger er sjelden kvantifiserbare, de er ikke nødvendigvis entydige og kan i tillegg være motstridende. Slik kan det være krevende å avgjøre hvilke målsettinger som er de viktigste, og for hvem dette er viktigst, skriver van Thiel & Leeuw (2002). Disse forfatterne anbefaler derfor at resultatmålene skal gjenspeile kvalitet og reliabilitet i anvendelse fremfor kvantifiserbare data.

Ledelse i forholdet mellom oppdragsgiver og oppdragstaker kan beskrives ved hjelp av begrepene autoritet og autonomi. Begge begreper impliserer at relasjonen mellom partene er preget av makt, men bidrar til å nyansere hvordan makten er fordelt og under hvilke betingelser makten utøves.

Aghion & Philippe (1997) definerer autoritet som makt til å ta avgjørelser som påvirker andre parter

i relasjonen, men skiller i dette mellom formell og reell autoritet. Den formelle autoriteten vil være nedfelt for eksempel i en skriftlig kontrakt eller avtale mellom partene. Delegasjon av ansvar og oppgaver, som beskrevet ved ny offentlig styring tidligere i dette kapittelet, innebærer overføring av formell autoritet fra oppdragsgiver til oppdragstaker. Dette kan styrke oppdragstakers interesse, initiativ og engasjement i å løse oppgavene, og kan derfor i prinsippet bidra til å minimere et eventuelt agentproblem der partene har divergerende målsettinger. Imidlertid kan en slik overføring av formell autoritet også øke oppdragsgivers behov for kontroll.

I denne relasjonen utfylles imidlertid den formelle autoriteten av reell autoritet. Aghion & Philippe (1997) illustrerer dette ved å vise til hvordan en oppdragsgiver med formell autoritet kan avstå fra å bruke denne autoriteten, fordi det er oppdragsgiver som sitter på nødvendig informasjon og

kunnskap om hvordan oppgaven best skal løses. I dette tilfellet er det oppdragstakeren som har reell autoritet eller makt over utfallet av saken. Dette styrkes ved at mange organisasjoner som løser offentlige oppdrag, inkludert de nasjonale sentrene, befinner seg i en slags monopolsituasjon.

Oppdragsgiver kan ikke innhente informasjon fra andre kilder som verifiserer rapportene, eller gi oppdragene til andre uten at det samtidig inntrer høye kostnader. Det er følgelig ingen reelle sanksjoner som kan iverksettes mot oppdragstaker (van Thiel & Leeuw 2002).

Det kan imidlertid også skje, skriver van Thiel & Leeuw (2002), at oppdragsgiver gir fra seg reell autoritet til oppdragstakeren med hensikt. Årsaken kan være rent politisk, begrunnet med at ulike interesser i samarbeidet krever innflytelse, eller ganske enkelt for å legge bedre til rette for at oppdragstaker kan løse oppgavene sine på mest mulig effektiv måte. Dette illustrerer, skriver van Thiel & Leeuw (2002: 275), at mulige hensyn i implementering av politiske hensikter ikke alltid vil være noen nøytral størrelse, og kan videre være gjenstand for konflikt.

Ved en analyse av betingelsene for formell og reell autoritet i relasjonen mellom nasjonale utdanningsmyndigheter og de nasjonale sentrene i opplæringen, vil vi drøfte sentrenes grad av autonomi eller selvstendighet fra oppdragsgiver (Pollitt et al. 2004). En beskrivelse av slik autonomi er interessant for å kunne drøfte hvorvidt det eksisterer et agentproblem i relasjonen mellom sentrene og Utdanningsdirektoratet. I vår analyse vil vi operasjonalisere agentproblemet på følgende måte: Har de statlige utdanningsmyndighetene og de nasjonale sentrene den samme forståelsen av senternes rolle og hva som skal være styrende for aktiviteten i sentrene? Hvis disse forståelsene er sammenfallende hos partene, kan styringen av sentrene i stor grad baseres på tillit.

Oppdragsgivers kontrollbehov vil i tilfelle være minimale, fordi partene har samme forståelse av roller, av oppdraget og felles interesse i at målsettingene blir oppfylt. Hvis partene i samarbeidet derimot kan sies å ha divergerende oppfatninger av hva som er hensikten med og verdien av samarbeidet, hva innebærer dette for relasjonen mellom utdanningsmyndighetene og sentrene med tanke på videre samordning av sentrenes oppgaver, felles styring og behovet for kontroll?

Svarene her vil blant annet bero på hvordan maktrelasjonen mellom de statlige

utdanningsmyndighetene og de nasjonale sentrene kan beskrives med henblikk på formell og reell autoritet og grad av autonomi.

Den statlige styringen av sentrene er dels hierarkisk, med krav til rapportering og vurdering av styringsinformasjon og ansvarliggjøring av sentrene i henhold til oppdragsbrev og resultatmål. På den annen side får sentrene selv gjennom dialogbaserte kontakt- og styringsformer være med og påvirke statens bestillinger av hvilke resultater de skal levere. Her blir styringen mer forhandlings- og nettverkspreget (Jakobsen 2010). Governance-begrepet favner begge disse aspektene ved utformingen og utøvelsen av den statlige politikken, der aktørene noen ganger opptrer som jevnbyrdige i forhandlinger, andre ganger som nivåer i et hierarki. Governance-mekanismer beskrevet ved hjelp av agency-teori bidrar til å belyse og forklare hvilke betingelser som legger til rette for samarbeid mellom likeverdige partnere, og hvilke betingelser som fordrer maktutøvelse i form av oppdragsgivers kontroll med oppdragstaker.