No centro do poder político, os processos democráticos de tomada de decisão, afirma Elster (1998), envolvem três tipos de ação: a argumentação, a barganha (como negociação onde há concessões e acordos temporários entre as partes envolvidas) e o voto (agregação de preferências onde a decisão é tomada pela maioria). O que distingue a argumentação da barganha e das votações é, essencialmente, a possibilidade de mudança das preferências originalmente sustentadas pelos atores políticos (Rocha 2010).
Explica Rocha que, “[n]as concepções originais sobre a democracia representativa e o Parlamento, deliberação e representação eram dimensões estreitamente associadas” (2010:123). A autora localiza no século XX, especialmente com as contribuições de Max Weber e Joseph Schumpeter, a virada teórica que passou a deixar de lado a dimensão discursiva dos processos legislativos. Desde então, os estudos institucionalistas passaram a explicar as instituições legislativas como responsáveis por estruturar o comportamento coletivo dos atores políticos. As questões fundamentais sob essa perspectiva envolvem a distribuição desigual do poder de decisão entre os grupos e o uso da escolha racional como método para explicar a seleção das preferências (Hall; Taylor 2003).
Rocha dialoga com essas teorias e afirma que há motivos para defender a deliberação como parte importante dos processos de decisão.
As teorias que pressupunham que as preferências individuais fossem dadas e, portanto, que o processo político consistiria em sua simples agregação, como é o caso dos modelos econômicos de democracia (Downs, 1999), há muito foram questionadas e de forma bastante eloquente. (...) Mayhew (2006), em trabalho recente, reformulou seu ponto de vista original reconhecendo que o exercício da representação no parlamento possui feições bem mais complexas, não podendo ser reduzido à simples perseguição de vontades formuladas fora da arena política. Este ponto também é sustentado por March (1986), Przeworski (1995), Elster (1994, 1997)
91 e Jones (1994), que compartilham da visão de que “é razoável que os indivíduos mudem suas preferências como resultado de sua mútua comunicação” (Przeworski, 1995, p. 25) e de que “preferências políticas não podem ser tomadas como fixas, porque muito do processo político consiste na persuasão sobre cursos de ação preferidos” (Jones, 1994, p. 33, tradução nossa) (Rocha 2010:125).
Ainda assim, a autora identifica uma persistente lacuna no que diz respeito de estudos legislativos de cunho deliberacionista. Para Rocha, a razão para tanto é uma oposição entre uma perspectiva realista, “que pretende abordar os problemas políticos da forma como eles se manifestam”, e uma abordagem normativa que se compromete a criticar os “processos políticos nos moldes em que ocorrem nas democracias contemporâneas” e prescrever “como esses processos deveriam ocorrer” (2010:126). Rocha demonstra, então, como conciliar os estudos legislativos e o deliberacionismo através de uma proposta que constata a importância e, ao mesmo tempo, a escassez da informação para a tomada da decisão no âmbito do Parlamento.
Segundo essa abordagem [do modelo informacional], uma vez que os legisladores têm aversão a riscos, a redução da incerteza, sendo um bem coletivo, interessa a todos. Por essa razão, Krehbiel descreve o problema central das legislaturas como a necessidade de incentivar a especialização dos legisladores e o compartilhamento de informação entre eles (isto é, o uso não estratégico da informação) para benefício da legislatura como um todo, sendo esta uma condição para dotar de maior racionalidade as decisões. Dessa forma, os legisladores poderiam tomar suas decisões com base no maior volume possível de informações, oriundas de fontes diversas, sendo capazes de avaliar os diferentes aspectos de uma proposta (Rocha 2010:129).
O que parece fundamental para um estudo como aquele proposto por Rocha é a manutenção de um olhar crítico sobre a própria teoria deliberativa – olhar esse capaz de admitir certas incongruências nos processos discursivos e evitar atribuir à deliberação a responsabilidade por orientar todo e qualquer processo de tomada de decisão. Em outras palavras, persistem no Parlamento a barganha e a decisão por escolha da maioria, além de uma dimensão estratégica na ação dos representantes políticos.
92 De acordo com a avaliação de Bächtiger e seus colegas (2009), mesmo em sistemas políticos nos quais a competição partidária é minimizada pelos arranjos de coalizão, a cooperação e a deliberação não podem ser pressupostas. Na realidade, os autores explicam, as coalizões são movidas por um jogo de motivos mistos (mixed motive game): se, por um lado, há razões para a cooperação entre os atores para o sucesso na construção de políticas, por outro lado, os partidos arcam com os incentivos para se dirigirem aos círculos eleitorais que os sustentam (Martin; Vanberg 2005 apud Bächtiger et al. 2009:15). Assim, os atores estariam divididos entre um comportamento cooperativo e uma atuação competitiva58.
Elkin (2004) aponta os benefícios da produção de leis e políticas através de uma abordagem deliberacionista: na medida em que as decisões são tomadas tendo em vista a deliberação pública, a razão prevalece sobre o exercício do poder e das barganhas. Para isso, porém, tanto as instituições quanto os atores precisam funcionar “deliberativamente”, que, na definição do autor, seria o modo como os legisladores lidam com o interesse público:
A disposição, por parte dos legisladores, de pensar as questões políticas sob a perspectiva dos efeitos que estas geram sobre o interesse público, em lugar de se preocupar somente com os efeitos sobre seus próprios interesses ou sobre os interesses de um grupo social em particular é crucial (Elkin 2004:42)59.
Mesmo os juízos individuais sobre o que vem a ser o interesse público devem ser disposições iniciais passíveis de revisão durante o processo de conciliação que acontece entre os parlamentares. Como afirma Rocha (2010), embora seja frequente a percepção de que a deliberação ocorrida no Parlamento se resume a “jogos de cena”, nos quais “as decisões já estariam predeterminadas por acordos feitos entre os partidos ou por compromissos assumidos com o Governo”,
58
No caso investigado pelos autores não haveria uma forte disciplina partidária e haveria espaço para posicionamentos independentes, favorecendo a deliberação. A relação entre parlamentares e seus partidos é diferente no caso do Brasil, que, embora tendesse à indisciplina em virtude de seu sistema presidencialista e multipartidário, na realidade, conta com atores altamente disciplinados (a maioria segue a orientação dos líderes) e dispostos a cooperar com o Executivo (Limongi; Figueiredo 1998:82).
59
No original: “Crucial is a disposition on the part of lawmakers to think about public matters in terms of how they might affect the public interest, instead of solely in terms of each lawmaker’s own interest or the interest of some particular group in the society”.
93 essa visão “não diz tudo sobre a política parlamentar”. A justificação das decisões políticas, diz a autora, é um ingrediente fundamental da consolidação dos procedimentos democráticos (Rocha 2010:128). Há particularidades nessa troca e revisão dos argumentos, demonstra Elkin:
Legisladores deliberativos irão oferecer razões para seus posicionamentos, mas a produção de leis não é análoga a um debate na sociedade, no qual grandes discursos são apresentados sucessivamente por modernos péricles. Considerando que um amplo acordo sobre importantes medidas legislativas que surja rápido ou facilmente é improvável, uma vez que este deve ser construído a partir de diversos posicionamentos iniciais, o prêmio para os legisladores de espírito deliberativo não será dado pela sua oratória e sim por realizar, por tornar concreta a conciliação entre as várias interpretações do interesse público (Elkin 2004:43)60.
A construção deliberativa de decisões concretas, como destaca Elkin, requer algumas condições. Primeiramente, a deliberação nos termos do interesse público não pode ser restrita em razão das pressões políticas. Mas ser livre para pensar o interesse público não significa ser motivado para tal, lembra o autor. Em segundo lugar, portanto, deve haver motivações institucionais para a defesa do interesse público e, finalmente, os legisladores devem ser levados a crer que serão recompensados politicamente por essa atitude61.
É importante para o desenho proposto por Elkin a organização deliberativa da legislatura, de modo que se desenvolvam incentivos para parlamentares legislarem em nome do interesse público. Adicionalmente, a prática depende de um reconhecimento atribuído pelos próprios cidadãos (no momento das eleições, por exemplo)62. A separação dos poderes também favorece a
60
No original: “Deliberative lawmakers will offer reasons for their positions, but lawmaking is not analogous to a debating society where great speeches are delivered by one modern-day Pericles after another. Because widespread agreement on important legislative measures is not likely to emerge quickly or easily, but must be built up from diverse initial positions, the Premium for deliberatively minded lawmakers will be less on oratory and more on drawing out, making concrete, and reconciling various interpretations of the public interest”.
61
Nas palavras de Elkin, “there must be a citizenry with the ability and the inclination to reward lawmakers whose legislative activity is directed at serving the public interest” (2004:43).
62 Elkin explica que “The citizens of a commercial republic must be, in their way, as capable as its
lawmakers. They must have qualities of judgment that allow them to discern which prospective lawmakers understand lawmaking to be, in significant part, a deliberative process, and have either the skills necessary to participate in the process or the inclination to develop such skills” (2004:48).
94 ampliação do debate (com o aumento das vozes de diferentes instituições no processo), mas é importante também a construção de lideranças, uma vez que a atuação deliberativa dos deputados e senadores pode ser influenciada por sua busca por reconhecimento entre os pares e perante o público. O autor acredita na disposição dos líderes (parlamentares em posição de poder sobre as bancadas ou que possuem cargos como presidência e relatorias) em organizar as legislaturas, o que acabaria por incentivar a deliberação sobre o interesse público. Essa ideia está associada ao entendimento que a ambição e a competência dos poucos parlamentares em destaque seriam capazes de conduzir a maioria medíocre da qual é composto o Parlamento à defesa do interesse público (Elkin 2004).
A terceira condição para a realização do projeto deliberativo no âmbito institucional parlamentar é a existência de uma esfera da cidadania capaz de avaliar e recompensar as boas condutas dos seus representantes63. Nas palavras de
Elkin, “[n]enhum estratagema institucional pode superar uma cidadania que regularmente escolhe para lhe prestar serviço indivíduos medíocres e auto- interessados, destituídos do ‘conhecimento apropriado dos objetos e dos princípios da legislação’” (2004:54)64. Rocha resume bem os incentivos à
deliberação parlamentar:
(...) os parlamentares podem usar o debate como estratégia para persuadir seus pares dos méritos substantivos de uma proposta ou posição política, para mobilizar apoio e reduzir a oposição dos eleitores em torno de uma decisão, para reivindicar crédito político por suas posições e para fortalecer sua credibilidade e sua reputação como especialistas (2010:128).
Adicionalmente, considera-se importante verificar, como exemplifica a questão da regulação da radiodifusão, se, e em que medida, os representantes políticos podem estar pessoalmente implicados em qualquer decisão a ser tomada
63 De acordo com Elkin (2004), para que os cidadãos sejam capazes de formar juízos sobre a atuação
de seus representantes é necessário que eles próprios tenham experiência quanto à deliberação pública e o debate sobre o interesse público – e aqui o autor valoriza as iniciativas que promovem a deliberação pública na sociedade.
64
No original: “No amount of institutional contrivance can overcome a citizenry that regularly chooses for office time-serving, self-interested mediocrities who lack ‘due acquaintance with the objects and principles of legislation’”.
95 no âmbito do Estado. Isso porque, embora permaneçam as evidências superficiais da qualidade do debate, o que pode ocorrer na realidade, é o uso do debate de modo a legitimar decisões que não sejam efetivamente democráticas.