F ORSKNINGSMETODER I TEATERLABORATORIET

Quanto ao conteúdo, embora persista muito da tendência tradicional de colocar ‘tudo’ no plano diretor, ficou claro o início da tendência oposta, ou seja, no sentido de destacar os aspectos que são da competência municipal, particularmente os atinentes à produção imobiliária – ou do espaço urbano. (VILLAÇA, 2004, p.236)

Desde a Constituição Federal de 1988, o plano diretor tornou‐se obrigatório para cidades com mais de 20.000 habitantes e foi com a aprovação da Lei Federal 10.257/01, Estatuto da Cidade, que essa obrigatoriedade foi ampliada com a agregação das cidades pertencentes a regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, daquelas onde houver necessidade de utilização dos instrumentos previstos no Artigo 182 da Constituição Federal, daquelas integrantes de áreas de especial interesse turístico e daquelas inseridas em área de influência de empreendimentos ou atividades de significativo impacto ambiental. Porém, embora houvesse esforço para elaboração de planos, foi com a “data limite” registrada no Estatuto da Cidade que aconteceu um dos maiores ímpetos na história do planejamento urbano brasileiro para construção de planos diretores. Mais uma vez, com nova roupagem.

Por meio da Constituição e, principalmente, do Estatuto da Cidade, foi redefinida a função do Plano Diretor municipal. [...] o Plano Diretor transformou‐se na peça básica da política urbana do município, responsável pela definição de elementos estratégicos na esfera local como, por exemplo, a definição de critérios para cumprimento da função social da propriedade. Na prática, o Plano Diretor tem a capacidade de estabelecer os conteúdos para a definição dos direitos de propriedade do município. (CYMBALISTA, 2007, p.28)

Schasberg (2006) traz uma valiosa contribuição sobre o momento recente dos planos diretores e suas novas possibilidades. Em momentos precedentes ao atual marco de ordenamento jurídico e institucional para o desenvolvimento urbano (Constituição Federal, Estatuto da Cidade, Ministério das Cidades, entre outros), podemos encontrar traços marcantes das práticas de planejamento e implementação de planos diretores. Para o autor, um primeiro traço é a prevalência da visão tecnocrática quase exclusivamente apropriada por especialistas em planejamento urbano. Essa prática tinha como inconveniência a baixa

integração com os quadros técnicos dos municípios e a falta de cuidado em constituir uma capacidade local de planejamento e gestão da política urbana.

Um segundo traço era a baixa e seletiva legitimidade social e política nas práticas de gestão do território. E o terceiro, tinha duas características marcantes: a natureza excessivamente normativa dos planos e o vasto repertório de diretrizes que não apresentavam instrumentos para a sua efetiva viabilização.

Assim, elaboraram‐se planos diretores que, de modo geral, não se constituíram como ferramentas efetivas para o fortalecimento da gestão territorial urbana. Além disso, quando aplicados, contribuíram para o aprofundamento do modelo urbanístico perverso de cidades excludentes, segregadas, de crescente precariedade para a maioria e de decrescente urbanidade para todos. (SCHASBERG, 2006, p.270)

Alguns dos argumentos de Schasberg são compartilhados por Maricato que apresenta uma série de “constrangimentos” derivados da concepção equivocada de planos urbanísticos. São eles:

Falta de vínculo entre planejamento urbano e a gestão urbana; falta de previsão, em especial, da orientação e localização dos investimentos; linguagem hermética ‘especializada’ e propostas setoriais desvinculando o físico do social; conteúdo restrito a diretrizes gerais vagas ou normas de uso e ocupação do solo para a cidade formal. (MARICATO, 2000, p.181)

Nos últimos anos, a prática de apoio do Governo Federal foi fragmentada e dispersa, o que contribuiu de forma negativa. “Várias fontes e programas de instituições e de ministérios distintos apoiavam a elaboração de planos diretores com perspectivas diferenciadas e limitadas.” (SCHASBERG, 2006, p.270) Em alguns casos, como no Programa de Desenvolvimento do Turismo, do Ministério do Turismo, e no Subprograma de Desenvolvimento Institucional (DI), do Programa HABITAR BRASIL BID, a elaboração dos planos diretores era considerada uma exigência formal, sem muita visibilidade ou critério, para viabilizar objetivos principais, ou de maior grandeza, contidos nos contratos.

Outra modalidade de apoio foram os repasses do Orçamento Geral da União (OGU), que envolviam os entes federados e um agente operacional, a Caixa Econômica Federal (CEF).

Prevaleceu, porém, uma cultura técnico‐burocrática de monitoramento, baseada na cobrança e avaliação de produtos e prazos de ações, e sua aprovação para efeito de liberação de recursos. Essa cultura marcou o gerenciamento de contratos da CEF na área de desenvolvimento urbano e habitação. Como a produção de planos diretores é qualitativamente distinta da produção de obras de construção civil, percebe‐se facilmente o quanto seu encaixe naquela tradição gerencial é problemático e limitante de seus processos e resultados. (SCHASBERG, 2006, p.272)

A partir da criação do MCidades e da experiência paticipativa dos processos da Conferência das Cidades, inicia‐se um esforço de revisão da estratégia de apoio à elaboração de planos diretores.

Essa estratégia busca a construção de uma nova ordem urbanística, redistributiva e includente, a qual incorpora a concepção de processos participativos na elaboração e implementação de planos diretores. Nessa concepção, reafirmaram‐se princípios orientadores da capacidade de planejamento e gestão territorial urbana dos municípios para implementar o Estatuto da Cidade. (SCHASBERG, 2006, p.273)

Explorando o contexto de ausência de políticas públicas eficazes no processo de urbanização, bem como falta de controle e regulação do crescimento, Ferreira e Uemura (2008, p.9) dizem que: “Os Planos Diretores e os instrumentos urbanísticos do Estatuto da Cidade podem vir a ser ferramentas importantes nesse processo de transformação, embora não sejam por si só garantia de mudanças mais estruturais.” Ainda que diante das novas possibilidades, é preciso ver com ressalva a crença nos Planos Diretores como salvadores da pátria.

Tanto a questão econômica quanto a possibilidade de implementação de instrumentos urbanísticos democráticos dependem antes de tudo de posicionamentos políticos efetivamente em defesa da população excluída. Porém, tal desafio está hoje colocado aos municípios brasileiros que devem implementar o Estatuto da Cidade em seus Planos Diretores. (FERREIRA e UEMURA, 2008, p.9)

Bueno defende que o plano diretor tem condições e instrumentos para a redistribuição da riqueza pode acontecer “através da universalização dos serviços públicos e conforto urbano aos proprietários e não proprietários, o acesso à moradia digna, fortalecimento dos fundos

públicos com a captura da valorização urbana gerada pelas ações públicas.” (BUENO, 2007, p.11)

Com base nas reflexões do seminário “O Município em Ação: Elaboração e Aplicabilidade de Planos Diretores”, acontecido em 2005 e originário do livro “Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial”, Moretti destaca algumas recomendações (MORETTI, 2007, p.265‐6):

a) A elaboração dos planos deve girar em torno de metas coletivas, sob as quais a população identifica a conveniência de se empenhar;

b) Os planos precisam ser articulados com a capacidade de gestão a fim de não comprometer sua implementação;

c) Os planos precisam ser simples, claros e sintéticos;

d) O plano não pode ser de autoria de um ou mais técnicos, mas de um processo coletivo de reflexão;

e) O processo de participação se coloca desde os primeiros procedimentos de elaboração dos planos;

f) É necessário que a prática democrática se incorpore à gestão municipal e seja regulamentada pelo plano diretor;

g) É necessário ampliar o debate sobre Planos Diretores em pequenos municípios e planejamento em áreas rurais.

Somado aos esforços de caracterização das bases para a nova proposta de planejamento urbano participativo e gestão democrática, bem como da redefinição de plano diretor, o Artigo 42º do Estatuto da Cidade e a Resolução n.º 34 do Conselho Nacional das Cidades contribuem com a definição do conteúdo mínimo do plano diretor. Tal orientação tem sido utilizada para direcionar a ação do Governo Federal, no Apoio a Elaboração de Planos Diretores, e os estados e municípios na elaboração dos planos diretores. (BRASIL, 2006, p.26)