Por meio desse mecanismo, utilizado no Chile, na Coreia e na Colômbia, o poder público garante uma receita mínima à concessionária. É estabelecido um cenário-base de receita projetada e, se a receita auferida for menor que a prevista, o governo garante um percentual da receita prevista ao ente privado.
Conforme aponta PPIAF (2016), a garantia de receita mínima oferecida pelo governo geralmente é suficiente para cobrir o serviço da dívida do projeto. Sendo assim, garante-se usualmente 70% do valor estimado do investimento total (CAPEX), percentual correspondente à média do capital de terceiros de um project
finance, adicionado dos custos com manutenção e operação (OPEX) previstos pelo
governo.
Destaca-se que a receita é a mesma para todos os participantes do leilão e há uma banda abaixo da qual o governo recompõe a diferença, reduzindo a exposição da concessionária e dos credores ao risco de tráfego e, consequentemente, o custo total do financiamento.
Conforme apontado na seção 3.3.1., em financiamento na modalidade de
project finance, o fluxo de caixa esperado do projeto deverá ser a principal ou única
fonte de recursos necessária para o cumprimento das obrigações financeiras da SPE.
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Considerando que o fluxo de pagamento do crédito não será comprometido pela diminuição da arrecadação, o impacto do MRG é positivo para os bancos. No entanto, de acordo com Carpintero et al. (2014), o MRG pode incentivar um problema de moral hazard, desencorajando os credores a acompanhar o desempenho financeiro do projeto, uma vez que o pagamento do serviço da dívida é garantido.
Dado que o MRG ocorre em bandas de tráfego e os pagamentos do governo ocorrem posteriormente à apuração da receita realizada, em caso de receita abaixo da esperada, a concessionária ainda terá que arcar com as eventuais crises de liquidez de curto prazo, podendo atingir, consequentemente, os credores do projeto.
Ainda assim, já que em uma perspectiva de fluxo de caixa o pagamento da MRG é caracterizado como entrada de receita para a concessionária, esse mecanismo garante maior viabilidade financeira às concessões. Entretanto, ao compensar a concessionária, a receita orçamentária do governo é impactada.
PPIAF (2016), nesse sentido, aponta que esse mecanismo de compartilhamento representa um trade-off do governo, relativo à transferência do risco ao ente privado e à viabilidade financeira do projeto.
Já Iossa (2015) ressalta que, se o percentual de receita garantido for elevado, a alocação de risco não será eficiente. Isso ocorre porque a firma não terá incentivos para aumentar a qualidade da rodovia e estimular a demanda, tendo em vista que sua remuneração não é composta somente da cobrança de tarifa aos usuários, não sendo, portanto, um contrato de incentivo de alta potência.
O mesmo é destacado por Guasch (2004), que aponta que esse método não incentiva os esforços da concessionária, mas sim diminui a probabilidade de renegociação.
Assim, torna-se um fator crítico de sucesso a definição de percentual garantido que estimule a concessionária a se esforçar. Então, para mitigar esse tipo de comportamento, deve-se exigir contratualmente o atendimento de indicadores de qualidade, da mesma forma que se impõe para quaisquer mecanismos de compartilhamento do risco de demanda.
Cabe destacar que esse modelo pode ser desenhado de diversas formas, conforme relatam Page et al. (2016), podendo garantir parcialmente ou integralmente o serviço da dívida. Além disso, sua duração pode permanecer por
todo o período da concessão ou somente pelo prazo médio de amortização da dívida.
Caso o MRG seja utilizado para assegurar parcialmente o serviço da dívida e só vigorar até o prazo médio de amortização, haverá maior incerteza para os credores, aumentando o custo do financiamento.
Outra variação do MRG refere-se à variável a ser garantida. A receita da concessão pode ser substituída pelo lucro ou pelo volume de tráfego mínimo da concessionária.
No entanto, de acordo com Vassallo e Gallego (2005), o volume de tráfego não é um bom indicador da performance financeira da concessão, por não considerar o valor pago na tarifa de pedágio.
Por sua vez, segundo os mesmos autores, o lucro da concessão também não é visto como um bom indicador, pois gera incentivos para a diminuição da eficiência da concessionária. Além disso, exige maiores custos de transação, devido à dificuldade de monitoramento da medida e ao problema da informação assimétrica.
Enquanto a concessionária detém conhecimento do montante de seus investimentos, o Poder Concedente não possui capacidade suficiente para determinar se os custos declarados pela concessionária são confiáveis. Consequentemente, dados os maiores custos de monitoramento, é mais adequado definir a demanda da concessão como um indicador de acompanhamento.
Destaca-se que o modelo de MRG também pode ser utilizado como critério de julgamento de leilão, caso em que os lances podem ser: i) o valor presente da receita bruta total garantida pelo governo; e ii) o total de subsídio necessário dado um determinado nível de receita bruta garantido. Alternativamente, assim como no Chile, o modelo MRG pode ser tratado como uma forma de seguro opcional, em que as concessionárias optam por pagar uma taxa de 0,75% da receita garantida, se desejarem obtê-lo.
Geralmente, o mecanismo aqui tratado também contempla o método de compartilhamento de receita em casos de upside. Nesse cenário, caso o tráfego seja maior que o previsto, a concessionária deverá compartilhar uma parcela de sua receita com o Poder Concedente.
Esse compartilhamento de upside é utilizado no Chile, de acordo com Vassallo (2006). Para tais casos, dois gatilhos têm sido utilizados no país: i) o compartilhamento da demanda em caso de taxa de retorno do investimento total superior a 15%; ou ii) o compartilhamento do mesmo percentual garantido pelo governo sendo aplicado nas receitas realizadas que superarem as estimadas, caso da banda-espelho, simétrica ao piso da garantia de demanda mínima.
Já no Texas e em Virgínia, nos Estados Unidos, o compartilhamento é efetuado quando a receita auferida exceder à projetada a partir de 120%. O gráfico 3 a seguir ilustra um exemplo de funcionamento desse mecanismo, com compartilhamento de 60% da receita projetada em caso de tráfego inferior ao projeto e 120% de compartilhamento para casos de upside.
Gráfico 3: Garantia de receita mínima. Fonte: Adaptado de Page et al. (2016).
Na Coreia do Sul, o percentual inicialmente garantido era de 90%. No entanto, a partir de 2005, os normativos foram alterados a fim de prever um percentual decrescente, sendo 75% para os primeiros 5 anos da concessão, 65% para os 5 anos seguintes e 0% para os demais anos. Adicionalmente, o compartilhamento de receitas com a concessionária ocorre quando a receita alcançar entre 110-140% da projetada, conforme Yescombe (2007).
Apesar desse modelo apresentar vantagens em relação à mitigação do risco de tráfego e redução do custo do financiamento, a garantia de receita mínima pode
impactar de forma relevante a receita orçamentária do governo em casos de recessão econômica. Nesse caso, é provável que várias concessões não consigam alcançar a receita estimada ao mesmo tempo, podendo causar risco de default.
O governo poderia se prevenir desse risco provisionando em seu passivo o valor esperado das garantias de receitas mínimas prestadas. Destaca-se que Brandão e Saraiva (2007), por meio de uma análise quantitativa de risco, demostram que é possível determinar o valor de eventuais garantias oferecidas, o seu impacto na redução de risco do projeto e, ainda, o valor esperado dos desembolsos futuros do governo em função das garantias dadas.
Adicionalmente, o contrato pode ainda prever cláusulas de reembolso ao Poder Concedente (claw back clauses), de forma que o governo recupere as garantias caso a concessionária recupere a perda de receita ao final da concessão.
Assim sendo, a compensação entre as partes não levará em consideração apenas o volume verificado no período de um ano, mas o somatório dos volumes de tráfego observados desde o início da cobrança do pedágio, sendo subtraídas as compensações realizadas em período anteriores. Cabe informar que esse mecanismo é aplicado na rodovia estadual MG-050, concedida sob a forma de concessão patrocinada, conforme será exposto na seção 4.2. “Experiência doméstica”.
A seguir é apresentada uma tabela que sintetiza as principais características desse mecanismo, de forma não exaustiva.
Tabela 6 – Vantagens, desvantagens e fatores críticos de sucesso da Garantia de Receita Mínima
Vantagens Desvantagens Fatores críticos de
sucesso
Aumenta a viabilidade financeira do projeto;
Propicia o cálculo do passivo contingencial necessário com mais facilidade que o mecanismo EFR.
Impacta a receita
orçamentária do Poder
Concedente;
Pode provocar crise de
liquidez de curto prazo nas
concessionárias;
Desestimula os credores a realizarem o acompanhamento do desempenho financeiro do projeto.
Definição do percentual de receita garantido; Provisão no balanço do Poder Concedente da garantia de receita mínima prestada;
Seleção de
variáveis de leilão que diminuam comportamentos oportunistas.
Fonte: Elaborado pela autora.
A fim de averiguar o impacto fiscal na adoção desse mecanismo, serão apresentadas experiências realizadas no Chile e na Colômbia, em que será observada a importância, para a adoção do MRG, da seleção de variáveis de leilão que diminuam comportamentos oportunistas, conforme apontado na Tabela 5.
No Chile, o Ministério das Obras Públicas (MOP) encomendou um estudo para endereçar os impactos fiscais decorrentes da implantação do MRG, com o objetivo de determinar a relevância de realizar contingências para compensar as garantias de receita mínima.
Tal estudo, baseado na simulação de Monte Carlo, concluiu que o percentual de 70% das garantias seria suficientemente baixo e não ensejaria problemas de crises fiscais para o governo, segundo Vassallo (2006).
De fato, o mecanismo de compartilhamento causou baixo impacto fiscal no Chile, porém o mesmo não ocorreu na Colômbia. Até 2011, somente 6 das 33 concessões chilenas tinham ativado o MRG, conforme Carpintero et al. (2014). No período compreendido entre 1998 e 2010, a contribuição total paga pelo governo totalizou US$ 122,8 milhões, montante correspondente a 1,9% do investimento total referente às 32 concessões chilenas que adotaram esse mecanismo em seus contratos. Destaca-se, também, que 68% dessa contribuição destinou-se a uma única concessão: Santiago Los Vilos.
Na Colômbia, o impacto fiscal da garantia de receita mínima foi bastante significativo. Até 2011, 9 das 11 concessões ativaram tal mecanismo. Entre 1995 e 2004, a contribuição pública paga pelo governo totalizou US$ 257 milhões, valor correspondente a 70% dos investimentos das concessões existentes (leiloadas entre 1994-1997) que empregaram o mecanismo contratualmente, de acordo com Carpintero et al. (2014). Um terço desse valor destinou-se a uma única concessão:
Dessarrollo Vial del Oriente de Medellin y del Valle del Rio.
Cabe esclarecer que, para garantir o pagamento do governo colombiano às concessionárias, o país conta com um fundo de contingência para esses tipos de projeto. Assim que um projeto de PPP é assinado no país, a lei nº 448, de 1998, exige que seja feita uma transferência bancária para esse fundo, de um montante correspondente ao valor esperado das contingências.
Carpintero et al. (2014) fundamentam a diferença de desempenho entre as experiências chilena e colombiana em função da acurácia na projeção de tráfego realizada. No Chile, vale ressaltar que o próprio governo conduziu os estudos de tráfego, que eram fornecidos posteriormente aos licitantes.
Já na Colômbia, no entanto, as concessões realizadas entre 1994-1997 possuíam deficiências substanciais devido à falta de experiência e à pressa do governo em realizar a concorrência.
Uma das deficiências mais significativas relacionavam-se à baixa qualidade dos estudos de tráfego e de engenharia. Em realidade, a projeção foi baseada na série de dados semanais de tráfego associada à estimativa de crescimento econômico do país. Na média, no primeiro ano de operação, o tráfego foi 40% inferior ao previsto pelo governo.
Outra deficiência relativa ao processo de contratação da concessão realizado na Colômbia deve-se aos múltiplos critérios adotados no leilão para selecionar a concessionária, o que ensejou comportamentos oportunistas e renegociações. Com isso, houve incentivos para que o ente privado realizasse lances mais agressivos para ganhar o leilão e, posteriormente, solicitar a renegociação.
A partir do caso apresentado, nota-se que o mecanismo em questão, assim como o modelo EFR, exige definição correta dos critérios de leilão e maior rigor na
elaboração do estudo de demanda e modelagem financeira, considerando que o percentual de receita garantido é baseado na projeção da receita da concessão.