A terceira abordagem refere-se à concessão de prazo flexível, o qual se encerra quando o montante do valor presente das receitas acumuladas ou o volume de tráfego acumulado esperado com a PPP são atingidos, reduzindo, assim, o risco de demanda do projeto.
O prazo então é determinado de forma endógena pelo nível efetivo da demanda futura, de modo que seja reduzido em condições de alta demanda e prolongado se os níveis de tráfego forem baixos. Com isso, conforme Senna & Michel (2008), proporciona-se maior flexibilidade à concessão e se elimina a necessidade de constantes renegociações.
Vale destacar que a extensão do prazo de concessão é um dos tipos de garantia que menos oneram o setor público, pois não impacta o orçamento do governo para balancear o contrato. Entretanto, a concessionária terá que arcar com o risco de liquidez ao longo da concessão.
Engel et al. (1997, 2001 apud Vassallo, 2006) fizeram duas contribuições substanciais para o funcionamento do PVR. Primeiramente, os autores sugeriram descontar as receitas utilizando uma taxa de desconto estabelecida no contrato (valor presente das receitas) para refletir os valores ao longo do tempo. Em segundo lugar, propuseram a utilização do valor presente das receitas não apenas como meio de atenuar o risco de tráfego, mas também como critério de seleção do leilão.
Dessa forma, o Poder Concedente fixa o valor máximo da tarifa de pedágio que pode ser cobrada pelo concessionário, e o licitante que estabelecer o menor valor das receitas descontadas acumuladas vencerá o leilão. Esse conceito refere- se ao que Engel, Fischer e Galetovic (1996) chamaram de “Menor Valor Presente das Receitas” (modelo conhecido pela sua sigla em inglês “LPVR”).
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Para o cálculo do LPVR, as receitas devem ser descontadas a partir de uma taxa que reflita o custo médio ponderado do capital do projeto (WACC). Sua fórmula é a seguinte:
Desde 1998, o Chile utiliza como um dos mecanismos de seleção de leilão o método do menor valor presente das receitas. De acordo com Engel et al. (1997), o critério de seleção baseado no LPVR reduz as chances de a firma realizar projeções de demanda otimistas, diferentemente do que ocorre em concessões de prazos fixos, as quais costumam utilizar variáveis de seleção de leilão que estimulam lances agressivos e renegociações posteriores.
Conforme o estudo realizado por Guasch (2004), com dados da América Latina e do Caribe, o índice de renegociação dos contratos de concessão foi de 60%, quando o critério do leilão foi o de menor preço do serviço, contra 11%, quando o critério foi o de maior outorga.
No caso do LPVR, a concessionária não possui incentivos para fazer projeções otimistas, pois, ao realizá-las, a concessão se encerrará mais tarde que o previsto, não possibilitando renegociações.
Segundo Engel et al. (2008), a própria abordagem do PVR reduz a probabilidade de comportamento oportunista. Contratos tradicionais com duração fixa geralmente são renegociados por meio do aumento do prazo da concessão, aumento da tarifa de pedágio ou aporte do governo, como foi o caso apresentado na seção 3.3.1.
A extensão do prazo da concessão nesse mecanismo não é possível, tendo em vista que, por definição, o prazo é flexível. Aumentar a tarifa de pedágio não é uma alternativa efetiva, pois diminuiria o prazo da concessão sem elevar a receita total esperada. Por sua vez, a transferência de recursos do governo à concessionária é possível, porém não recomendável, uma vez que seria difícil fundamentar a realização do aporte para a sociedade.
Outra vantagem que esse modelo possibilita é a precificação da concessão a qualquer tempo. Caso o ente público queira relicitar a concessão, o agente privado pode ser indenizado pelo valor residual não reembolsado das receitas acumuladas descontadas a valor presente, diminuído do montante referente às estimativas de custos de operação e manutenção devidos por força do encerramento prematuro do contrato.
O modelo em questão também possui desvantagens, como o aumento do risco de as concessionárias não conseguirem financiamento, dado que o custo de capital do projeto é maior. Isso ocorre pelo fato de o mecanismo não garantir a manutenção do fluxo de pagamentos das concessionárias para o cumprimento das obrigações financeiras da SPE até o término do contrato, cuja duração é flexível.
Assim, ao utilizar o PVR, a concessionária deverá arcar com as flutuações do seu fluxo de caixa por todo o período da concessão, o que pode impactar negativamente os credores do projeto.
Conforme Senna & Michel (2008), as instituições financeiras locais não ficam confortáveis com o período flexível da concessão, caso sejam requisitadas a prover
bonds ou empréstimos não recursivos de longo prazo. Por esse lado, tal mecanismo
diminui a viabilidade financeira do projeto.
O PVR, outrossim, não cria incentivos para a concessionária aumentar a demanda, dado que sua rentabilidade está relacionada à redução dos custos e investimentos.
Conforme Engel et al. (2008), a concessionária não possui incentivos para aumentar a demanda, pois qualquer ação nesse sentido, como o aumento dos investimentos em qualidade, provoca a diminuição do prazo da concessão. Os autores, então, sugerem que esse modelo seja utilizado somente quando a qualidade do serviço oferecido for contratável.
O mesmo é sugerido por Iossa e Martimort (2009), que ainda acrescentam que esse mecanismo deve ser aplicado quando a firma não puder influenciar a demanda do projeto, cujos padrões de qualidade possam ser definidos, medidos e exigidos. Assim, o atendimento de indicadores de qualidade pela concessionária deve ser assegurado contratualmente.
Em contrapartida, se houver demanda por investimentos crescentes, é mais atrativo realizar um contrato de concessão com prazo fixo. Segundo Engel et al. (2008), isso gera mais incentivo para a concessionária aumentar seus esforços em investir em qualidade e, consequentemente, aumentar sua demanda.
O mecanismo em questão não é amplamente utilizado no Chile, apesar dos pontos favoráveis associados à redução do impacto orçamentário para o governo, à diminuição do número de renegociação e à precificação da concessão a qualquer tempo.
Entre os anos de 1998 e 2010, o PVR foi utilizado somente em 4 de 33 concessões rodoviárias do país. De acordo com Carpintero et al. (2014), essa ocorrência provém por falta de interesse das concessionárias, já que o mecanismo elimina a possibilidade de upside, mas não a de downside, sendo conhecido como um modelo assimétrico.
Isso acontece em consequência de a lei chilena estabelecer um prazo máximo para o encerramento do contrato, impossibilitando a concessionária de obter o retorno pretendido, caso não alcance o PVR do leilão no período.
Vale esclarecer que a definição de um prazo máximo foi sugerida por Engel et
al. (1996), para evitar que elefantes brancos (projetos não justificáveis socialmente)
fossem construídos e permanecessem por tempo indefinido.
No entanto, essa característica não limita o downside da concessionária. Conforme Senna & Michel (2008), a experiência chilena mostra que os investidores e as concessionárias têm expressado reservas em entrar em um negócio cujas melhorias na eficiência da operação não se traduzem em uma maior taxa de retorno do investimento.
Para aperfeiçoar a percepção dos entes privados em relação a este modelo e aumentar a sua viabilidade financeira, Vassallo (2005, 2010) sugere três medidas
possíveis. A primeira refere-se à implantação de um mecanismo que limita o risco de
downside da concessão, como é o caso da utilização da garantia de receita mínima
(MRG) em conjunto com o PVR, conforme empregado no Chile. A segunda refere-se ao estabelecimento de um prazo mínimo para o encerramento da concessão, de maneira que a firma possa desfrutar de upsides em caso de tráfego superior ao estimado no período mínimo.
Cabe ressaltar que o estabelecimento do prazo mínimo favoreceria também os credores da concessão, os quais teriam um período garantido para que as concessionárias amortizassem os investimentos, que são maiores no início da concessão.
Por fim, a terceira medida refere-se à taxa de juros utilizada pelo governo para descontar as receitas das concessionárias. Cumpre observar que, quanto menor a taxa de desconto utilizada, maior o valor presente acumulado descontado pelas concessionárias.
Por meio do desenvolvimento de modelo matemático, Vassallo (2010) analisou o impacto dessa taxa no retorno das concessionárias em diferentes cenários. Em situações de volumes de tráfego diferentes do previsto (inferior/superior), quanto menor a taxa de desconto utilizada pelo governo, maior a retribuição obtida pelas concessionárias, em comparação ao retorno recebido com taxas de desconto superiores.
Dessa forma, o autor aconselha que o governo utilize uma taxa de desconto conservadora, inferior ao WACC estimado pelas concessionárias e próxima à taxa de retorno dos títulos públicos federais, com o objetivo de aumentar as chances de
upside nos casos de receita superior à projetada.
A seguir, a Tabela 7 sintetiza as principais características desse mecanismo, de forma não exaustiva.
Tabela 7 – Vantagens, desvantagens e fatores críticos de sucesso do modelo de Menor Valor Presente das Receitas
Vantagens Desvantagens Fatores críticos de
sucesso
Reduz o risco de
demanda sem impactar a receita orçamentária do governo;
Reduz o comportamento oportunista, tendo em vista que a renegociação ocorre por meio
da alteração do prazo da
concessão unicamente;
Possibilita a precificação da concessão a qualquer tempo.
Desestimula os
investimentos que propiciam o aumento da demanda;
Diminui chances de upside para o ente privado, reduzindo a
atratividade dos investidores
privados;
Diminui a viabilidade
financeira do projeto.
Inclusão de
mecanismos que limitem o
downside para aumento da
atratividade do projeto para investidores privados;
Estabelecimento
de taxa de desconto
apropriada.
Fonte: Elaborado pela autora.
Para exemplificar a utilização desse mecanismo, serão apresentados casos práticos da aplicação do PVR no Chile. Neste país, para realizar esse tipo de leilão, o Ministério das Obras Públicas (MOP) define o plano de investimentos, as necessidades de operação e manutenção, além da tarifa de pedágio com a sistemática de cobrança.
Já os participantes do leilão preparam as estimativas dos custos de operação e manutenção, dívida e fluxo de caixa do acionista, e as submetem pelo menor valor presente das receitas acumuladas. Quem ganhar o leilão é remunerado por meio da tarifa de pedágio. As receitas são descontadas a cada ano pela taxa de desconto estabelecida pelo MOP, que deve verificar a receita acumulada pela concessionária ao longo da concessão.
Embora a lei chilena estabeleça um prazo máximo de 50 anos para duração do contrato, o MOP pode encerrar a concessão a partir de 12 anos.
A primeira rodovia chilena que adotou esse modelo foi a Rota 68 (Santiago- Valparaíso), projeto que teve como variável de seleção de leilão o menor valor presente das receitas e que também adotou o mecanismo de receita mínima garantida (MRG).
Destaca-se que o MOP costuma oferecer bandas de compartilhamento de até 80-85% da receita esperada, ou seja, o agente garante até este nível da receita. Em contrapartida, o Poder Concedente exige da concessionária um seguro anual correspondente a 0,75% da receita compartilhada, caso a empresa queira utilizar tal mecanismo, sendo, portanto, uma garantia opcional.
À época, a taxa de desconto fixa estabelecida para o leilão era a taxa livre de risco de 6,5%, adicionada de um prêmio de risco de 4%. A taxa de desconto variável era baseada na média mensal da taxa livre de risco adicionada do prêmio de risco de 4%. Quatro empresas participaram do leilão, e somente uma optou por utilizar a taxa variável.
O lance oferecido pela concessionária vencedora foi inferior às estimativas do MOP, pois este subestimou o quanto os mecanismos de PVR e MRG reduziram os riscos do projeto, conforme observam Page et al. (2016).
Em suma, o mecanismo em foco possui importantes vantagens para o governo, pois se fundamenta em um esquema de compensação que não compromete os recursos públicos. Além disso, reduz as chances de renegociação dos contratos, de forma que os licitantes sejam desestimulados a realizar projeções otimistas. No entanto, deve-se limitar as chances de downside para atração dos investidores.
A seguir serão apresentados estudos de caso sobre a alocação de risco de demanda.