9 Budsjett og regnskap 2015
Vedlegg 6: Orientering om INTOSAI Development Initiative – IDI
Assim, a escola como objeto de estudo deixou de ser perspetivada somente como instituição “especial” (Azevedo, 2005), para ser entendida como uma organização complexa (Afonso, 2002), em que, alia uma dimensão social a uma dimensão organizacional (Costa, 1996; Lima, 2006b). Nesse sentido, segundo Licínio Lima, “a escola como organização educativa especializada exige a consideração da sua historicidade enquanto unidade social artificialmente construída e das suas especificidades” (Lima, 2006b, pp. 17, 18).
Perante um “universo teórico marcado pela diversidade dos modelos” (Lima, 1998, p. 65) apoiado numa grande diversidade de metáforas e imagens interpretativas do estudo da escola como organização, torna-se imperativo limitar o número de propostas teóricas a abordar. Essa escolha tem como principal propósito efetuar uma síntese dos modelos que nos permitam a construção de um quadro conceptual ajustado ao estudo da escola enquanto organização e principalmente da avaliação
66 Almerindo Afonso carateriza o nível “micro” como sendo o contexto de interação pedagógica (sala de aula); nível “meso” nos contextos organizacionais da escola; nível “macro” ao nível do Estado Nacional e ainda nível ”mega” quando envolve globalização ou a agenda das instâncias internacionais e supranacionais (Afonso, 2012b, p. 188).
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institucional escolar e da sua relação com a autonomia e a hiperburocracia. Este propósito exige uma capacidade de simplificação e escolha, se atendermos ao elevado número de modelos, e suas imagens, que teoricamente seria possível considerar.
Mesmo tendo em mente essa opção, não deixaremos de fazer breves referências à diversidade de perspetivas, de modelos teóricos, de imagens e metáforas, das quais destacamos algumas:
- Lee Bolman e Terrence Deal (2003) propõem quatro perspetivas: estrutural, recursos humanos, política e simbólica;
- Tony Bush (2006) defende seis modelos: formais, democráticos, políticos, subjetivos, ambiguidade e culturais;
- Nuria Borrell Felip (1989) aponta para sete modelos: racionais, naturais, estruturais, recursos humanos, enfoque de sistemas, políticos e simbólicos;
- Gareth Morgan (1986) apresenta-nos oito metáforas das organizações vistas como: máquinas, organismos, cérebros, culturas, sistemas políticos, prisões psíquicas, fluxo e transformação e instrumentos de dominação;
- Yves Bertrand e Patrick Guillemet (1988) apontam quatro tipos de modelos organizacionais67: modelos racionais fechados, modelos sociais fechados, modelos racionais abertos e modelos sociais abertos;
- Jorge Adelino Costa (1996) sintetiza diferentes imagens da organização da escola como: empresa, burocracia, democracia, arena política, anarquia e cultura.
É importante clarificar que o estudo das organizações tem recorrido ao uso de metáforas e imagens, na medida em que o seu uso “dá-nos a oportunidade de alargar nosso pensamento e aprofundar nosso entendimento, permitindo-nos ver as coisas de maneiras novas e agir de maneiras novas” (Morgan, 2006, p. 21), ao mesmo tempo que podem ser entendidas como “uma forma de ver de pensar, de ler a realidade, mais do que um adorno do discurso” (Canavarro, 2000, p. 28). Na mesma linha de pensamento encontra-se Manuel Sarmento ao referir que “os modelos ou os seus correspondentes metáforas ou imagens […] são entendidos como formulações teóricas das organizações escolares, através das quais elas são descritas e interpretadas segundo uma determinada perspectiva que as institui como objectos teóricos com características próprias” (Sarmento, 2000, p. 103).
Segundo Licínio Lima (1998, p. 586), os modelos organizacionais podem ser divididos em dois tipos: analíticos/interpretativos e normativos/pragmáticos. Os modelos organizacionais
67 Para a construção destes modelos, os autores basearam-se em diversos autores, designadamente em Thomas Peters e Robert Waterman (1987, p. 107).
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analíticos/interpretativos68 são predominantemente teóricos e servem de “ ‘lentes’ que nos permitem realizar leituras e ensaios interpretativos das realidades organizacionais escolares” (Lima, 1998, p. 586, aspas no original). São exemplos os modelos formais, do sistema social, o cultural, político, da ambiguidade, anarquia organizada e institucional. Associado a estes modelos encontramos várias imagens e metáforas: escola como cultura, sistema político, burocracia, anarquia organizada, entre
outras. Os modelos normativos/pragmáticos69 são também construções predominantemente teóricas,
mas que apregoam interesse prático, “adoptam definições normativas da realidade e orientações que devem presidir à acção, assim propondo soluções” (Lima, 1998, p. 588). São modelos que desenvolvem quadros de racionalidade normalmente servidos por métodos e técnicas de organização e administração que visam atingir as orientações superiores.
Além desta distinção, Licínio Lima propõe, em 1992, o modo de funcionamento díptico da escola como organização, o qual será figura central desta investigação.
Uma vez que o modo de funcionamento díptico da escola como organização sofreu influência da “proposta de estudo de ‘quatro faces das organizações educacionais’, apresentada por Per-Erik Ellström (2007), em 1983, considerando os modelos racional, político, de sistemas social e anárquico” (Lima, 1998, p. 65, aspas e itálico no original), entendemos dar-lhe algum destaque na breve abordagem que fazemos aos modelos de análise das organizações.
Esta proposta permite encarar os modelos organizacionais de escola de modo “complementar”, promovendo uma “visão integradora” das várias dimensões da organização escolar (Ellström, 2007, p. 458). Tal como refere o autor, “desta forma, uma tentativa é feita para integrar os quatro modelos organizacionais em uma estrutura mais compreensiva” (Ellström, 2007, p. 450).
Ao considerar o estudo da escola e ao apresentar uma tipologia de modelos que se distingue pelo seu caráter complementar, mais do que dar primazia aos aspetos alternativos ou exclusivos, este modelo proposto por Per-Erik Ellström (2007) realça a “verdade (dimensão racional), confiança (dimensão social), poder (dimensão política) e absurdez (dimensão anárquica)” (Lima, 1998, p. 65, aspas e itálico no original).
A tipologia apresentada e defendida elege os objetivos e as preferências organizacionais, de um lado, e os processos e as tecnologias organizacionais, do outro, como elementos principais e centrais da sua construção. No que aos objetivos e preferências organizacionais diz respeito, estes elementos são qualificados tendo em conta duas variáveis: clareza e consenso partilhado em oposição à falta de clareza,
68 Segundo Licínio Lima os modelos organizacionais analíticos/interpretativos “resultam da adopção de modelos teóricos de análise, radicados em tradições disciplinares e escolas de pensamento, ou até resultantes de esforços de articulação. São corpos teóricos e conceptuais” (Lima, 1998, p. 586).
69 Nos modelos normativos/pragmáticos, segundo Licínio Lima, são explícitas e apresentadas as dimensões normativas, como princípios de ação (Lima, 1998, p. 588).
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desacordo ou conflito. Relativamente à tecnologia e processos organizacionais são qualificados a transparência e a clareza em contraponto com ambiguidade e falta de clareza.
Figura 1 - Tipologia de modelos organizacionais segundo Per-Erik Ellström (2007, p. 456).
Da observação e interpretação da figura anteriormente apresentada podemos constatar que o modelo racional define a organização segundo um conjunto de objetivos determinados. Realça que os objetivos são claros e consensuais a todos os membros da organização, recorrendo a tecnologia clara. Numa posição antagónica o modelo anárquico é apresentado como tendo objetivos conflituantes, inseguros e tecnologia ambígua. Este modelo anárquico caracteriza a organização utilizando metáforas como “anarquia organizada” (Cohen et al., 1972; Cohen & March, 1974), “sistema de caixote do lixo” (Cohen et al., 1972) e “sistemas debilmente articulados” (Weick, 1976).
O modelo de sistema social e o político são apresentados como modelos mistos (Lima, 1998, p. 66). O modelo de sistema social70 apresenta a organização como resultado das exigências internas e externas, com objetivos consensuais, mas tecnologia ambígua. Por fim o modelo político71 pressupõe a existência de objetivos conflituantes, diversidade de interesses, mas tecnologia clara. O autor defende a “complementaridade entre os quatro modelos […], isto é, os modelos são vistos como compatíveis, ao invés de alternativas mutuamente excludentes” (Ellström, 2007, p. 455).
A seleção dos elementos “objetivos” e “tecnologias”, segundo Licínio Lima, “remetem para uma questão central, presente em toda a discussão – a racionalidade e os processos de decisão nas organizações, designadamente na escola” (Lima, 1998, p. 66).
7070 Este modelo é uma aplicação da teoria dos sistemas. Nessa perspetiva os processos organizacionais são encarados como espontâneos, sem intencionalidade. Valoriza a organização informal, admitindo a existência de consenso nos objetivos, que não são alvo de discussão. Uma vez que é dada especial importância à integração, é privilegiada a cultura organizacional (Torres, 2003, 2005b).
71 A perspetiva política tem sido alvo de estudo e de análise por diversos autores (Ellström, 1984; Crozier, 2010), principalmente no que diz respeito à liberdade dos intervenientes, às suas iniciativas e aos “jogos” que daí podem advir.
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Ao escolhermos para análise da avaliação institucional de um agrupamento de escola o modelo burocrático e o modelo da ambiguidade72 com a metáfora da anarquia organizada, cremos que os mesmos possibilitam uma descrição analítica da ação organizacional da Escola no domínio da avaliação. Cada um dos modelos escolhidos apresenta um conjunto de dimensões e procedimentos que nos permitirão compreender os diferentes modos de ação. Dessa forma surgirão diferentes interpretações do processo de avaliação, à luz do modelo utilizado, bem como da estrutura e funcionamento da Escola. Nesse sentido é nosso propósito realizar uma abordagem sobre “o sistema de elementos interrelacionados que caracteriza a organização como um todo das suas partes componentes” (Blau, 1978, p. 128), assumindo que como resultado surgirão imagens diferentes da Escola, privilegiando ora as estruturas formais, ora as informais73.
2.1- A Escola como burocracia
A teoria da burocracia e consequentemente o modelo burocrático tem origem na teoria de Max Weber e surge como reação às teorias clássicas da administração74 (Fayol, 1984; Gulick & Urwick, 1937;
Taylor, 1982) e à Escola das Relações Humanas75 (Barnard, 1979; Likert, 1975, 1979; Mayo, 2014;
McGregor, 1980). Esta teoria dá enfase aos elementos formais e estruturais de uma organização e prima pela defesa dos princípios da eficiência, da eficácia, da otimização e apresenta caraterísticas racionais permitindo uma correta adequação dos meios aos fins. Deste modo, a ação de uma organização é associada a tomadas de decisão e escolhas racionais.
Max Weber defendia que o conhecimento e os fundamentos das ciências sociais não devem alicerçar-se em “verdades” universais. Para este autor, a ciência social era “[…] a ciência que tem como meta a compreensão interpretativa da acção social de maneira a obter uma explicação das suas causas, do seu curso e dos seus efeitos” (Weber, 2002, p. 31). Max Weber não se baseou nas ciências naturais para construir os seus métodos de análise, uma vez que defendia que o conhecimento não era um retrato
72 Tony Bush (2003) propõe a designação genérica “Ambiguity Models” para abarcar o grupo de submodelos que iremos distinguir de seguida. 73 Licínio Lima defende o uso do termo “estruturas ocultas” ou “cripto-estruturas” (2003, p. 52) em vez de estruturas informais, na medida em que neste tipo de estruturas imperam regras menos visíveis.
74 Em linhas gerais podemos afirmar que estas teorias procuram a máxima eficiência e eficácia, atingindo os objetivos propostos com o mínimo de meios. Esta teoria promove uma especialização para os gestores que são contratados pelos proprietários para maximizar lucros e garantir a máxima eficiência da empresa. Os funcionários são vistos como meros reprodutores de ordens dos gestores e desprovidos de ideias. Socorre-se de conhecimentos científicos em detrimento de conhecimentos pessoais promovendo a emulação dos funcionários. Uma das principais caraterísticas das teorias clássicas é o princípio da unidade de comando, em que as ordens são emanadas por apenas uma pessoa, consoante a tarefa a desempenhar. O objetivo da empresa é atingir “the one best way” ((Taylor, 1982) evitando irracionalidades.
75 Tendo como principal autor Elton Mayo (2010) que desenvolveu um estudo em Chicago, “Hawthorne and the western electric company”, na qual pretendia aferir a hipótese por si colocada: sob melhores condições de trabalho os operários tendem a produzir mais. Apesar dos estudos realizados a hipótese não foi confirmada, antes pelo contrário. Apesar desta evidência constatou que o fator de mudança tinha sido a adoção do conceito de grupo por parte dos funcionários, tendo estes desenvolvido laços emocionais entre si. Estes laços contribuíram para um aumento da sua produção, tendo o autor destacado a relação informal criada (entreajuda, solidariedade, sociabilidade e motivação). Em sentido antagónico com o Taylorismo, que idealiza o funcionário apenas como “um par de mãos”, esta teoria dá enfase aos sentimentos e emoções dos funcionários.
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da realidade. Dessa forma, segundo o autor, a investigação e consequentemente o investigador consegue apenas obter uma compreensão aproximada da realidade. Nesse sentido esclarece que:
“o tipo ideal é uma imagem mental que não é a realidade história ou sequer a «verdadeira» realidade e cuja
função ainda menos é servir de esquema no qual se pudesse ordenar a realidade como modelo. Tem, antes, o
significado de um conceito-limite puramente ideal, pelo qual se mede a realidade para clarificar certos
componentes importantes do seu conteúdo empírico, e com o qual ela é comparada. Estes conceitos são
estruturas em que construímos conexões, utilizando a categoria da possibilidade objectiva, que a nossa
imaginação, formada e orientada segundo a realidade, julga adequadas. […] Os conceitos tomam a forma de tipo
ideal, o que quer dizer que não se manifestam, ou então só esporadicamente, na sua absoluta pureza conceptual”
(Weber, 1995, pp. 643 e 644, itálico no original).
Julien Freund (1987) afirma que o tipo ideal de Weber não é um retrato da realidade, antes “uma representação ideal e consequente de uma totalidade histórica singular, obtida por meio de racionalidade utópica” (1987, p. 51). Por conseguinte o tipo ideal é uma construção analítica de elementos concretos que existem, ou não, na realidade, que pode ser utilizado como referência para a melhor compreensão da realidade empírica.
Perante a diversidade de organizações formais, Max Weber concluiu que todas elas tinham algo em comum, que denominou de burocracia, apesar de a considerar uma construção abstrata. Pese embora esse facto considerou-a como o tipo mais puro da autoridade racional-legal:
“Esse tipo de administração é em princípio, aplicável com igual facilidade a uma ampla variedade de setores diferentes. Assim, pode ser a organizações que visam lucro, às de caridade ou a um número indefinido de outros tipos de empresas privadas que persigam objetivos materiais ou ideais. Com graduações variadas na aproximação ao tipo puro, sua existência histórica pode ser demonstrada em todas essas esferas. […] em clínicas particulares, em hospitais de fundações ou nos mantidos por ordens religiosas […] na grande empresa capitalista, [… nos] partidos, [… no] exército moderno” (Weber, 1978, p. 21).
Segundo Robert Merton o modelo burocrático, proposto por Max Weber, refere-se a uma estrutura social e racionalmente construída, com normas bem definidas e cujas ações visam a realização das atividades propostas (Merton, 1999). Atendendo ao caráter racional do modelo, Robert Merton refere que “dentro de la estructura de la autoridad, jerárquicamente ordenada, las actividades de ‘expertos especializados a sueldo’ son gobernadas por reglas generales, abstractas y claramente definidas que evitan la necesidad de emitir instrucciones específicas para cada caso concreto” (Merton, 1999, p. 225, aspas no original).
Max Weber observa que a burocracia é o modelo mais racional e coerente, existindo uma correspondência entre os meios e os fins, as orientações e as ações, na linha da estrutura burocrática
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utilizada na metáfora da “organização vista como máquina”76 (Morgan, 2006, pp. 33–52). Segundo Gareth Morgan (2006) este modelo de organização privilegia a clarificação de funções, a cadeia de comando e consequentemente a autoridade, tornando a atividade da organização numa tarefa rotineira. Acrescenta ainda que, “quando as metas são fixas, o ambiente é estável e a força de trabalho é dedicada e submissa, um modo de organização mecânico pode representar a base de uma operação eficiente” (Morgan, 2006, p. 37), assente na disciplina e obediência às regras e aos regulamentos. Dessa forma a defesa da racionalidade e da eficiência leva-nos a acreditar que a racionalidade burocrática represente “a sua superioridade técnica sobre qualquer outra organização” (Weber, 2012, p. 730).
A organização burocrática sendo constituída como “o mais racional e conhecido meio de exercer dominação sobre os seres humanos” (Weber, 2012, p. 25), assume a imagem “das organizações
como instrumentos de dominação”77. Gareth Morgan (2006, pp. 301–342) defende que Max Weber via
a burocracia “como um instrumento de dominação de primeira ordem e acreditava que a burocratização da administração estabelece uma forma de relação de poder que é ‘praticamente indestrutível’ ” (Morgan, 2006, p. 305, aspas no original).
Para Licínio Lima “o modelo racional acentua o consenso e a clareza dos objectivos organizacionais (que não constituem matéria relevante para discussão) e pressupõe a existência de processos e de tecnologias claras e transparentes” (Lima, 1998, p. 69). Nesse sentido Weber afirma que “a experiência tende a mostrar universalmente que o tipo burocrático é o mais puro de organização administrativa” (Weber, 1978, p. 24).
Assumindo o modelo burocrático um modelo descritivo e racional, emerge a ideia que o mesmo se reflete na “possibilidade e na certeza face ao futuro, na consensualidade sobre os objetivos, na correta adequação dos meios aos fins, nas tecnologias claras, nos processos de decisão e de planeamento estáveis” (Costa, 1996, p. 44).
Apesar de o termo burocracia ser recorrente no discurso de Max Weber, o autor nunca o definiu. Dessa forma o conceito assenta num tipo ideal, abstrato e geral, que representa mais que um somatório de caraterísticas relacionadas com o estudo das organizações (Lima, 1998, p. 71). Assim, seguindo o estudo de João Formosinho, podemos identificar uma série de características burocráticas que são
76 A metáfora das “organizações vistas como máquinas” assume a organização como um sistema fechado, burocrático, com metodologia mecanicista e obedecendo aos princípios da administração científica Tayloriana. Esta metáfora foca a sua atenção no desempenho e na centralidade da autoridade administrativa, uma vez que a “vida organizacional é muitas vezes rotinizada com a precisão exigida de um relógio” (Morgan, 2006, p. 35). Segundo esta metáfora “falamos sobre organizações como se elas fossem máquinas e, consequentemente, tendemos a esperar que funcionem como máquinas: de maneira rotineira, eficiente, confiável e previsível” (Morgan, 2006, p. 37).
77A metáfora das “das organizações como instrumentos de dominação” assume a organização como sistemas que exploram os funcionários, o ambiente natural e a economia global para atingir os seus próprios objetivo. Esta metáfora cria um novo nível de consciência social e uma compreensão das razões para que as relações entre funcionários e patrões fiquem em extremos tão opostos. “Ela convida os administradores a pensar nas dimensões éticas de seu trabalho e de seu impacto social (Morgan, 2006, p. 301). Através desta metáfora somos alertados, segundo Gareth Morgan para o facto de “o que é racional do ponto de vista organizacional pode ser uma catástrofe de outro ponto de vista” (Morgan, 2006, p. 337).
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inerentes à Escola e que se manifestam (total ou parcialmente): “legalismo, uniformidade, impessoalidade, formalismo, centralismo, hierarquia” (Formosinho, 1989, p. 8).
O legalismo, assenta na existência de normas obrigatórias, que orientam a ação e o funcionamento da organização. Estas regras, sendo de cumprimento obrigatório, servem igualmente de controlo no interior da organização. Nesse sentido Max Weber afirma que a burocracia “rege o princípio de áreas de jurisdição fixas e oficiais, ordenadas de acordo com regulamentos, ou seja, por leis ou normas administrativas” (Weber, 1982, p. 229), acrescentando que o “processo administrativo é a busca racional dos interesses […] dentro dos limites estabelecidos pelos preceitos legais” (Weber, 1978, p. 16). A existência destas normas confere legitimidade à ação dos agentes organizacionais mediante a hierarquia estabelecida e o seu cumprimento.
A hierarquia da autoridade e dos cargos é um dos fundamentos da burocracia fazendo com que cada membro ocupe um determinado lugar na estrutura, onde “os princípios da hierarquia dos postos e dos níveis de autoridades significam um sistema firmemente ordenado de mando e subordinação, no qual há uma supervisão dos postos inferiores pelos superiores” (Weber, 1982, p. 230). A distribuição dos cargos é de tal forma notória e hierarquizada que “uma burocracia parece-se com uma pirâmide, com as mais altas posições de autoridade no topo” (Giddens, 1997, p. 352). Segundo Max Weber o funcionário de nível mais alto controla e supervisiona o seu subordinado imediato na hierarquia, formando uma “corrente de comando” (Weber, 2012) do topo para a base, tornando possível a coordenação e a tomada de decisões. Dessa forma “o princípio da autoridade hierárquica de cargo encontra-se em todas as organizações burocráticas” (Weber, 1982, p. 230), fazendo com que a autoridade que os participantes detêm seja resultado do cargo ocupado e não da pessoa que o desempenha. Este sistema de hierarquia de autoridade reduz ao mínimo os desvios e os erros, mantendo cada um dos intervenientes no seu papel.
A prevalência do lado formal e oficial das organizações resulta na criação de organigramas78, onde a hierarquia é representada, pelo menos teoricamente.
A impessoalidade é caraterizada pela distribuição de tarefas não de acordo com as caraterísticas pessoais, mas com os cargos que estas ocupam na hierarquia da organização. Desta forma há uma nítida separação do cargo da pessoa, uma vez que, “enquanto obedientes aquele que representa a autoridade, não devem obediência a ele como individuo, mas à ordem impessoal” (Weber, 1978, p. 16). Ao separar a pessoa do cargo, segundo Max Weber, são afastados afetos, sentimentos (que podem ser irracionais), na tentativa de evitar erros. Max Weber refere que “a predominância de um espírito de
78 O organigrama é uma representação da hierarquia da organização, traduzindo a estrutura formal da mesma bem como as relações e as funções de cada um dos seus constituintes. Esta representação reflete a visão oficial da organização, não revelando o lado informal, nem as relações informais. Segundo Licínio Lima ela não representa “a única face, ou necessariamente, a face real” (Lima, 1998, p. 165).
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impessoalidade formalista, sine ira et sludio, sem ódio ou paixões e, portanto, sem afeições ou