Com estas mudanças sociais, políticas e culturais amplas, marcadas pela viragem neoconservadora e neoliberal (Afonso, 1997, 1998a, 1998b), a avaliação “resulta un instrumento clave para la reforma de la educación bajo un canon gerencial” (Lima, 2016, p. 87). Dessa forma a avaliação
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é encarada como um dos eixos estruturantes da reforma da administração pública 37 e a expressão
Estado Avaliador, proposta por Gay Neave (1988, 1998) para o ensino superior, passou a ser usada noutros domínios das políticas públicas e privadas.
A emergência do Estado Avaliador (the rise of the evaluative state) (Neave, 1988, p. 8) transforma a avaliação num dos eixos estruturantes das políticas educativas (Afonso, 1998a, 1998b). Segundo Guy Neave o Estado Avaliador “refleja un intento de superar las modalidades históricas de evaluación, de obligar las instituciones […] a dar respuestas más rápidas y precisas, mediante una instrumentalidad de juicio en alto grado elaborada y de mayor alcance que las que habían existido antes” (Neave, 2001, p. 240).
Almerindo Afonso (2013) distingue e caracteriza três fases do Estado Avaliador. A primeira fase caracteriza-se pela “adoção de políticas de avaliação (incluindo a avaliação em larga escala no interior de um mesmo país) [… dependente] de uma (ainda expressiva) autonomia relativa dos Estados nacionais” (Afonso, 2013, p. 271, parênteses no original), bem como por um aumento do controle da educação pública por parte do Estado, retorno à autoridade e centralidade dos professores. Aspeto fulcral desta primeira fase é a valorização das disciplinas consideradas fundamentais (back to basics), valorização da meritocracia, seletividade e introdução de lógicas de competição, de escolha parental e de mercado educacional (Afonso, 2013, p. 272). É nesta lógica que se defende a introdução de “testes estandardizados de alto impacto” (Afonso, 2013, p. 272) que resultam na divulgação de rankings38 escolares, indutores de formas de prestação de contas e de responsabilização das instituições e dos indivíduos, na prática mecanismos de accountability (Afonso, 2009a). Neste contexto os interesses prendem-se com o desenvolvimento de uma nova ordem cultural favorável à diminuição do investimento na educação (Afonso, 1998b, p. 117), de modo a abrir caminho para as políticas de quase-mercado neste setor (Martins, 2009, p. 48).
Julian Le Grand (1991) defende o uso do termo “quase-mercado” (quasi-markets) na medida em que são “mercado” porque “replace monopolistic state providers with competitive independent ones” (Le Grand, 1991, p. 1259) mas ao mesmo tempo são “quase” uma vez que “differ from conventional markets in a number of key ways” (Le Grand, 1991, p. 1260), sendo as diferenças tanto do lado da oferta como da procura. Para Julian Le Grand (1991) existem quatro elementos fundamentais dos quase-
37 A este propósito o “relatório Gore” é claro quando defende uma efetiva e permanente avaliação dos serviços públicos. A título de exemplo refira-se que é colocado ênfase na obtenção de resultados, “resultados avaliados como os clientes o fariam – através de serviços prestados de forma mais eficiente e adequada” (Gore, 1996, p. 166). Os mesmos princípios são defendidos por David Osborne e Ted Gaebler (1993).
38 A divulgação dos resultados escolares dos estudantes (rankings), deveriam, supostamente, apoiar a livre escolha educacional por parte dos pais, transformados, entretanto, em clientes ou consumidores da educação escolar (Afonso, 2007, p. 14). Barroso (2005) considera que a livre escolha só beneficia os alunos da classe média porque “nem todos os grupos sociais ou étnicos dispõem do mesmo capital cultural e material para poderem fazer as melhores escolhas “racionais” para os seus filhos” (Barroso, 2005, p. 102).
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mercados da educação: “open enrolment, formula funding, local management of schools and a facility for schools to 'opt-out' from local authority control” (Le Grand, 1991, p. 1258).
Na perspetiva de Michael Apple (1993) “in a time of a loss of government legitimacy and a crisis in educational authority relations, the government must be seen to be doing something about raising educational standards […] this is exactly what it promises to offer to consumers of education” (1993, pp. 230–231), algo que consegue com a criação de um currículo nacional, estabelecimento de exames nacionais e com o fomento da competição entre escolas, factos que promovem políticas de privatização e mercadorização da educação.
A introdução destas provas de avaliação pretendia, segundo Almerindo Afonso, cumprir duas funções básicas complementares: “continuar a ser um dispositivo de controlo central por parte do Estado, relativamente ao que se ensinava (e como se ensinava) nas escolas públicas, e, simultaneamente, promover pressões competitivas entre os estabelecimentos de ensino públicos (ou entre estabelecimentos públicos e privados)” (Afonso, 2007, p. 14, parênteses no original). Tal como referenciado no ponto 1 deste capítulo a globalização e a europeização, assumem um papel importante nesta fase, nomeadamente através de uma globalização de baixa intensidade (Santos, 2001, pp. 90–
93; Teodoro, 2001a, p. 152), onde se registam mecanismos de empréstimo e de aprendizagem de
políticas (Dale, 2007, p. 95).
A segunda fase do Estado Avaliador, segundo Almerindo Afonso, caracteriza-se pela construção de um sistema de indicadores e de avaliação comparada internacional, que permite legitimar muitos discursos e muitas políticas nacionais para a educação (Afonso, 2013, p. 274). Esta construção resulta numa “aparente consensualidade que vem ampliando a eficácia legitimadora da avaliação e tornando mais difícil desocultar a sua propalada cientificidade e pretendida neutralidade (ética, política e social, …)” (Afonso, 2008, p. 14). Um dos organismos que mais tem contribuído é a OCDE, principalmente através do seu Programme for Internacional Student Assessment (PISA)39, sendo um dos “principais meios de acção da OCDE no sector educativo [… constituindo] um importante instrumento de regulação baseado no conhecimento” (Carvalho, 2011, p. 11).
Esta fase, de “comparativismo avaliador” (Afonso, 2013, p. 275), desenvolveu-se e disseminou- se por países centrais, periféricos e semiperiféricos na medida em que estes últimos continuam a perseguir objetivos de modernização, em busca do desejado progresso (Afonso, 2013, p. 276). Na ótica dos países centrais o objetivo será diferente, na medida em que “la comparación puede entenderse como un mecanismo para legitimar la injerencia […] en los temas educativos nacionales [produzindo um
39 Por ser um programa com dimensões e implicações o PISA tem vindo a ser alvo de investigações diversas, das quais destacamos (Barroso & Afonso, 2011; Carvalho, 2011; Conselho Nacional de Educação (CNE), 2010).
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vocabulário consistente] en términos valorados positivamente, tales como ‘intercambio’, ‘reflexión conjunta’ y ‘acuerdo’” (Nóvoa, 2010, p. 35, aspas no original). Os discursos políticos acentuam a necessidade de uma convergência dos níveis de educação entre diversos países, relacionando-os com a modernização do país. Entre outras estratégias políticas e educacionais as avaliações nacionais e internacionais comparadas são tidas como meio para atingir esse fim (Afonso, 2013, p. 276). O facto de os países terem estatutos muito diferenciados no sistema mundial é utilizado para justificar as desigualdades diagnosticadas nas avaliações. Nesse sentido, segundo Licínio Lima (2011a), assistimos a “fenómenos simultâneos e contraditórios de convergência sistémica e de divergência competitiva” (Lima, 2011a, p. 72). Do mesmo modo, segundo o referido autor, é “indispensável garantir que os objetos em comparação sejam efetivamente comparáveis, ou seja, que a comparação seja considerada legítima e que faça sentido para os intervenientes” (Lima, 2011a, p. 76).
Almerindo Afonso (2013) apresenta, como hipótese, a existência de uma terceira fase do Estado Avaliador, que denomina de pós-Estado Avaliador. Nessa fase quer acentuar-se a ideia de que, além das agências nacionais e dos efeitos da globalização anteriormente referenciados, está em curso uma estratégia de “exacerbação e diversificação de lógicas neoliberais de transnacionalização da educação” (Afonso, 2013, p. 280), potenciando as especificidades do capitalismo através “da privatização, desregulação, mercadorização e globalização”40 (Santos, 2004, p. 150). A expansão da oferta educativa em regime de franchising, aleada a uma maior tendência para a modularização e estandardização curricular são características marcantes desta fase.
3.1- O “Estado Avaliador”, a Avaliação e o Paradigma da “educação contábil”
Tal como referimos anteriormente, o desenvolvimento do Estado Avaliador, principalmente na primeira fase, dá ênfase à avaliação dos resultados (e produtos) e desvaloriza a avaliação dos processos, independentemente da natureza e dos fins das organizações. Este princípio está bem subjacente na obra “Reinventing Government: How to Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector” de David Osborne e Ted Gaebler (1993), na medida em que “pay little attention to outcomes – to results” (Osborne & Gaebler, 1993, p. 139), “not inputs” (Osborne & Gaebler, 1993, p. 138). Esta obra, considerada uma das mais influentes no desenvolvimento de uma nova filosofia de administração pública, estabelece a definição de resultados ou de indicadores, benchmarks (Osborne & Gaebler, 1993, p. 141), como condição necessária para a melhoria dos serviços públicos, ao mesmo tempo que defende o
40 A temática da privatização da educação, em especial desde 2011, no quadro das políticas regressivas austeritárias (Reis, 2014), tem sido alvo de estudo e crítica na medida em que “abre caminho a um projeto de rutura com os direitos fundamentais que inclui a alteração do estatuto, do papel e do âmbito da educação pública na sociedade portuguesa” (Antunes, 2015, p. 130).
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financiamento das instituições de acordo com os resultados obtidos, na medida que “when they are funded according to outcomes, they become obsessive about performance” (Osborne & Gaebler, 1993, p. 139). A importância dada aos resultados e à avaliação desses resultados é tida como fulcral, uma vez que, “organizations that measure the results of their work […] find that the information transforms them” (Osborne & Gaebler, 1993, p. 146). A mesma ideia é defendida no “Relatório Gore” afirmando-se que “o nosso caminho é claro: temos que transitar de sistemas que responsabilizam as pessoas por processos, para sistemas que as responsabilizam por resultados” (Gore, 1996, p. 55).
Nesse pressuposto emerge o paradigma da “educação contábil” (Lima, 1996a, 1997), isto é, uma avaliação que privilegia “a definição objetiva e consensual dos objetivos (bem conhecida das pedagogias científicas e racionalizadoras) e o recurso a todo o tipo de avaliações” (Lima, 1997, p. 55), onde são valorizadas as dimensões mensuráveis, comparativas e avaliativas da educação. Dessa forma a “educação contábil” valoriza os resultados ao mesmo tempo que desvaloriza os processos, transformando a avaliação num processo padronizado, burocrático, apoiado em tecnologias certas, mantendo uma obsessão “pela eficácia e pela eficiência, definidas através do recurso a metáforas produtivistas e do discurso onipresente da qualidade, da avaliação, dos resultados, do rigor, etc., vem assim definindo a educação que conta” (Lima, 1997, p. 55) . Como defende o autor, a “educação contábil” promove uma discriminação “da educação que conta e da educação que não conta, ou conta menos” (Lima, 1997, p. 55, itálico no original).
3.2- A Avaliação nos mecanismos de Accountability na Educação
De acordo com os pressupostos anteriormente explicitados, “sem resultados mensuráveis (que devem ser tornados públicos), não se consegue estabelecer uma base de responsabilização (accountability) credível” (Afonso, 1998a, p. 118, parênteses e itálico no original). Frederich Mosher (1982) apresenta accountability como sendo sinônimo de responsabilidade objetiva ou como obrigação de responder por algo, na medida em que pressupõe a responsabilidade de uma pessoa (ou organização) perante uma instância hierarquicamente superior. Essa responsabilidade está diretamente relacionada com o desempenho obtido e implica penalidades, no caso do não cumprimento das diretrizes emanadas (Mosher, 1982, p. 7).
Para Almerindo Afonso (2009b, 2010b) o termo accountability é utilizado, frequentemente, como sinónimo de prestação de contas, apesar de ser um conceito a que correspondem significados e amplitudes plurais que remete para “políticas, sistemas, modelos, dimensões, agências, práticas e actores também diversificados” (Afonso, 2009b, p. 58). Accountability, no entanto “is not a monolithic
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concept” (Neave, 1980, p. 50). A sua utilização indica uma forma “hierárquico-burocrática ou tecnocrática e gerencialista de prestação de contas que, pelo menos implicitamente, contém e dá ênfase a consequências ou imputações negativas e estigmatizantes” (Afonso, 2012a, p. 472), as quais representam formas autoritárias de responsabilização das instituições e indivíduos.
Para Andreas Schedler (1999), accountability assenta em três dimensões estruturantes: informação, justificação e imposição ou sanção. De uma forma geral a prestação de contas (imposição, enforcement)41 é o pilar que suporta as duas primeiras, na medida em que informar e justificar constituem assim duas dimensões da prestação de contas. A prestação de contas, por sua vez, reside na obrigação ou dever de responder a indagações (answerability). A prestação de contas tem, segundo Andreas Schedler (1999), uma dimensão essencialmente informativa e argumentativa, pese embora o facto de ter também uma dimensão impositiva e sancionatória (enforcement), algo que Almerindo Afonso designa de “pilar da responsabilização” (Afonso, 2009b, p. 59). Atendendo à grande variedade de situações existentes, as três dimensões (informação, justificação e sanção) podem não estar sempre presentes, sem que esse facto retire legitimidade à accountability. Apesar disso, Andreas Schedler (1999), defende que esses “’diminishied subtypes’ of accountability” (Schedler, 1999, p. 18, aspas no original) só conseguirão ganhar densidade se forem integrados e articulados num modelo amplo que se aproxime do que designa de “prototypical ‘primary’ category” (Schedler, 1999, p. 18, aspas no original) de accountability.
Embora corroborando Andreas Schedler (1999), Almerindo Afonso (2009b) defende a possibilidade de ampliação da capacidade heurística de um modelo de accountability se lhe for acrescentado o pilar da avaliação. Assim, defende que accountability é “um processo integrado de avaliação, prestação de contas e responsabilização” (Afonso, 2010a, p. 22, itálico no original), os quais considera “os pilares estruturantes” (Afonso, 2009b, p. 58) do modelo. Dessa forma a avaliação surge como condição necessária para a prestação de contas, sendo que esta implica recolher e disponibilizar informações (bem como justificações) sobre as decisões e as medidas tomadas (answerability). A responsabilização e a imposição de sanções (enforcement) representam outra característica dos sistemas de accountability (Afonso, 2010b, p. 22). Por último, o pilar da avaliação diz respeito:
“ao processo de recolha e tratamento de informações e dados diversos, teórica e metodologicamente orientado, no sentido de produzir juízos de valor sobre uma determinada realidade ou situação. Neste caso, quando se
justifica ou se considera necessário, a avaliação pode anteceder a prestação de contas (avaliação ex-ante); pode
ocorrer, posteriormente, entre a fase da prestação de contas e a fase da responsabilização (avaliação ex-post); ou
41 Andreas Schedler (1999, pp. 14–18) defende que accountability envolve “two basic connotations: answerability, the obligation of public officials to inform about and to explain what they are doing; and enforcement, the capacity of accounting agencies to impose sanctions on powerholders who have violated their public duties” (Schedler, 1999, p. 14).
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pode, ainda, ela própria, desenvolver-se autonomamente através de estudos ou relatórios elaborados por entidades internas e/ou externas, assumindo-se assim como instrumento estruturante da prestação de contas
(integrável ou não num modelo ou sistema mais amplo de accountability)” (Afonso, 2009a, pp. 59–60, parênteses
e itálico no original).
A avaliação pode ser utilizada como condição sine qua non para o desenvolvimento de processos de prestação de contas e de responsabilização, visto que, como ato de justificação e explicação do que é feito, como é feito e porque é feito, implica, em muitos casos, que se desenvolva um processo de avaliação ou autoavaliação (Afonso, 2011, p. 84). Almerindo Afonso (2011) alerta para a necessidade de existir garantia de avaliabilidade, isto é, a necessidade de existirem condições que possibilitem desenvolver “processos baseados em metodologias credíveis, válidas e fidedignas, e que permitam emitir e fundamentar juízos valorativos sobre práticas, instituições contextos e políticas” (Afonso, 2011, p. 85). Nesse sentido o autor defende que é frequente (e justificável) o exercício autónomo da avaliação sem que ele esteja enquadrado num sistema de accountability formal, mas é difícil a defesa do contrário, isto é, de um sistema de accountability sem que nele exista avaliação em qualquer situação. Dessa forma uma prestação de contas democrática e complexa pressupõe que seja, com alguma frequência, “antecedida (e sucedida) por processos claros e rigorosos de autoavaliação e/ou avaliação (interna e/ou externa), incluindo ainda, em fase posterior, processos congruentes de responsabilização” (Afonso, 2011, p. 86).
A referência à prestação de contas é recorrente, existindo uma “relativa indiferença às concepções político-ideológicas” (Afonso, 2009c, p. 17), sendo referenciada tanto por orientações neoliberais e neoconservadoras, quanto por orientações de matriz ideológicas distintas (Afonso, 2011, p. 87). Dessa forma, impulsionadas por uma agenda global e por processos de globalização onde é central o papel de agências internacionais e supranacionais (OCDE, BM, OMC, …), como vimos anteriormente, as políticas de accountability foram-se desenvolvendo e disseminando os seus efeitos, independentemente das “realidades culturais, políticas, económicas e educacionais nacionais” (Afonso, 2011, p. 87).