Orígens de les principals escolanies Europees

Segundo Scardua e Bursztyn (2003, p. 303) em mais de vinte anos de implementação da PNMA, o empenho do governo federal para descentralizar as ações ambientais se mostrou tímido, sendo que na década de 1980 a política ambiental não passou do campo formal, pois era vista como um entrave ao crescimento do país, logo, somente a partir da década de 1990, a esfera federal, desenvolveu ações de indução para que os órgãos estaduais criassem suas políticas de meio ambiente.

Tais ações, desenvolvidas de forma incipiente e desordenada, por meio de Programas do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal – MMA (Programa Nacional do Meio Ambiente PNMA I e II e Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil PPG7) consistiram no fortalecimento institucional, capacitação dos estados e de alguns municípios para avocarem suas atribuições, desta forma em 1996, todos os estados já apresentavam políticas ambientais e instituições estaduais responsáveis pela gestão ambiental pública (SCARDUA e BURSZTYN, 2003, p. 303).

Estas iniciativas do governo federal deram inicio a uma institucionalização da gestão ambiental desorganizada e desconexa em nível estadual e municipal, porquanto que a preocupação do órgão central não foi organizar as ações de gestão ambiental no país e sim fazer com que surgissem instituições, a fim de retirar o SISNAMA do papel.

De fato, na visão de Buarque (2008, p. 27), a maioria dos órgãos ambientais, estaduais e municipais, foram criados por imposições legais devido à mudança do contexto histórico com o processo de descentralização, por isso replicaram os modelos de organização implantados da União para os Estados, e destes para os municípios, não se preocupando com a oportunidade e adequação do órgão ambiental a peculiaridade do local, o que tem acarretado em instituições ambientais ineficientes.

Segundo Leme (2010, p. 31), o resultado da falta de diálogo interfederativo acarreta desperdício de recursos, sobreposição de ações, além dos inúmeros conflitos de competência, especialmente quanto aos licenciamentos ambientais, levando a questionamentos do Ministério Público.

Ao passo que a descentralização da gestão ambiental se preocupou somente com a transferência de competências, tem-se a fragmentação do processo político sem modernização das instituições governamentais, nem transferência equitativa de recursos, o que inibe o exercício da liberdade financeira racionalizada, que é necessária à implantação de uma estratégia de desenvolvimento municipal (KUGELMAS e SOLA, 1999, p. 73).

Decorrentes desse processo impositivo não foram internalizadas as bases e benefícios de uma atuação conjunta e responsável das questões ambientais e persistem à contemporaneidade instituições de gestão ambiental, sejam nos níveis federal, estadual ou municipal, que muitas vezes agem pela obrigação de fazer a gestão e nem sempre conseguem coordenar os esforços para a implementação das ações (SILVA, 2013, p. 336; SOUZA, 1998, p. 7).

A herança histórica patrimonialista somada aos efeitos do pacto federativo desconexo e a institucionalização ambiental recortada, fragiliza as instituições de todas as formas, e as deixam subjugadas aos interesses do capital que historicamente operam dentro das instituições públicas uma vez que o Estado é uma construção social permeada na confrontação de interesses conflitantes, pois se organiza em bases sedimentadas no antagonismo e contraditório das relações sociais (DIAS JUNIOR, 2010, p. 204; DAHRENDORF, 1982, p. 83; CRUZ, 1974, p. 109).

Assim, se não ocorre um fortalecimento institucional com participação e inclusão social na base as instituições do Estado, inseridas neste campo de forças contraditórias, dificilmente atuarão para os interesses da sociedade, quando mediarem conflitos e desenvolverem políticas publicas que encaminhem soluções para resolver problemas comuns da coletividade e que afetam a todos como educação, saúde, assistência social, habitação, lazer, transporte, segurança e o meio ambiente.

O caráter atual da gestão pública tem a urgência de aderir a proposta de Osborne e Gaebler (1994, p. 113) ao destacarem a emergência de novos tipos de instituições públicas, flexíveis, adaptáveis e prontas a apreender novos procedimentos com o emprego de mecanismos não burocráticos para agir deforma mais criativa e eficaz.

Para Matus (2007, p. 19) a gestão pública baseada na eficiência dos processos exige a articulação de três variáveis: o projeto de governo, governabilidade do sistema e a capacidade de governo. O autor define o projeto de governo como o conteúdo propositivo dos projetos de ação a serem implantados para alcance de metas de um determinado aspecto. A governabilidade manifesta a capacidade de resistência que o sistema político operacional

oferece ao projeto de governo, porque consiste na relação entre variáveis que a gestão controla e as que não se pode controlar.

Segundo Matus (2007, p.19) a capacidade de governo é a manifestação da capacidade de condução, direção, gerência, administração e controle referindo-se ao acervo de técnicas, métodos, destrezas, habilidades e experiência de um determinado agente e de sua equipe de governo para conduzir o processo social a objetivos declarados dados à governabilidade do sistema e o projeto de governo.

Silva (2009, p.61) infere que, num estado federativo, com a inversão dos postulados de descentralização e desigualdades estruturais, o conceito de capacidade institucional municipal passa a representar um tema a ser devidamente observado e analisado, considerando-se, o objetivo de compartilhamento das políticas públicas posto pela Constituição Federal de 1988 com novo foco na gestão municipal para a resolução dos problemas.

Além da reformulação de comportamento da União e dos Estados para um pacto federativo coperativo, Arretche (1999, p. 136) aponta que os níveis de governo interessados na descentralização devem ter como elementos decisivos: a) atributos estruturais - capacidade econômica, fiscal e administrativa; b) atributos institucionais das políticas - regras constitucionais, requisitos de engenharia operacional e legado das políticas prévias e; c) fatores ligados à ação política - relações entre Estado e sociedade e relações intergovernamentais.

Seguindo as discussões de Arretche (1999, p. 112), Matus (2007, p.19) e Silva (2009, p.20) o conceito de capacidade institucional de gestão ambiental, norteador da pesquisa consiste na capacidade normativa, técnica, financeira, infraestrutural e de articulação da esfera municipal para gerenciar e implementar a política municipal de meio ambiente por meio de dispositivos institucionais e habilidades, com foco no alcance de resultados que possam refletir a melhoria do contexto socioambiental do município e reconhecimento destas pelos diversos beneficiários da gestão ambiental.

De acordo com Matus (2007, p.20), a capacidade de governo é a variável central para a efetividade dos processos, porém a menos valorizada. A capacidade de governo exprime a perícia, os sistemas de trabalho e a estrutura do desenho organizativo do poder público.

O conceito de efetividade de processos a ser discutido com o objeto de estudo será delineado conforme as formulações de Torres (2004, p.52), o qual destaca que a efetividade na administração pública é um conceito complexo, em que a preocupação central é averiguar

a real necessidade e oportunidade de determinadas ações estatais, da forma mais democrática, transparente e responsável possível, buscando sintonizar e sensibilizar a população para a implementação das políticas públicas.

Neste contexto, é importante analisar a capacidade institucional municipal, e os impactos desta na formulação e implementação das políticas ambientais na medida em que, a adesão a programas de apoio e fortalecimento institucional, é de certa forma, facilitada com a existência da capacidade local de gestão. Os resultados desse processo irão afetar diretamente o desenvolvimento municipal, o ordenamento territorial, a gestão ambiental e, por conseguinte, a qualidade de vida da população e a sustentabilidade local.

Pelo reconhecimento de que o a gestão ambiental e o poder público não são neutros, a análise da capacidade institucional, também seguirá os fundamentos da teoria crítica, onde as racionalidades instrumentais as estratégias, as instituições e suas finalidades são analisadas em um jogo de poder, isto é, no contexto de controle econômico, jurídico- político e ideológico, não podendo as capacidades da instituição serem compreendidas isoladas, sem levar em consideração a conjuntura que as definem (VALADARES, PINTO e BOAS, 2014, p. 3).

4 O DISTANCIAMENTO ENTRE AS CAPACIDADES INSTITUCIONAIS DE

GESTÃO AMBIENTAL: OBSTÁCULOS A SUSTENTABILIDADE EM