A regulação a nível nacional assume, sobretudo, um carácter institucional, sendo assumida pelas autoridades públicas que exercem a coordenação e o controlo das acções que concretizam o serviço público de educação. Para efectivar esta regulação do sistema educativo, o Estado actua internamente, enquanto entidade empregadora, com os profissionais que agem nos contextos concretos, os professores; por outro lado, enquanto garante do ―bem comum‖, este mesmo Estado interage com a sociedade e os grupos de interesse que a constituem.
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Para compreender os modos de regulação que se entrecruzam actualmente neste nível do sistema educativo português, é necessário olhar retrospectivamente para as circunstâncias históricas e sociais que enformaram a sua constituição. Sob a égide do Estado-Providência, o desenvolvimento do sistema educativo português baseou-se numa aliança entre o Estado e os professores (Barroso, 2005), através de um compromisso entre dois modos de coordenação, em permanente tensão, mas garantindo a prossecução do bem comum. Por um lado, os serviços centrais do Estado Educador exerciam uma regulação norteada por uma racionalidade administrativa, através de uma rede complexa de normativos; por outro lado, nas escolas, o profissionalismo dos professores privilegiava uma racionalidade pedagógica e modos de regulação corporativa de tipo profissional e pedagógico, através de práticas de gestão colegial, herdadas do período revolucionário de 1974/75 (Sanches, 2007a). Esta co-existência não foi isenta de tensões, resolvidas muitas vezes por meio de alterações informais ou de infidelidades
normativas (L. Lima, 1991). Permitiu até uma influência crescente de sindicatos e
associações profissionais na vida das escolas (Barroso, 2006). Esta ―aliança Estado- Professores reforçou as características da escola como ―burocracia profissional‖‖ (Barroso, 2006, p. 52), registando-se pouca influência dos alunos ou das famílias na participação nos processos de tomada de decisão.
Conceptualizada por Mintzberg (1995), a burocracia profissional é uma configuração característica das organizações cuja base operacional é composta por profissionais com elevadas qualificações. No caso das escolas, segundo esta perspectiva, os professores assumem-se como componentes-chave da organização e gozam da grande autonomia relativamente à direcção de topo. Esta autonomia baseia-se na autoridade que lhes é outorgada pelo reconhecimento da sua competência profissional específica. Além disso, dada a inexistência de uma estrutura própria de planeamento e monitorização, esta autonomia é ainda reforçada pelo poder de decisão dos professores nas estruturas organizativas intermédias, de natureza democrática. Neste contexto, a estrutura organizacional é burocrática, pois apresenta um elevado grau de formalização interna, com muitas regras formais a cumprir, mas é descentralizada, dando aos professores um amplo poder de controlo sobre o seu trabalho. É esta elevada autonomia que tem possibilitado aos professores um eficiente desempenho das tarefas, dando resposta aos desafios da massificação do sistema educativo.
Esta tradição burocrático-profissional enraizada no sistema educativo após a revolução de 1974, com as suas estruturas e práticas estabilizadas, constitui, assim, o
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substrato sobre o qual vão assentando, adaptando-se, os novos modos de regulação que os processos ―modernizadores‖ de reforma do Estado introduziram no sistema escolar. Como Barroso (2006) refere,
a degenerescência deste processo de regulação burocrático-profissional e a emergência, por efeito da ―regulação transnacional‖ e de mutações políticas e sociais internas, de novos modos de regulação constituem uma das principais características da situação actual no domínio da regulação nacional (p. 53).
Esta ―degenerescência‖ que Maroy (2006) designa como hibridismo caracteriza- se pelo recurso sincrónico a modos de regulação que respondem a distintas racionalidades, introduzindo ambiguidade na acção política pela coexistência de discursos e práticas contraditórios. Deste modo, a mediação do Estado Nacional na regulação do sistema educativo converte a disseminação de orientações políticas supranacionais no que Boaventura Sousa Santos (2001) designou como uma
globalização de baixa intensidade. A sua influência é lenta, gradual, e difusa, uma vez
que o recuo do Estado e da sua regulação não é total, antes se mantendo o mandato explícito para a governação da Educação Pública. É neste contexto que no sistema educativo português convivem fenómenos paradoxais como, por exemplo, a centralidade dos resultados de avaliação externa, numa lógica de mercado, e a gratuitidade da escolaridade obrigatória, situando-se ainda na lógica assistencialista do
Estado Providência; ou o discurso ―democratizador‖ nos preâmbulos fundamentadores
dos normativos, de par com as preocupações ―gerencialistas‖ dos artigos concretizadores da acção dos actores. Como salienta Licínio Lima (2002a),
regista-se ainda uma tendência no sentido de remeter a democratização para o discurso político e normativo mais visível, presente em leis fundamentais, em preâmbulos, na apresentação pública de programas e medidas governamentais, ao passo que o discurso da modernização tende a estar presente de forma mais constante nos domínios da regulamentação e da acção política, domínios mais operativos e implementativos e, por isso, aparentemente menos sujeitos a critérios de conveniência discursiva (p.23).
Estas antinomias identificadas por Lima (2002a), ao observar na política educativa ―um deslocamento da esfera da democratização para o universo da modernização‖ (p. 22), salientam ainda a ressemantização operada no discurso político, com a atribuição de novos significados a palavras como participação, autonomia ou
descentralização, despojadas do seu sentido político, numa tentativa de articular o
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desígnio nacional face ao ―atraso estrutural‖, diagnosticado pelos organismos internacionais, a modernização da administração pública surge despolitizada, enquanto opção técnica de gestão, de racionalização de recursos. No discurso político, esta é a única via possível para a prossecução de um desenvolvimento económico ―ditado‖ no quadro global das políticas da globalização hegemónica neoliberal.
A influência desta ideologia ―modernizadora‖ é tão profunda que o próprio mandato atribuído à escola é reconfigurado em função dos interesses do mercado, no sentido de um novo vocacionalismo (Stöer, Stoleroff, & Correia, 1990). A escola de massas, democrática, com preocupações de justiça social, empenhada na educação global de todos os cidadãos, dá lugar a uma perspectiva mais restrita das funções primeiras do sistema educativo, com a progressiva adaptação dos currículos escolares às necessidades do mercado de trabalho competitivo. Para isso, há que (re)profissionalizar também os professores, enquanto técnicos implementadores de decisões exógenas, executores acríticos de orientações precisas, cujo cumprimento é verificado a posteriori. Neste quadro, a autonomia das escolas e dos professores torna-se um recurso discursivo para a desresponsabilização do Estado perante as dificuldades de implementação detectadas (A. Afonso, 2002b), enquanto que a participação e a colaboração perdem o seu carácter emancipatório e são utilizadas como tecnologias gerencialistas de conformação e intensificação do trabalho (Ball, 2005).
A regulação burocrática, sustentada em práticas centralizadoras e de controlo, coexiste com a promoção da auto-regulação através das lógicas de mercado, reforçada por um discurso oficial apologista da descentralização e da autonomia institucional. Esta coexistência é, em si mesma, não só geradora de tensões e ambiguidades entre os diversos actores do sistema educativo, como complexifica a análise dos fenómenos, pelo esbatimento das fronteiras entre pólos: centralização / descentralização, regulação burocrática / regulação pelo mercado (Barroso, 2003). Este ―jogo duplo‖ na regulação do sistema educativo gera paradoxos reconhecidos pelos actores nos contextos concretos da acção. Por exemplo, no âmbito da autonomia das escolas, a emergência de um discurso oficial e político descentralizador é refreado pela manutenção de práticas com um forte cunho centralista e normativista, exercido também através da limitação da autonomia na gestão de recursos (Almeida, 2005).
Estas ―políticas de ambivalência‖ permitem postular um duplo interesse do Estado: ―manter o controlo, assegurando a sua efectividade, por um lado, enquanto que, ao mesmo tempo, melhora e sustenta a base normativa da sua autoridade (legitimidade)‖
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(Weiler, 1999, p. 95). Ao problematizar a questão da descentralização, Weiler aponta diversas dificuldades na sua concretização por parte das estruturas centralizadas do Estado, nomeadamente a de efectivar uma autêntica distribuição da autoridade. Mas, por outro lado, este autor desoculta a utilidade política da sua manutenção nos programas das políticas educativas: ―a descentralização converte-se num instrumento importante, tanto para a gestão do conflito social como para o que denominei como ―legitimação compensatória‖‖ (p. 107). Com efeito, face à perda de legitimidade perante as exigências que se lhe colocam, o Estado, visto como centralizado e monolítico, socorre- se do discurso da descentralização para ―mostrar-se, ao mesmo tempo, comprometido o mínimo possível com a descentralização e, portanto, obter as vantagens da legitimação derivadas de tal aparência.‖ (p. 112). Em consequência, vê-se forçado a gerir um equilíbrio precário entre as vantagens do aumento da legitimidade e os inconvenientes da perda de controlo.
Concepção central, implementação local
Ao analisar os processos recentes de reestruturação e reorganização do Ministério da Educação, Licínio Lima (2002b) conclui que a autonomia pode ser reduzida a uma simples técnica de gestão. E reconhece a concretização de uma ―recentralização de poderes por controlo remoto, através da criação de uma ―espécie de capitanias‖ regionalmente disseminadas em termos geográficos, mas não regionalizadas em termos políticos e administrativos‖ (p.70). Assim sendo, este autor alerta para o risco de, através de uma ―cuidada separação entre concepção (nível central) e execução (nível periférico)‖ (p. 69), a autonomia da escola ser reduzida ao cumprimento de normas, ao serviço de um ―gerencialismo escolar‖, sem implicar qualquer descentralização da decisão política:
Objecto de um processo de ressemantização, a palavra ―autonomia‖ pode vir a adquirir como significado essencial o de ―autonomia‖ processual e implementativa (despojada de sentido democrático e descentralizador) ou até de mera delegação política, remetendo para as escolas a gestão de conflitos, em períodos de crise ou de contestação, responsabilizando os seus órgãos pela execução das orientações políticas centralmente produzidas, em total conformidade, sem lhes permitir uma intervenção legítima na formulação dessas políticas e sem admitir que parte delas poderão, e deverão ser assumidas a nível escolar (p. 72).
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Do mesmo modo, ao longo do processo de implementação do modelo de avaliação do desempenho docente, em estudo, perante a contestação ou as dúvidas apresentadas pelas escolas ou grupos de professores, a tutela recorreu ao discurso da ―autonomia‖. Com frequência, remeteu para a capacidade das escolas a resolução das fragilidades do próprio modelo, das lacunas na preparação da sua implementação ou do défice na atribuição de recursos. Por outro lado, na configuração do modelo de avaliação do desempenho docente (Decreto Regulamentar 2/2008), concebido
centralmente, sem a participação das escolas ou das associações profissionais e
sindicais, está pressuposta alguma autonomia da escola na definição de critérios internos e de instrumentos operacionalizadores dos diversos actos avaliativos inerentes ao processo, contudo a imposição de uma ficha global, rígida e pormenorizadamente determinada (Despacho 16872/2008), inviabiliza a expressão dessa autonomia na adaptação ao contexto socioeducativo específico de cada escola, homogeneizando assim uma diversidade incalculável de situações. Será que um ―bom professor‖ numa escola de intervenção prioritária (TEIP) é definido pelas mesmas competências que um ―bom professor‖ numa escola com uma população de classe média que aspira ao ensino superior? Pode a avaliação contemplar, de facto, o contexto educativo, sem a admissão de alguma flexibilidade nas ponderações, mantendo, embora, os mesmos critérios?
Por outro lado, perante a contestação dos professores que decorreu em 2008 e os argumentos de sobrecarga e de inaplicabilidade de certas situações, os órgãos de gestão da escola, para além da responsabilização pessoal pela aplicação do modelo (artigo 38º do Decreto Regulamentar 2/2008), foram sendo chamados a sucessivas reuniões com a tutela e respondendo a sucessivos questionários on line para darem conta do desenvolvimento do processo nas escolas. Contudo, importa clarificar se a essa aproximação entre níveis do sistema educativo terá correspondido a prática de autonomia na tomada de decisão, a adaptação de regras a contextos específicos, ou a flexibilização na gestão de recursos. Do mesmo modo, ao nível dos professores, o forte pendor responsabilizador desta avaliação ―com consequências‖ não colidirá com a ausência de autonomia para o exercício de um profissionalismo autêntico (Ball, 2005)? Não será exigida uma responsabilidade individual sobre situações que o professor não controla e sobre as quais não pode exercer a sua ―agência profissional‖? Como responsabilizar individualmente o professor quando muitas decisões relevantes, da concepção do currículo à atribuição e gestão de recursos, são tomadas centralmente?
50 Tipos de regulação no sistema escolar
A avaliação do desempenho docente constitui-se como um instrumento de regulação do sistema, pelo que importa esclarecer os conceitos associados a este domínio de análise das políticas educativas.
No discurso educativo, é recorrente o uso do conceito de regulação, associado a propostas de modernização do Estado, relacionadas com a definição flexível dos processos, ou com a avaliação da eficiência e da eficácia dos resultados. Por oposição, associa-se a regulamentação às práticas tradicionais de controlo burocrático, de definição de processos, sem preocupações quanto às questões da qualidade e dos resultados. Contudo, considerando, por influência da teoria dos sistemas, a regulação como uma ―função essencial para a manutenção do equilíbrio de qualquer sistema‖ (Barroso, 2005, p.64), torna-se necessário assumir a regulamentação como uma das formas possíveis de regulação.
Com Maroy (2006), perspectivamos a regulação como ―processo de orientação e de coordenação das condutas dos actores e de definição das ―regras do jogo‖‖ (p. 9). Envolvendo uma pluralidade de instâncias e actores, a regulação surge, assim, como um ―processo social complexo, plural, por vezes contraditório, que provém de diversas fontes que se entrecruzam‖ (Maroy, 2006, p.9). Comungando desta visão, Barroso (2003) formulou mesmo o conceito de multi-regulação:
Mais do que falar de regulação seria melhor falar de ―multi-regulação‖ já que as acções que garantem o funcionamento do sistema educativo são determinadas por um feixe de dispositivos reguladores que muitas vezes se anulam entre si, ou pelo menos, relativizam a relação causal entre princípios, objectivos, processos e resultados. Os ajustamentos e reajustamentos a que estes processos de regulação dão lugar, não resultam de um qualquer imperativo (político, ideológico, ético) definido a priori, mas sim dos interesses, estratégias e lógicas de acção de diferentes grupos de actores, através de processos de confrontação, negociação e recomposição de objectivos e poderes (p.40).
Nesta linha, as sucessivas ―simplificações‖ do processo de avaliação dos professores parecem espelhar o jogo dos actores pelo predomínio da sua lógica de acção. Ao longo do ano de 2008, o confronto entre os professores e a tutela terá reflectido as contradições entre os valores ideológicos em presença e a negociação terá feito emergir os interesses prioritários para cada uma das partes.
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Maroy (2006) reconhece a regulação como um ―processo múltiplo, pelas suas origens, pelos seus mecanismos, pelos seus objectos, mas também pela pluralidade dos seus actores‖ (p. 10). Com estes fundamentos, conceptualiza três tipos de regulação. A
regulação institucional, com funções de coordenação e controlo, activada através de
dispositivos formais e regulamentadores, promovidos pela autoridade política legítima, em qualquer nível do sistema. A regulação autónoma, ou organizacional, praticada pelos ―executantes‖ nas organizações, em resposta à anterior. A regulação normativa, constituída pelos modelos cognitivos, historicamente situados e construídos, que os actores interiorizam, contribuindo para a integração normativa dos sistemas sociais, como sejam as normas de conduta, ou os valores intrínsecos à profissionalidade docente.
Centrando-se na regulação autónoma, Maroy (2006) sublinha que ―as regulações em curso no sistema educativo não se constroem e não se resumem exclusivamente às regulações político-institucionais que derivam do enunciado das políticas educativas nacionais ou da acção das administrações do Estado. Elas constroem-se também ――por baixo‖ nas interacções efectivas e no funcionamento quotidiano das organizações educativas‖ (Maroy, 2006, p. 28). Estas regulações ―da base‖ referem-se à construção, pelos actores, em situação, das ―regras do jogo‖ (Friedberg, 1995) necessárias à resolução dos problemas concretos com que se deparam nos sistemas de acção organizados. Ora, como refere Maroy (2006), esta construção colectiva da regulação ―pode ir da simples ―resistência‖ à definição autónoma das regras de trabalho, que será tanto mais forte quanto os actores disponham duma forte competência e autonomia profissional‖ (p. 10).
Neste estudo, considera-se que a configuração jurídica da avaliação do desempenho docente revela um processo de regulação institucional, enformado por lógicas neoliberais de controlo a posteriori, mas, paradoxalmente, regulamentado minuciosamente, de acordo com uma visão burocrática do sistema educativo, ainda preponderante nos diversos níveis de decisão da administração educativa. Enquanto processo de regulação institucional, está sujeito às lógicas dos actores e é por eles influenciado. Por isso, será que o processo da sua implementação terá tido em conta as regulações autónomas que se ―jogam‖ no sistema, ao nível das organizações-escola e dos seus actores, e que foram fundamentais para a implementação deste processo de mudança? Considerando as vicissitudes que rodearam a implementação do processo de
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avaliação do desempenho docente, que ―regras do jogo‖ terão emergido na construção colectiva das regulações, que teve lugar no quotidiano das escolas?
Qualquer destes tipos de regulação pode ocorrer em qualquer nível do sistema. Ao nível central português, a regulação institucional é a mais frequente, embora possa ser equacionada uma regulação autónoma por parte das autoridades estatais relativamente a orientações políticas europeias, por exemplo, no esforço de adaptação à realidade do país. A nível intermédio, a intervenção das Direcções Regionais na interpretação de normativos pode configurar uma regulação autónoma, e normativa, uma vez que seguidora das lógicas e normas centralistas. É o caso de algumas interpretações não consensuais quanto aos normativos que enformam o processo de avaliação de professores, plasmadas em ofícios, ofícios-circulares e modernos e-mails, enviados à direcção das escolas, com um carácter impositivo. A polémica em torno da obrigatoriedade (ou não) da entrega de objectivos individuais (artº 9º do Decreto- Regulamentar 2/2008) ilustra bem a forma como frequentemente são concretizados procedimentos baseados mais na interpretação imposta por membros da administração desconcentrada do que pela interpretação autónoma e fundamentada dos órgãos de gestão das escolas. Nestas estruturas desconcentradas, criadas para aproximar as instâncias centrais das escolas, os funcionários continuam, apesar da ―modernização‖, a agir como verdadeiros burocratas. Já a nível local, o desenvolvimento do currículo, por exemplo, ou a operacionalização de procedimentos disciplinares são situações nas quais os professores recorrem à regulação autónoma para resolver organizacionalmente os problemas colocados pelas especificidades locais.
Esta abordagem da regulação ―em acção‖, seja a nível central, intermédio ou local, permite analisar os novos modos de regulação emergentes das lógicas de governança do Estado regulador, como sejam a criação de redes de parceiros, a participação dos constituintes interessados na tomada de decisão, a contratualização, os diversos processos de avaliação dentro da organização-escola. Assim, perante a existência de múltiplas regulações, Barroso (2006) postula a existência de um sistema de regulações no qual o Estado, coordenando a interacção dos vários dispositivos reguladores, deve assumir uma função de ―metarregulação‖, de regulador das regulações, mais do que exercer o controlo directo da aplicação de regras.
Na implementação do modelo de avaliação do desempenho docente, em estudo, os processos desenvolvidos em cada escola foram regulados autonomamente, apesar do constante recurso a telefonemas ―informais‖ das estruturas desconcentradas (Direcções
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Regionais e Coordenadores das Equipas de Apoio às Escolas da Zona), com vista ao controlo da sua realização. Deste modo, em cada agrupamento de escolas terá tido lugar um maior ou menor incentivo à participação e reflexão alargada do corpo docente na construção interna dos procedimentos, terá havido uma maior ou menor proliferação de documentos e normativos internos reguladores do processo, terão existido, ou não, decisões tomadas colectivamente, em reuniões gerais de professores. Ora, em que medida estas diversas regulações autónomas locais, internas às escolas, espelharão, não só o tipo de liderança que as conduz, como também o grau de autonomia profissional assumido pelo seu corpo docente ao longo do processo?
A regulação institucional que ocorreu a propósito da implementação da política de avaliação docente apresentou um carácter formal. Contudo, também foi reequilibrada pela regulação autónoma. Com efeito, nas palavras de Maroy (2006, p. 12), esta regulação consubstancia-se ―em múltiplos ―acordos informais e oficiosos‖, mas necessários à eficácia desses mesmos dispositivos formais e nomeadamente à sua