Os principal objectivo deste trabalho, consiste no estudo da eficácia da implementação de legislação comunitária sobre máquinas e equipamentos de trabalho, nomeadamente a “Directiva Equipamentos de Trabalho” 89/655/CEE e alterações e a “Nova Abordagem” comunitária em matéria de normalização “Directiva Máquinas” 2006/42/CE (anteriormente 89/392/CEE) - na redução, e eventual alteração das características, da sinistralidade ocupacional associada a máquinas e equipamentos de trabalho.
Espera-se avaliar o potencial destes diplomas na redução, e eventual alteração das características, da sinistralidade ocupacional associada a máquinas e equipamentos de trabalho, na medida em que contemplem, ou não, medidas de prevenção dirigidas às causas dos acidentes. Essas medidas de prevenção situam-se fundamentalmente em três grandes domínios:
1. Ao nível da conformidade técnica das máquinas e equipamentos de trabalho, através da concepção de máquinas seguras ou a sua adaptação de forma a melhorar o nível de segurança; 2. Ao nível da formação, informação e consulta dos utilizadores de máquinas, através da selecção de
pessoas competentes, proporcionando formação adequada e estimulando uma participação equilibrada dos trabalhadores;
3. Ao nível da organização e gestão das medidas de prevenção nos locais de trabalho, garantindo que existem condições para a operação das máquinas em condições de segurança e que estas se mantêm durante todo o seu ciclo de vida.
Na Figura 7 apresenta-se esquematicamente o âmbito da legislação em estudo, tendo-se optado por incluir também a Directiva-Quadro 89/391/CEE, pois, como iremos ver mais à frente, esta Directiva funciona como suporte à restante legislação.
Introdução e objectivos Directiva-Quadro 89/391/CEE Directiva 89/655/CEE e alterações “Equipamentos de Trabalho” Directiva 2006/42/CE
“Máquinas” Factores do local de trabalho
Factores organizacionais Actos inseguros
Figura 7 – Legislação comunitária relevante para a análise
Espera-se ainda contribuir para melhorar o sistema de recolha de informação relativo a acidentes de trabalho com máquinas, e ainda propor métodos de análise de acidente que incorporem, de forma sistemática, a análise das causas nas suas diversas vertentes.
2 Legislação e segurança de máquinas
Pretende-se neste capítulo analisar as diversas formas que a regulamentação pode assumir, traçar o historial da sua evolução no nosso país, bem como caracterizar os principais instrumentos regulamentares com interesse para este trabalho e as metodologias disponíveis para avaliação da sua implementação.
Segundo a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico (1997) considera-se regulamentação o poder do Estado para impor requisitos ao nível económico, social e administrativo, a empresas e cidadãos, sob a forma de leis e regulamentos emanados do governo e de agências com poderes regulamentares delegados, no sentido de promover a competição, proteger interesses públicos fundamentais e recolher informação sobre actividades económicas. Ogus (1999) define regulamentação como o “ramo do direito público em que o Estado procura orientar ou encorajar comportamentos que seriam inexistentes sem essa intervenção. O objectivo é a correcção das deficiências dos mecanismos de mercado para defesa do interesses público”. Essa função do estado assume um papel directivo, cujo incumprimento acarreta sanções, sendo do domínio do direito público a sua aplicação. A formulação da regulamentação e o controlo da sua aplicação é centralizado, sendo assegurado pelo Estado. No caso da regulamentação de índole social a intervenção destina-se a corrigir duas falhas dos mecanismos de mercado: deficiência de informação e externalidades.
Segundo Hood et al (2001) o conceito de regime ou sistema de regulamentação de risco, pode ser visto como o conjunto complexo formado pela geografia institucional, as regras, praticas e ideias associadas à regulação de um risco particular. Um regime de regulamentação de risco possui três componentes fundamentais, comuns a qualquer sistema de controlo: uma fase de recolha de informação, de definição de regulamentação e de modificação de comportamentos.
O processo de recolha de informação acerca do risco que se pretende regular é um processo crucial dado que se pretende avaliar a sua probabilidade e consequências. A recolha de informação acerca do risco a regular é conseguida de forma interactiva, usando uma combinação de indicadores reactivos e activos. No domínio da segurança e saúde no trabalho podemos referir como exemplo do primeiro a imposição legal de obrigação de participação dos acidentes às entidades competentes, como inspecção do trabalho e companhias de seguros, e como exemplo do segundo, a imposição de obrigações quanto à apresentação de indicadores da actividade preventiva ao nível das empresas, por exemplo através de relatórios anuais. Como vimos atrás estas actividades de recolha de informação
Legislação e segurança de máquinas
estão cometidas ao Gabinete de Estatística e Planeamento do Ministério do Trabalho e à Autoridade para as Condições de Trabalho.
No que se refere à definição de regulamentação, esta resulta de um processo de negociação, entre posições por vezes antagónicas, cujo objectivo é atingir um equilíbrio, por exemplo entre risco e custo. A regulamentação pode assumir ainda a definição de um nível aceitável de risco, em termos qualitativos ou quantitativos. Neste caso não se trata assumir uma posição de equilíbrio entre partes mas sim a definição de um limiar.
No nosso país cabe à Assembleia da República e ao Governo a produção de actos normativos. No primeiro caso verifica-se que o processo legislativo parlamentar é público, estando associado a maiorias políticas, que no caso de não existir uma maioria absoluta terão que efectuar uma negociação parlamentar no sentido de ser alcançado um compromisso satisfatório entre as partes. Já no caso dos actos provenientes do governo a aprovação dos actos normativos é feita primeiro em reunião de secretário de Estado e, depois, em reunião do Conselho de Ministros, sendo por isso um processo mais consensual. Outra forma de consenso prevista no processo legislativo parlamentar consiste na exigência de participação na elaboração de legislação do trabalho das associações sindicais e comissões de trabalhadores, prevista na alínea a) do n.º 2 do artigo 56 da Constituição. O processo legislativo governamental não encontra tantas referências constitucionais como o parlamentar, sendo por isso balizado por meio de regimentos aprovados em Conselho de Ministros. Este processo legislativo procura novas formas de auscultação e participação, visando garantir, dessa forma, uma maior identificação e consequentemente maior adesão e cumprimento por parte dos destinatários das normas.
A abordagem tradicional adoptada na regulação dos riscos ocupacionais tem sido a regulamentação prescritiva (“command and control” ou regulamentação por directivas e controlo), por ser a mais apropriada em situações de riscos óbvios, de grande magnitude, ou quando se pretenda induzir uma rápida modificação de comportamentos em áreas problemáticas (HSE, 2001). Como iremos ver no capítulo 2.1, esta abordagem corresponde sensivelmente aos primeiro momentos do desenvolvimento histórico da segurança e saúde no trabalho. No entanto as suas limitações são evidentes face aos novos riscos e soluções assentes em desenvolvimentos tecnológicos, os quais não pode ser integrados na legislação, devendo os “regulamentos assumir um conteúdo e forma suficientemente genéricos e serem adaptáveis a situações em constante mutação”. Por outro lado, a desregulamentação no contexto da globalização teve como consequência em muitos países a criação de um quadro regulamentar mais simples, menos complexo, mas mais acessível (Richtofen, 2006).
Legislação e segurança de máquinas
Para além deste modelo mais tradicional, a regulamentação pode assumir diversas formas, e no caso extremo pode até reduzir-se ao livre funcionamento dos mecanismos de mercado (Tabela 2) (OCDE, 2002). Na prática verifica-se que na maior parte dos casos a regulamentação possui elementos de algumas dessas abordagens (HSE, 2001). Para além da abordagem tradicional da legislação prescritiva, outras formas comuns de regulamentação em termos de riscos ocupacionais, são a regulamentação por processos e a regulamentação por resultados (HSE, 2001).
Mecanismos de mercado < --- > Soluções baseadas na intervenção estatal Livre arbítrio dos mercados Livre arbítrio dos mercados sob a alçada de apenas uma política geral de concorrência Divulgação obrigatória de informação (para melhoria das escolhas dos consumidores) Regulamentação voluntária pelo sector privado (acordos voluntários, normas privadas) Incentivos ao livre arbítrio dos mercados instituídos pelos poderes públicos (taxas, sinais em termos de preços, direitos de propriedade) Regulamentação por processos (avaliação de riscos e tomada de decisão) Regulamentação por resultados (objectivos fixados pelos poderes públicos) Regulamentação por directivas e controlo (prescritiva) (“command and control)
Indicações relativas à utilização dos diferentes instrumentos de acção Concorrência efectiva possível Marcado eficiente, prejudicado apenas por assimetrias na informação. A obrigação de informação minimiza os custos de correcção Existência de um alto índice de boas práticas entre os intervenientes no mercado Existência de um mercado essencialmente eficaz, a intervenção visa corrigir externalidades Critérios de desempenho difíceis de especificar, resposta dando ênfase à reflexão sistemática e à informação Critérios específicos fáceis de identificar, com possibilidade de numerosas soluções técnicas. Evolução rápida Poucas opções aceitáveis, controlo do Estado importante, pois estão envolvidos valores ou riscos essenciais
Tabela 2 – Instrumentos de acção regulamentar. Adaptado de OCDE (2002)
A primeira define os objectivos a atingir, deixando liberdade de escolha em relação ao caminho a seguir para garantir o cumprimento da regulamentação. Por este facto torna-se também mais difícil verificar o seu cumprimento, o que pode acarretar maiores custos associados às estratégia de verificação e monitorização. Além do mais exige o estabelecimento de linhas de orientação de forma a permitir um entendimento dos requisitos que devem ser observados. As pequenas empresas são especialmente avessas a este tipo de regulamentação, pois cria-se incerteza quanto ao cumprimento das normas, sempre que a empresa não possui internamente os recursos necessários para a implementação de estratégias que induzam ao cumprimento. Por este motivo em muitos países adoptaram-se orientações, cuja observação garante o cumprimento das normas, ao mesmo tempo que se permite a utilização de outras estratégias de cumprimento. O risco que aqui se corre advém do facto destas orientações poderem vir a ser utilizadas como se de legislação prescritiva se tratasse. Por esse motivo a escolha desta forma de regulamentação implica que os seus destinatários sejam capazes de compreender e desenvolver estratégias de cumprimento dos objectivos nela definidos. Este tipo de regulamentação pode ser considerado insuficiente quando outras fontes de direito (por exemplo as Directivas Comunitárias) prevejam a inclusão de medidas prescritivas, quando se pretenda que os
Legislação e segurança de máquinas
regulados adoptem as mesmas práticas, para além de atingirem os mesmos resultados, e quando se pretenda reduzir a incerteza dos processo de verificação e controlo.
A regulamentação por processos dirige-se ao que deve ser feito para gerir e controlar riscos (processos), incluindo normalmente a previsão de avaliação de riscos, manutenção de registos, notificação de perigos, necessidade de autorização ou licenciamento prévio. Esta forma de regulamentação baseia-se na ideia de que é o regulado, mais do que as autoridades administrativas, quem melhor pode desenvolver estratégias de identificação de riscos e de desenvolvimento das soluções necessárias. É utilizada sempre que é necessário demonstrar que o risco está sujeito a um controlo explícito, quando existe dificuldade em avaliar o resultado final, devido à multiplicidade ou complexidade das fontes de risco. No entanto deve levar-se em consideração que se trata de um modelo grande consumidor de recursos, quer em termos de operacionalização quer em termos de verificação.
Na tabela Tabela 3 (Hadjisophocleous, 1999) comparam-se dois dos mais difundidos conceitos apresentados (a regulamentação por objectivos e a regulamentação prescritiva).
Tipo de abordagem Vantagens Desvantagens
Regulamentação
prescritiva Facilidade na avaliação da conformidade com os requisitos prescritos Não é necessário um grande nível de especialização
Requisitos especificados independentemente de objectivos Complexidade da estrutura dos regulamentos
Não se promove a adopção de soluções eficazes sob o ponto de vista de custo
Pouca abertura à inovação
Presunção de que existe apenas uma forma de atingir o nível de segurança requerido
Regulamentação por
resultados Estabelecimento de objectivos de segurança claros sem especificar meios de cumprimento Possibilidade de adopção de soluções inovadoras desde que respeitem os objectivos estipulados
Possibilidade de eliminação de entraves técnicos à livre circulação (produtos)
Harmonização de sistema internacionais de regulamentação Possibilidade de utilização de sistemas inovadores Possibilidade de escolha de soluções eficazes em termos de custo
Simplificação da regulamentação
Permite maior rapidez na adopção de novas tecnologias
Dificuldade na definição de níveis quantitativos de segurança Necessidade de um grande nível de especialização durante as primeiras fases de aplicação
Dificuldades na avaliação do cumprimento
Necessidade de validação das ferramentas utilizadas na quantificação
Tabela 3 – Comparação de dois instrumentos de acção regulamentares (Hadjisophocleous, 1999)
A fase seguinte de um regime de regulamentação de risco é a modificação de comportamentos, em que assumem especial importância duas características das culturas regulamentares: orientação para o cumprimento, em que diplomacia, persuasão e educação são os elementos chaves, ou dissuasão, em que o não cumprimento deixa de compensar em virtude das
Legislação e segurança de máquinas
sanções exemplares aplicáveis. Uma terceira via representa um equilíbrio entre as duas: orientação para o cumprimento por parte daqueles considerados como mal informados ou que apresentam preocupação em cumprir, e dissuasão para os que pretendem obter alguma vantagem do incumprimento (Hoods et al, 2001). A primeira abordagem é normalmente associada ao regime regulamentar em matéria de segurança ocupacional existente na Europa e a segundo aos Estados Unidos. Como refere a Comissão das Comunidades Europeias (2004):
“Clarificar e resolver mal-entendidos e corrigir qualquer situação de deficiência que possa ocorrer na aplicação da legislação é uma tarefa urgente. As inspecções do trabalho têm um papel fundamental a desempenhar neste domínio: a utilização de inspectores do trabalho como agentes de mudança para fomentar um melhor cumprimento nas PME, em primeiro lugar através da educação, da persuasão e do encorajamento e depois, se necessário, através de medidas de coação.”
O incumprimento em matéria de segurança e saúde no trabalho é matéria de direito de mera ordenação social, e em particular constitui contra-ordenação laboral nos termos do Regime Geral das Contra-ordenações Laborais6. Segundo o Regime Geral das Contra-Ordenações7 que institui o ilícito
de mera ordenação social e respectivo processo, este ramo do direito, teve a sua origem na necessidade de dar corpo ao “pendor crescentemente intervencionista do Estado contemporâneo” convertendo-o em regras efectivas de conduta, sem alargar a intervenção do direito penal. No entanto entendimentos recentes8 apontam para a abertura de inquérito crime em caso de acidente de trabalho mortal, sempre
que as circunstâncias em que o acidente ocorre indiciem omissão de deveres relevantes por parte das “entidades” responsáveis, na observância das regras de segurança no trabalho, normas estas resultantes das disposições legais ou regulamentares ou das regras técnicas relativas ao desempenho funcional da actividade onde se produziu o sinistro. Como refere Albuquerque (2007),
“...a progressiva internalização dos acidentes de trabalho como custos empresariais, embora sinistra ou cruel, é vantajosa (barata) e típica da racionalidade económica custo/benefício ou da «racionalização da lealdade às regras da vida económica, de que cada qual se considera intérprete autêntico». O sancionamento meramente pecuniário (coima, multa ou indemnização) da violação das regras de segurança laboral ou a mera subscrição de seguros de acidentes podem ser apenas
6 Código do Trabalho aprovado pelas Lei 99/2003 de 27 de Agosto
7 Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, e alterações
Legislação e segurança de máquinas um custo a mais no processo produtivo que, em termos de rentabilidade, pode até sugerir o incumprimento das normas sobre segurança”.