A regulamentação do risco é, nos nossos dias, cada vez mais efectuada a nível internacional, tomando a forma de instrumentos vinculativos como Directivas, Tratados e Convenções, as quais têm acompanhado o surgimento de mercados globais e novas tecnologias. Como exemplo são de referir os riscos associados à utilização de organismos geneticamente modificados e os desenvolvimento tecnológicos que vieram permitir a utilização segura de sistemas programáveis no controlo de processos e máquinas. Neste caso, a rápida evolução que caracteriza esta tecnologia, originou uma tomada de posição por parte do regulador e da industria de diversos países, no sentido de serem desenvolvidas e adoptadas a nível internacional, normas eficazes que permitam o desenvolvimento de sistemas efectivamente seguros (HSE, 2001).
Como referido anteriormente, as primeiras áreas a serem alvo de regulamentação foram aquelas em que os riscos eram mais óbvios, como foi o caso da introdução de dispositivos de protecção associados às parte mecânicas móveis da máquinas. Este conjunto normativo mostrava-se adequado a
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um sistema industrial que inicia o seu processo de mecanização. No entanto, a evolução tecnológica avançou em muitas industrias no sentido da automatização e robotização.
Como vimos, os primeiros desenvolvimentos comunitários no domínio da segurança e saúde no trabalho ocorreram com a criação da Comunidade Económica Europeia. No entanto só após o Acto Único Europeu, assinado em 1986, é que ocorreu um desenvolvimento jurídico em matéria de saúde e segurança, permitindo a adopção de normas em duas vertentes. A primeira baseava-se na ideia de que a protecção da saúde e segurança poderia estar relacionada com normas e especificações de máquinas e equipamentos de trabalho, as quais além de constituírem ferramentas para uso nos locais de trabalho, são também bens, sujeitos à prescrições do Tratado sobre livre circulação de mercadorias. Desta forma para permitir a livre circulação no mercado único europeu, haveria necessidade de harmonização dos requisitos em matéria de segurança e saúde. Em segundo lugar, a necessidade de adoptar normas de segurança e saúde no trabalho pode ser justificada pela necessidade de evitar práticas desleais de concorrência (“dumping social”), em virtude da concorrência entre os diversos estados poder originar uma menor protecção nos locais de trabalho (Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Trabalho, 2007).
O primeiro desenvolvimento referido, a chamada “nova abordagem europeia em matéria de harmonização técnica”, associa complementarmente directivas e normas como forma de garantir em todos os países da UE os mesmos objectivos em matéria de segurança, para assim harmonizar as exigências técnicas neste domínio, eliminando também entraves à livre circulação de bens. Assim, a harmonização legal é limitada à adopção, por via de directivas estabelecidas nos termos do artigo 95º (antes art. 100º-A do Acto Único Europeu) do Tratado CE, de exigências essenciais de segurança, às quais devem obedecer os produtos colocados no mercado único comunitário. A observância de normas harmonizadas permite presumir a sua conformidade com os requisitos essenciais de segurança previstos nas directivas. Segundo Verheugen (2005), trata-se de uma prática de co-regulação, porque é nestas normas que se detalham as especificações técnicas a que os produtos devem obedecer, deixando ao critério dos operadores económicos a formulação das normas e a responsabilidade de as observar, garantindo a conformidade dos produtos, prática essa em linha com a Directiva 2001/95/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à segurança geral dos produtos. A nova abordagem tem sido adoptada para garantir a livre circulação de produtos mantendo níveis elevados de segurança ao nível dos dispositivos médicos, equipamento eléctrico, brinquedos, instrumentos de medida, recipientes sob pressão, equipamento de protecção industrial, máquinas, entre outros. Os mecanismos da nova abordagem encontram-se em fase final de revisão, estando prevista a introdução de alterações
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aos mecanismos de vigilância do mercado e de harmonização das práticas nacionais de designação dos organismos de avaliação de conformidade, por forma a credibilizar a marcação de conformidade voluntária. O sucesso desta técnica regulamentar leva mesmo a Comissão Europeia a estudar o seu alargamento a outros domínios, como a protecção ambiental e a segurança no trabalho. No entanto esta ligação entre os instrumentos regulamentares obrigatórios estabelecidos pelas autoridades e as normas técnicas de aplicação voluntária, formuladas pelos operadores económicos, representando interesses privados, pode originar conflitos de interesse (TUTB, 2002). As actividades de normalização baseiam- se no consenso entre partes interessadas e pode acontecer que para atingir um entendimento, se evitem as questões mais difíceis. A norma pode por isso apresentar lacunas quanto ao respeito por alguns dos requisitos essenciais de segurança e saúde. Nesse caso as autoridades competentes devem contestar as deficiências da norma, para além de exigir a introdução de modificações em máquinas conformes à norma.
A segunda abordagem corresponde ao estabelecimento de exigências mínimas relativas às condições de trabalho e à utilização de certas categorias de materiais e equipamentos no trabalho, sendo fixadas por meio de Directivas tendo por base o artigo 137º (antes art. 118º-A do Acto Único Europeu) do Tratado CE, e destinam-se a promover uma harmonização social, permitindo que cada país membro introduza regulamentação com exigências de nível superior às prescrições mínimas de segurança e saúde. Portanto os Estados-Membros devem aumentar o seu nível de protecção se este for mais baixo do que as exigências mínimas fixadas pelas directivas, sem que as disposições adoptadas impeçam os Estados-Membros de manter ou introduzir medidas mais estritas, Este entendimento foi confirmado em decisão do Tribunal Europeu de Justiça18, no caso que opôs o Reino Unido da Grã-
Bretanha e da Irlanda do Norte, ao Conselho da União Europeia, em que este país pediu a anulação da Directiva 93/104/CEE, que estabelece prescrições mínimas de segurança e de saúde em matéria de organização do tempo de trabalho e aplica-se a todos os sectores de actividades, públicos ou privados, na acepção do artigo 2 da Directiva 89/391/CEE:
“Sublinhe-se, quanto a isto, que, ao conferir ao Conselho o poder de adoptar prescrições mínimas, o artigo 118-A não contém indicações sobre a intensidade da acção que esta instituição pode considerar necessária para cumprir a missão que a disposição controvertida lhe confia, que consiste em actuar no sentido de melhorar - no progresso - as condições relativas à segurança e à
18 Acórdão do Tribunal de 12 de Novembro de 1996. - Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte
contra Conselho da União Europeia. - Directiva 93/104/CEE do Conselho, relativa a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho - Recurso de anulação. - Processo C-84/94.
Legislação e segurança de máquinas saúde dos trabalhadores. A expressão «prescrições mínimas» que consta do artigo 118-A significa apenas, como o confirma aliás o n.3 da mesma disposição, que os Estados-Membros podem adoptar medidas mais severas do que as que são objecto da intervenção comunitária [...]. Cabe sublinhar, em seguida que [...] o governo recorrente se baseia num conceito de «prescrições mínimas» que não é o do artigo 118-A. Esta disposição não limita a intervenção comunitária ao mínimo denominador comum, nem mesmo ao nível de protecção mais baixo estabelecido pelos diferentes Estados-Membros, mas significa que os Estados são livres de conceder uma protecção reforçada relativamente à protecção, já de si elevada que, eventualmente, resulte do direito comunitário.”
A legislação europeia em matéria de segurança e saúde no trabalho baseava-se na tradição da legislação prescritiva assente na abordagem de protecção dos trabalhadores iniciadas no século XIX, embora já vinte anos antes do surgimento da Directiva-Quadro tivessem ocorrido mudanças no sentido de uma legislação mais orientada para o estabelecimento de objectivos (Walters, 2001). Essa mudança surge na sequência do relatório Robens de 1972, que conclui que a saúde e segurança no trabalho não podem ser asseguradas por um crescente número de regulamentos em que o controlo de aplicação é assegurado por um exército de inspectores; que a responsabilidade pela segurança dos trabalhadores pertence em primeira mão ao empregador; e que a legislação deve constituir uma declaração de princípios e uma definição das obrigações gerais ficando ao critério dos regulamentos o estabelecimento de normas e objectivos específicos (HSE, 2001). Como resultado deste relatório, foi recomendado o estabelecimento de normas que orientassem para a criação de condições para uma auto-regulação das empresas, dado que boas práticas de higiene e segurança no trabalho constituíam uma questão de gestão eficaz e que a estratégia de regulamentação deveria estimular, em conjunto com a participação dos trabalhadores, a colocação em prática dessas medidas.
A diversidade de abordagens existentes na Europa para a gestão da segurança e saúde no trabalho foi harmonizada pela adopção da Directiva Quadro 89/391. Alguns países do sul da Europa, como Espanha e Itália, tinham sistemas regulamentares muito diferentes e com influências marcadamente distintas das dos países do norte da Europa. Em Portugal e Grécia não existia sequer legislação com objectivos similares ao da Directiva-Quadro (Walters, 2003). Vogel (1994), em tom marcadamente crítico, refere-se a Portugal como tendo sido o primeiro a transpor a Directiva-Quadro, de forma quase literal, mas sem que tenha concretizado, sob a forma regulamentar, as disposições muito genéricas que
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foram então adoptadas19. A Directiva adoptou o modelo defendido pelo relatório da Comissão Robens,
em que se incorporam princípios da regulamentação por objectivos e processos, estabelecendo a obrigação da entidade empregadora de avaliar os riscos e implementar medidas de controlo, de acordo com um conjunto de princípios considerados como “boas práticas”.
Em 1989, o Conselho adoptou a Directiva-quadro 89/391. Esta directiva tem como objectivo assegurar um grau mais elevado de protecção dos trabalhadores através da aplicação de medidas preventivas contra acidentes de trabalho e doenças profissionais e através de informação, consulta, participação e formação equilibradas dos trabalhadores e dos seus representantes. Esta directiva- quadro serve de base para algumas outras directivas específicas que abrangem uma vasta gama de áreas tais como equipamento de trabalho, substâncias carcinogénicas no trabalho, protecção das trabalhadoras grávidas e protecção contra os riscos de atmosferas explosivas, etc (vd. Anexo 9).
2.2.1 Quadro regulamentar vigente com interesse para as máquinas e equipamentos de trabalho Do conjunto regulamentar que se encontra em vigor devem salientar-se pela sua importância e complementaridade (TUTB, 2003) a Directiva 89/655 “Equipamentos de Trabalho” 20 e a Directiva
98/37 “Directiva Máquinas”21, transpostas, respectivamente, pelos actuais Decreto-Lei 50/200522 e
Decreto-Lei 320/200123. Na Figura 8 apresentam-se as principais características desta legislação.
19 Referia-se concretamente à publicação do Decreto-Lei 441/91, de 14 de Novembro. Acontece que à data em
que Vogel escrevia, não tinham sido ainda publicados os restantes diplomas que transpuseram outras tantas Directivas relativas a condições específicas de Segurança e Saúde. A publicação desses diplomas ocorreu em finais de 1993 e início de 1994, tendo sido publicadas os diplomas de transposição das Directivas relativas a locais de trabalho (DL 347/93, 1.10), equipamentos de trabalho (DL 331/93, 25.09), equipamentos dotados de visor (DL 349/93, 1.10), equipamentos de protecção individual (DL 348/93, 1.10), movimentação manual de cargas (DL 330/93, 25.09), organização dos serviços de prevenção (DL 26/94 de 1.02).
20 Directiva 89/655/CEE de 30 de Novembro, alterada pela Directiva 95/63/CE de 5 de Dezembro e pela
Directiva 2001/45/CE de 27 de Junho
21 Directiva 98/37/CE, de 22 de Junho, alterada pela Directiva 98/79/CE, de 27 de Outubro
22 Decreto-Lei 50/2005 de 25 de Fevereiro, que transpôs as Directivas 89/655/CEE, do Conselho, de 30 de
Novembro, alterada pela Directiva n.o 95/63/CE, do Conselho, de 5 de Dezembro e a Directiva 2001/45/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho, que alterou pela segunda vez a Directiva n.o 89/655/CEE.
23 Decreto-Lei 320/2001 de 12 de Dezembro, que adoptou a Directiva 98/37/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, relativa a máquinas, que, por motivos de lógica e clareza, reúne num único diploma a Directiva n.o 89/392/CEE, de 14 de Junho, e as diversas alterações de que foi sendo objecto
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Diplomas Âmbito Responsáveis Obrigações Data de aplicação dos diplomas Competentes Entidades
Prescrições mínimas de segurança e saúde 1. Obrigações gerais. 2. Informação, formação, participação e consulta. 30.09.1993 3. Obrigação de tomar em consideração os princípios ergonómicos. 4. Verificações. 14.06.1999 5. Requisitos Mínimos
Gerais. 01.01.1997 para equipamentos de trabalho postos à disposição dos trabalhadores antes de 30.09.1993 IGT DL 50/2005, 25.02 Utilização de equipamentos de trabalho (alteração do DL 82/99, 16.03 Empregador 6. Requisitos Mínimos Complementares dos equipamentos móveis e de elevação de cargas. 08.12.2002 para equipamentos de trabalho postos à disposição dos trabalhadores antes de 08.12.1998 7. Regras de utilização para
a utilização de equipamentos. 7.1. Em geral. 7.2. Móveis. 7.3. Elevação de cargas. 7.4. Destinados a trabalhos temporários em altura. 14.06.1999 31.12.2005 Exigências essenciais de segurança e saúde. 1. Gerais 2. Adicionais para determinadas categorias de máquinas
3. Para limitar os riscos específicos devidos à mobilidade das máquinas 4. Para limitar os riscos
específicos devidos a operações de elevação 5. Para as máquinas
destinadas a ser utilizadas em trabalhos subterrâneos 11.04.1994 Para componentes de segurança, em vigor desde 14.07.1995 IGT IGAE DG Empresa DL 320/2001, 12.12 Concepção, construção e colocação no mercado e em serviço de máquinas e componentes de segurança (codificação em diploma único das disposições contidas nos DL 378/93, 05.11; P 145/94, 12.03; DL 139/95, 14.06; P 280/96, 22.07; DL 374/98, 24.11) Fabricante ou seu mandatário, ou o utilizador no caso de máquinas fabricadas para uso próprio
6. Para limitar os riscos específicos decorrentes da elevação ou da deslocação de pessoas
27.07.1996
Figura 8 – Síntese dos diplomas legais no domínio da segurança de equipamentos de trabalho (Gomes, 2007)
A segurança na utilização de equipamentos de trabalho, pelos trabalhadores, nos locais de trabalho, é regulada pela Directiva Equipamentos de Trabalho 89/655/CEE a qual estabelece o conjunto de normas reguladoras da segurança no trabalho com esses equipamentos, e que tem como destinatários os empregadores. Tais regras estabelecem as prescrições mínimas de segurança e de saúde que devem ser respeitadas nas legislações e práticas administrativas dos Estados membros, destinadas a promover a melhoria das condições de trabalho a fim de assegurar um melhor nível de protecção da segurança e saúde dos trabalhadores.
A utilização de equipamentos de trabalho está sujeita à observância, pelo empregador, de prescrições mínimas de segurança e de saúde. Destas prescrições destacamos aquelas de carácter técnico (adaptação e realização de verificações e ensaios aos equipamentos) e organizacional
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(formação e informação dos trabalhadores). A entidade empregadora deve assegurar que os equipamentos de trabalho colocados à disposição dos trabalhadores sejam adequados, por recurso a equipamentos que satisfaçam os requisitos de segurança e saúde previstos em legislação específica sobre concepção, fabrico e comercialização dos mesmos, ou pela adaptação do equipamento aos requisitos mínimos de segurança dos equipamentos de trabalho, na medida em que um dado risco exista no equipamento considerado. A adaptação deve basear-se numa avaliação de riscos, executada pelos serviços de segurança e saúde no trabalho da empresa, cujo resultado, bem como as medidas de prevenção a adoptar, devem constar de documento. Durante a sua utilização devem ser observadas regras gerais, e no caso de equipamentos móveis e equipamentos de elevação de cargas, regras específicas. Essas regras incluem ainda a necessidade de efectuar verificações por pessoa competente aos equipamentos de trabalho, por forma a garantir a correcta instalação, o bom funcionamento e as condições de segurança e saúde durante o tempo de vida útil do equipamento. Os períodos de transição previstos no já revogado DL 82/99, 16.03, e no DL 50/2005, 25.02 para a adaptação dos equipamentos de trabalho aos referidos requisitos, foram os seguintes:
Todos os equipamentos de trabalho postos à disposição dos trabalhadores antes de 30.09.1993 (data de entrada em vigor do D.L n.º 331/93, de 25-09, já revogado, o qual transpunha para o direito interno as disposições da Directiva Equipamentos de Trabalho 89/655/CEE) deveriam ter sido colocados em conformidade com as disposições legais até 31 de Dezembro de 1996;
Os equipamentos móveis e os equipamentos destinados à elevação de cargas colocados à disposição dos trabalhadores antes de 8 de Dezembro de 1998 devem satisfazer os requisitos mínimos de segurança até 8 de Dezembro de 2002 (por força do D.L. 82/99, de 16-03);
A industria das máquinas e equipamentos mecânicos representou em 2006, 8,9% das exportações da União Europeia, tendo sido a primeira indústria europeia em termos de valor acrescentado (Harris, 2007). O seu principal instrumento regulamentar é a Directiva Máquinas. A Directiva é dirigida à segurança na concepção de máquinas e é baseada na denominada “nova abordagem” em matéria de harmonização de normas técnicas, cujo principal objectivo foi acelerar o processo de eliminação de entraves técnicos à livre circulação de bens aquando da introdução do mercado único em 1993 (TUTB, 2002).
A Directiva Máquinas aplica-se a máquinas e componentes de segurança, e estabelece um conjunto de requisitos essenciais de segurança e saúde ligados principalmente aos utilizadores e às pessoas que se encontram na proximidade das máquinas. Define máquina como “o conjunto de peças ou de órgãos ligados entre si, em que pelo menos um deles é móvel e, se for caso disso, de
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accionadores, de circuitos de comando e de potência, entre outros, reunidos de forma solidária com vista a uma aplicação definida, nomeadamente para a transformação, o tratamento, a deslocação e o acondicionamento de um material”.
A nova abordagem à harmonização técnica e à normalização, estabelece os seguintes princípios: a harmonização legislativa está limitada à adopção dos requisitos essenciais a que devem obedecer os produtos colocados no mercado para que possam beneficiar da livre circulação no Espaço Económico Europeu; especificações técnicas dos produtos conformes com os requisitos essenciais de segurança e saúde, fixados pelas directivas serão estabelecidas em normas harmonizadas; os produtos fabricados em conformidade com as normas harmonizadas beneficiam da presunção de conformidade com os requisitos essenciais correspondentes.
Os procedimentos genéricos de certificação de conformidade com as disposições da Directiva, no caso de máquinas, equipamentos intermutáveis e componentes de segurança, consistem na constituição de um processo técnico de fabrico (PTF), emissão da declaração de conformidade, e, somente para máquinas e equipamentos intermutáveis, a aposição da marcação CE. No caso das máquinas referidas no anexo IV da Directiva, a avaliação de conformidade fica também dependente da intervenção dos organismos notificados. A certificação de conformidade é da responsabilidade do fabricante ou do seu mandatário estabelecido no Espaço Económico Europeu.
A Directiva Máquinas 89/392/CEE previa um conjunto de períodos transitórios que permitiam a colocação no mercado de máquinas conformes à legislação nacional em vigor anteriormente à Directiva. Em termos práticos considera-se que a Directiva se encontra em vigor a partir de 1995, devendo caso necessário, referenciar-se aos períodos transitórios previstos na Tabela 4.
A nova Directiva 2006/42/CE é um instrumento legal que aperfeiçoa o normativo actualmente existente e que mereceu o acordo dos diversos intervenientes na sua elaboração: fabricantes, utilizadores, quer sejam empresas ou representantes dos trabalhadores, e entidades de controlo da aplicação da Directiva. A Directiva será de aplicação obrigatória a partir de 2010, decorrendo até aí o processo de adaptação ao novo normativo e mantendo-se em vigor a actual Directiva 98/37/CE, transposta pelo Decreto-Lei 320/2001 de 12.12. A Comissão considera este instrumento legal fundamental para assegurar a competitividade e liderança dos fabricantes de bens de equipamento europeus e na melhoria da segurança na utilização de máquinas, agindo como complemento às Directivas Sociais.
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Períodos transitórios previstos na
Directiva Diplomas 93 94 95 96 Directiva Máquinas 89/392/CEE
Período transitório que permite a aplicação das disposições em vigor em 31.12.1992 relativas a:
- Alfaias agrícolas24;
- Cabos, correntes e ganchos destinados a operações de elevação ou movimentação25.
1.01 31.12
1ª Alteração 91/368/CEE
DL 378/93, 5.11
P 145/94, 12.03 Período transitório que permite a aplicação das disposições em vigor em 31.12.1992 relativas a: - ROPS26; - FOPS27; - Carros automotores28; 1.07- 31.12 2ª Alteração 93/44/CEE 3ª Alteração 93/68/CEE DL 139/95, 14.06 P 280/96, 22.07 DL 374/98, 24.11
Período transitório que permite a aplicação das disposições em vigor em 1.07.1994 relativas a: - Componentes de segurança - Máq's de elevação ou deslocação de pessoas 1.01 31.12 Texto consolidado 98/37/CE DL 320/2001, 12.12
Tabela 4 – Períodos transitórios na aplicação da Directiva Máquinas (IGT, 2005)
2.2.2 Normalização
A Nova Abordagem permitiu reunir de forma inovadora as responsabilidades das autoridades públicas dos Estados Membros, das instituições responsáveis pela regulamentação comunitária e dos Organismos Europeus de Normalização. Ao fazer valer o princípio de referenciar normas promove-se o uso da normalização como suporte da legislação. Schepel et al. (2000, p91) caracterizam o conceito de norma sob a perspectiva do sistema de normalização e do sistema jurídico.
“The standardization community employs the ISO/IEC definition, which has found its way into a European Standard. Accordingly EN 45020 defines standard as: document, established by