O instrumento denominado operação interligada consiste na alteração pelo Poder Público de determinados parâmetros urbanísticos, mediante o oferecimento de contrapartidas por parte dos empreendedores interessados. Esta contrapartida pode vir na forma de recursos para o Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano, obras de infraestrutura urbana, terrenos e habitações destinados à população de baixa renda, recuperação do meio ambiente ou do patrimônio cultural, entre outras (CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO, 1992: Art. 29). De acordo com Souza (2010):
A finalidade da operação interligada seria a de proporcionar maior flexibilidade às regulações do uso do solo urbano, permitindo ao Estado fazer concessões à iniciativa privada, sempre que as concessões não lesem o interesse público e sempre mediante o oferecimento de contrapartidas que revertam em benefício da população da cidade. (SOUZA, 2010, p. 284) Não se trata de uma intervenção física conjunta entre Estado e capital imobiliário, visto que o Estado aqui apenas flexibiliza o zoneamento, facilitando a liberação de determinados parâmetros não previstos em lei. Há certa polêmica em torno desse instrumento, uma vez que dependendo da maneira como for regulamentado, poderá favorecer os interesses capitalistas, em detrimento da coletividade.
Maricato (2000) chama a atenção para as consequências da aplicação deste instrumento na cidade de São Paulo:
A chamada operação interligada (possibilidade de comprar potencial construtivo para um imóvel, acima do regularmente previsto na lei do zoneamento) poderia constituir uma alternativa de exceção para casos bastante específicos, exigidos pela condição do sítio e da paisagem. Mas ela acabou sendo utilizada em São Paulo de modo tão frequente que se tornou uma regra para burlar a lei do zoneamento. (MARICATO, 2000, p.177)
Em muitas cidades, essas operações têm sido aprovadas no intuito de alterar parâmetros urbanísticos em bairros e setores geográficos nobres. Contudo, a contrapartida exigida não chega a convencer quanto ao interesse da transação em promover o bem da comunidade.
Souza (2010) realiza uma forte crítica em cima deste instrumento ao questionar até que ponto não seria esse tipo de flexibilização, desatrelada de fortes critérios restritivos, uma forma de “comercialização do direito”, dando continuidade à tradição de que as leis podem ser transgredidas ou mesmo mudadas de acordo com a conveniência de indivíduos
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e grupos, desde que se possa pagar por isso. Os efeitos desses tipos de instrumentos dependerão da forma que forem regulamentados. Quanto mais precisa e detalhada for a regulamentação, menor a possibilidade de mau uso, de enfoque empresarialista, lesivo ao interesse público.
Em João Pessoa, apesar de não haver uma clara menção à denominação “operação interligada” no Plano Diretor, observa-se a utilização desta prática de maneira bastante clara no Bairro do Altiplano. A peculiaridade reside no fato de que ao invés de haver uma solicitação dos promotores imobiliários para cada empreendimento almejado, a própria Prefeitura foi quem implantou tal instrumento como uma ação perene, em forma de decreto. Através do Decreto 5844/2007, o poder público altera os parâmetros de ocupação do solo numa área do Altiplano, e pede como retorno a chamada contrapartida social.
Art. 4º. A aprovação de empreendimentos imobiliários classificados como H6 e H7 na ZAP fica condicionada à solução de implantação de obras de drenagem e pavimentação das vias de acesso bem como de outras obras e serviços complementares, a critério da PMJP, podendo ser objeto de investimentos privados mediante assinatura de termo de compromisso. (PREFEITURA MUNICIPAL DE JOÃO PESSOA, 2007)
Essa contrapartida é determinada pelo Prefeito da cidade e pelo Secretário de Planejamento, e exigida como condição para a retirada do alvará de construção por parte dos empreendedores imobiliários. Após a análise do projeto da edificação, o contribuinte é chamado à Prefeitura, onde é apresentada a ele a contrapartida social correspondente à sua obra, na qual ele deverá arcar com os custos de determinada benfeitoria voltada para o Bairro do Altiplano.
Toda contrapartida social é objeto de um “termo de responsabilidade” que fica arquivado lá no DCU. Até porque, quando termina o empreendimento, na hora do habite-se, esse termo é fiscalizado pra saber se foi cumprido. (Luciano Agra, entrevista concedida em 11/07/2013)
Os chamados “Termos de Compromisso” são documentos assinados pelo Prefeito e pela empresa requerente, e contemplam cláusulas referentes ao objeto, às obrigações, ao acompanhamento e às penalidades do contrato. Entre as contrapartidas encontradas nos processos de Alvarás dos edifícios residenciais multifamiliares do Altiplano, encontram-se obras de drenagem e pavimentação urbana, além de reformas de instituições públicas, a exemplo do Centro do Idoso, localizado no próprio Bairro em estudo. Tais contrapartidas encontram-se registradas nas Fichas de Identificação de Empreendimento contidas no Anexo IV desta pesquisa. Infelizmente, constatou-se que muitos processos não continham
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anexados seus Termos de Compromisso, restando-nos a dúvida se tal documento foi extraviado, ou se houve casos de liberação da obrigatoriedade da contrapartida social.
O maior problema relativo a essa cobrança é que, por ser uma ação arbitrada, fica pouca brecha para negociação, correndo o risco de se tornar desproporcional ao porte do empreendimento. Os empreendedores queixam-se da falta de parâmetros estabelecidos legalmente para a instituição dessa exigência.
[...] esse é um defeito grande que eu acho, porque foi um decreto que foi feito, agora até onde eu sei, não existem critérios de medição, se é proporcional à área de construção. [...] todo empresário precisa de regras claras e definidas, porque é igual pra todo mundo. Então, essa contrapartida, me parece, pode ser que eu esteja errado, que não tem critério. Não tem uma regra definida quando a pessoa entra num negócio, pra saber “olha, meu prédio tem 10mil m² de área, e pra 10milm, você tem uma contrapartida de X reais”. Então entra no escuro, sem saber de onde vem a contrapartida. Pode ser que venha uma rua, pode ser que venha ajeitar um colégio, são coisas que a gente fica sem saber a regra, e não sabe se é igual pra todo mundo. (Entrevistado C-07, 30/10/2012)
Esse é um fator que pode ser prejudicial não somente ao empreendedor, mas também à própria Prefeitura, pois a falta de critérios em sua instituição pode ocasionar em cobranças que não favoreçam proporcionalmente o bem comum mediante o porte do empreendimento. Alguns investidores sugerem que houvesse um padrão de cobrança regulamentado de acordo com o valor do empreendimento. Deste modo, mais de uma empresa poderia se juntar para realizar determinada obra, o que poderia ser bastante vantajoso para ambas as partes.
Não se pode negar que a aplicação da contrapartida social já foi responsável por diversas melhorias implantadas no Bairro em estudo. Desde a pavimentação e saneamento de ruas, até a recuperação de parte das edificações do Centro do Idoso, muitas obras já foram e estão sendo realizadas, que contribuem para atender à demanda insurgente de infraestrutura física e social para o Altiplano. Ressalta-se, entretanto, que o incômodo relatado pelo setor da construção civil reside na falta de parâmetros para sua aplicação.
Ao ser perguntado acerca de como é estabelecida a obra de contrapartida social a ser executada por cada empresa, Luciano Agra exime-se da responsabilidade e explica de maneira superficial a definição de tal parâmetro:
Então, em função do tamanho do empreendimento, se estabelece o valor. No caso da contrapartida, o parâmetro é o tamanho. Na prefeitura, quem estabelece a contrapartida é o Diretor de Controle Urbano. Ele trabalha recebendo também subsídios da Secretaria da Receita. Uma das prerrogativas da construção desse instrumento foi não entrar dinheiro na prefeitura. Tem que ser uma obra, uma doação, uma benfeitoria. [...] Tem também equipamentos de uso coletivo. O clube do idoso foi todo reformado... obras viárias... cessão de áreas... nós não desapropriamos
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nada para fazer essa duplicação aqui. (Luciano Agra, entrevista concedida em 11/07/2013)
Em suma, a contrapartida social pode ser explicada como uma forma da prefeitura justificar a concessão que foi dada em relação à construção dos edifícios do Altiplano, numa tentativa de mostrar à sociedade que não foi uma ação beneficiária somente aos grandes empresários.
Porque ficou claro que foi aberta essa fronteira de desenvolvimento, ela foi aberta e todo mundo sabia que não tinha infraestrutura. Então, pra ser aberto, tinha que ter infraestrutura. Então o pessoal acordou nesse sentido. Onde a CAGEPA chega com o esgoto, ela já chegaria mesmo, e iria cobrar, e tudo o mais. Mas pavimentação e drenagem, ficou tudo por conta das empresas. (Luciano Agra, entrevista concedida em 11/07/2013) Diante do que foi exposto, resta-nos o questionamento se com esse instrumento, não estaria o poder privado realizando uma tarefa que deveria ser de responsabilidade pública, a de prover infraestrutura à cidade.