Autores como Saule Jr. (2002) e Bucci (2006) destacam a importância dos Conselhos de Desenvolvimento Urbano (CDU) como sendo o local por excelência para formulação da política urbana, que contempla a participação direta dos cidadãos. Souza (2010) reforça essa posição ao afirmar que o CDU representa a expressão de um esforço consistente de democratização da cidade. Trata-se de instâncias participativas que contribuirão no planejamento urbano.
No intuito de contribuir com o planejamento urbano, tais instâncias participativas têm como função definir, conceber e acompanhar a implementação de políticas públicas e intervenções diversas, como planos diretores, políticas setoriais de transportes e meio ambiente, programas de urbanização de favelas, etc.
[...] Tais conselhos, previstos em algumas leis orgânicas de Municípios, terão que ser criados ou adaptados a fim de servir como espaços de interlocução política e administrativa entre o governo do Município e a sociedade civil, cumprindo o preceito do art. 29, XII, da Constituição Federal (‘cooperação das associações representativas no planejamento municipal’), bem como atendendo ao princípio da gestão democrática enunciado no caput do art.43 do Estatuto da Cidade [...] (BUCCI, 2006, p. 329-329)
A (RE)PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO NO BAIRRO ALTIPLANO, JOÃO PESSOA - PB Estratégias, iniciativas e interesses dos agentes que produzem a cidade
Cabe ao poder municipal de cada cidade criar o conselho, prevendo a composição, a duração dos mandatos, além da forma de indicação ou eleição dos participantes. As atribuições e a definição do caráter consultivo ou deliberativo do conselho também devem ser pauta de lei municipal. (BUCCI, 2006)
Em João Pessoa, o CDU foi criado pela Lei Complementar n.º 03/92 que define o Plano Diretor da Cidade, e regulamentado pela Lei Municipal Ordinária n.º 7.899/95. De acordo com este documento, o órgão se propõe a atuar com funções consultivas e deliberativas, no encargo de formular propostas de Desenvolvimento Urbano para o Município visando a geração de uma política de promoção do bem-estar coletivo e ordenamento das diferentes funções do espaço urbano municipal. De acordo com Luciano Agra, ex-prefeito da cidade, em entrevista cedida para esta pesquisa, “o CDU seria o órgão do colegiado para zelar pela execução do plano diretor. [...] O CDU é o espaço que nós temos para discutir o desenvolvimento urbano da cidade. Uma característica dele é que ele é paritário”.
As reuniões do CDU ocorrem uma vez a cada mês, ou em sessão extraordinária quando convocada pelo Presidente ou pela maioria dos Conselheiros. Suas deliberações são válidas em reuniões que atinjam um quorum mínimo de 09 Conselheiros. O Conselho é composto por 18 membros, que representam de forma paritária os seguintes órgãos e entidades:
Município de João Pessoa – Secretário de Planejamento; Secretário de Finanças; Secretário de Administração; Secretário Chefe do Gabinete Civil; Secretário de Desenvolvimento e Controle Urbano.
Governo Estadual – Secretaria Estadual de Infraestrutura; Superintendência de Administração do Meio Ambiente – SUDEMA.
Governo Federal – Caixa Econômica Federal.
Sociedade Civil – 3 representantes das Associações Comunitárias e Entidades Populares legalmente constituídas; 3 representantes de Conselhos, Entidades Profissionais e Sindicato de Trabalhadores; 3 representantes dos Sindicatos Patronais.
As atribuições delegadas ao CDU, apresentadas na Lei que o regulamenta, também foram relacionadas em tópicos, para melhor assimilação. Desta maneira, cabe ao CDU:
Manifestar-se sobre as políticas, diretrizes e estratégias de zoneamento, produção, ocupação e uso do solo da cidade de João Pessoa.
A (RE)PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO NO BAIRRO ALTIPLANO, JOÃO PESSOA - PB Estratégias, iniciativas e interesses dos agentes que produzem a cidade
Pronunciar-se sobre as propostas e iniciativas voltadas ou que repercutam no desenvolvimento do Município, originárias do setor público ou privado, notadamente as que exerçam impacto sobre o espaço urbano;
Propor dispositivos e instrumentos de fiscalização e controle das normas de ocupação do solo;
Opinar, com vistas à elaboração de proposições legislativas, sobre a ocupação de glebas na Área Rural destinadas a loteamento ou parcelamento urbano;
Apreciar os planos, programas e projetos que dizem respeito ao sistema de circulação e de transporte desenvolvidos pelos órgãos competentes;
Definir as políticas de desenvolvimento urbano da cidade de João Pessoa nos processos referentes à atualização, revisão, elaboração, controle, acompanhamento e avaliação do Plano Diretor da cidade de João Pessoa;
Assegurar, de forma permanente, a participação da sociedade civil na gestão urbana; Aprovar previamente os projetos relativos à construção de habitações de interesse social em área edificada superior aquela permitida pelo índice único previsto no Plano Diretor da cidade de João Pessoa;
Manifestar-se sobre os atos do Poder Executivo Municipal que se refiram à criação de novas áreas especiais e à promoção de modificações nos perímetros das Zonas Adensáveis e Não Adensáveis e bem assim nas zonas já existentes;
Aprovar, obedecidas as prescrições da Lei Complementar Nº 03/92, os empreendimentos de impacto, com base nos pareceres emitidos pela Secretaria do Meio Ambiente e a classificação procedida pela Secretaria de Planejamento e Coordenação;
Elaborar o seu Regimento Interno, e suas reformulações, submetendo tais atos, por intermédio da Secretaria de Planejamento e Coordenação, à aprovação do Chefe do Poder Executivo Municipal.
Como se pode observar, são atribuições que, uma vez cumpridas, prestariam uma preciosa contribuição para a democratização do planejamento da cidade. Entretanto, da maneira como funciona atualmente, o Conselho não é capaz de cumprir com todas as suas obrigações previstas na lei. Apenas uma reunião por mês não é suficiente para suprir a demanda de processos a serem avaliados, em sua maioria referente a solicitações por parte da população civil de aprovação de projetos e propostas para as quais a legislação se mostra contraditória ou omissa.
A (RE)PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO NO BAIRRO ALTIPLANO, JOÃO PESSOA - PB Estratégias, iniciativas e interesses dos agentes que produzem a cidade
Deste modo, as atividades referentes ao planejamento como proposição de diretrizes legislativas, definição de políticas de desenvolvimento urbano, entre outras, acabam ficando de lado para dar lugar a funções meramente consultivas.
Souza (2010) apresenta um esquema de como ele entende que deveria funcionar o CDU (Figura 44). Os delegados-conselheiros tomariam as decisões através do direito de voz e de voto, orientados pelos planejadores profissionais a serviço da prefeitura, que teriam função de informar e orientar tecnicamente, tendo direito de voz, mas não de voto. Haveria ainda os “planejadores independentes”, que seriam escolhidos pelos delegados- conselheiros, oferecendo informações e aconselhamentos alternativos àqueles fornecidos pelos técnicos da prefeitura. Deste modo, o voto dos conselheiros tenderia a ser menos induzido por parte do poder Executivo.
O produto dos trabalhos do CDU é, ao final do processo de apreciação de conjunto, decisão e consolidação de propostas protagonizado pelos conselheiros, enviado à instância técnica responsável pela preparação técnico-formal definitiva (trabalhos de mapeamento, adaptação de linguagem etc.) do documento (peça orçamentária, planos diversos) a ser enviado, posteriormente, à Câmara Municipal, sempre sob supervisão e a fiscalização dos conselheiros. (SOUZA, 2010, p. 381)
Figura 44: Dinâmica do Conselho de Desenvolvimento Urbano (CDU).
Fonte: SOUZA (2010, p. 380), editado pela autora, 2013.
ACOMPANHAMENTO TÉCNICO E FORNECIMENTO DE INFORMAÇÕES OFICIAIS ACONSELHAMENTO TÉCNICO COMUNICAÇÃO DE DECISÕES DELEGADOS - CONSELHEIROS PLANEJADORE“ INDEPENDENTE“ PLANEJADORES PROFISSIONAIS A SERVIÇO DA PREFEITURA
INSTÂNCIA RESPONSÁVEL PELA PREPARAÇÃO DEFINITIVA DOS DOCUMENTOS FORMAIS (SOB A
FORMA DE DECRETOS OU PROJETOS DE LEI A SEREM ENCAMINHADOS À CÂMARA MUNICIPAL)
A (RE)PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO NO BAIRRO ALTIPLANO, JOÃO PESSOA - PB Estratégias, iniciativas e interesses dos agentes que produzem a cidade
É preciso atentar para o fato de que o Conselheiro exerce papel decisivo dentro dessa dinâmica. As 18 pessoas eleitas para estarem à frente deste órgão precisam estar dispostas a votar visando o bem comum, a coletividade. Obviamente, não é sempre que isto acontece. Durante uma das entrevistas realizadas, um técnico da Prefeitura realiza uma crítica à assiduidade dos Conselheiros e à parcialidade de seus votos quando se trata de assuntos de interesse do governo municipal.
A composição do CDU é muito paternalista em relação à prefeitura. Porque numa hora dessas, eles chamam secretários que nunca foram à reunião. Quando é interesse da prefeitura, eles ligam, e vai todo mundo. Se for todo mundo da prefeitura, aí já sabe os votos pra qual lado vai ser. (Entrevistado T-01, 05/10/2012)
Dentre tantos ajustes necessários, é preciso que se criem mecanismos para dificultar ou impedir que os interesses da população menos favorecida sejam contrariados pelos interesses ligados aos empresários dos setores imobiliário e turístico, ou mesmo por interesses obtusos do próprio Estado.
3.4 A importância dos cadastros técnicos e plantas de valores
–
Geoprocessamento e Sistemas Geográficos de Informação (SGIs)
Para colocar em prática os instrumentos de planejamento mencionados neste capítulo e tantos outros que são aplicados na cidade como um todo, a Prefeitura precisa contar com ferramentas complementares, que auxiliarão na compactação e organização das informações de maneira objetiva e precisa.
Para cumprir este papel, Souza (2010) ressalta a necessidade de regularização de duas dessas ferramentas. A primeira corresponde aos cadastros técnicos, que são desde os simples cadastros fundiários ou imobiliários, que permitem uma visão da estrutura de propriedades, até plantas contendo dados sobre infraestrutura instalada e serviços prestados. A segunda ferramenta trata-se das plantas genéricas de valores, que conterão a divisão da área urbana do município de acordo com seu status, fixando valores básicos unitários por metro quadrado, de terrenos e edificações, considerando a realidade do mercado imobiliário e possíveis fatores de valorização.
Estes valores serão úteis na estipulação de impostos como o IPTU (Imposto Predial Territorial Urbano) e o ITBI (Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis). Entretanto, esses dados normalmente não correspondem à realidade dos preços praticados pelo mercado, ficando abaixo do valor obtido nas transações imobiliárias.
A (RE)PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO NO BAIRRO ALTIPLANO, JOÃO PESSOA - PB Estratégias, iniciativas e interesses dos agentes que produzem a cidade
Ao lado dessas ferramentas, o geoprocessamento e os sistemas geográficos de informação (SGIs) são atualmente um suporte tecnológico que permite, através da informatização dos dados, que as prefeituras ganhem agilidade e precisão no armazenamento e recuperação de importantes informações como estudos, avaliação de impactos, monitoramentos da evolução de fenômenos, simulações e representação cartográfica de unidades de manejo.
Esses sistemas permitirão que sejam acompanhadas as mudanças na infraestrutura técnica e social e na valorização imobiliária (valores médios por metro quadrado por zona ou logradouro ou o valor de mercado dos imóveis) facilitando a cobrança de tributos como o IPTU progressivo, o solo criado e a contribuição de melhoria.
Entre 2005 e 2010, o setor de geoprocessamento da Prefeitura de João Pessoa foi dirigido pela engenheira civil Tânia Queiroga, que teve como diretriz inicial sanar as falhas existentes no mapeamento da cidade. Como o cadastro de lotes datava da década de 1970, buscou-se tratar com mais rigor o banco de dados produzido pelo setor, atualizando informações acerca do uso do solo, além do provimento de infraestrutura, fornecimento d’água, esgotamento sanitário, etc.
Em 2007 foi realizado um importante levantamento de dados que diagnosticou as comunidades de baixa renda existentes em João Pessoa, no intuito de definir quais possuíam características para entrar na categoria de ZEIS. Em parceria com a Secretaria de Ação Social, foram levantadas informações acerca das unidades habitacionais, da população, renda, entre outros dados.
Além de tudo isso, o setor de geoprocessamento promove uma maior facilidade no estudo, na atualização, e eventual modificação dos zoneamentos, uma vez que é capaz de determinar as situações de saturação infraestrutural, acompanhar as alterações nos estoques de área edificável, as transformações no uso do solo, na tipologia das edificações, e na densidade demográfica. Representa uma contribuição inestimável na definição das zonas adensáveis, das zonas especiais (ZEIS e ZPAs) e na identificação e classificação dos usos do solo.
De acordo com entrevista concedida por funcionário que trabalhou neste departamento durante a segunda metade dos anos 2000, o geoprocessamento é o setor indispensável a qualquer estudo de alteração que se pretenda realizar no zoneamento da cidade. Para transformar uma área não adensável em Zona de Adensamento Prioritário, é necessário um trabalho conjunto entre o Secretário de Planejamento da Prefeitura e o setor de geoprocessamento. O primeiro traz as estratégias de planejamento e gestão urbana, enquanto o segundo levanta as informações necessárias e as possibilidades de acordo com a situação infraestrutural que se encontra a área em questão.
A (RE)PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO NO BAIRRO ALTIPLANO, JOÃO PESSOA - PB Estratégias, iniciativas e interesses dos agentes que produzem a cidade
Segundo o entrevistado T-18, se há alguma proposta de alteração que não é prevista por lei, cabe ao setor levar a informação ao secretário, e direcionar a decisão para a câmara de vereadores. Entretanto, existe a prerrogativa por parte da prefeitura de lançar determinadas decisões em forma de decreto, eximindo-se da votação em câmara. Foi-nos informado que no caso do Decreto nº 5844/2007 que promoveu o adensamento do Altiplano, o geoprocessamento exerceu influência mínima, apenas confirmando que o Bairro não possuía infraestrutura adequada para a ocupação proposta, e delimitando a linha de 100 metros de proteção da falésia.
Um dos entraves apontados por funcionários do setor é a sua vulnerabilidade na tomada de decisões dentro da prefeitura. As informações técnicas fornecidas através de estudos científicos acabam sendo negligenciadas, ou subestimadas mediante diálogos e negociações acerca dos limites de planejamento da cidade. Outro problema apontado, e que assola diversos outros setores do planejamento, é que não há uma certeza se decisões tomadas após fortes argumentações em um determinado governo, serão mantidas no governo seguinte, ou se serão submetidas às pressões dos agentes que detém certo poder nas negociações. Concentremos-nos a seguir em mais algumas dificuldades encontradas na atividade prática do planejamento urbano no ambiente interno dos órgãos públicos.