Om Oslo kommune og Renovasjonsetaten

O IPCC realiza avaliações científicas sobre os estudos relacionados a mudanças climáticas e a partir dessa revisão da literatura disponível publica relatórios. O primeiro foi divulgado em 1990, seguido de uma atualização em 1992. Em 1995 foi publicado o segundo relatório e em 2001 ocorreu a publicação do terceiro relatório.

O terceiro relatório estabeleceu que existiam evidências mais fortes da influência humana no clima global, sendo muito provável (de 90 a 99%) que o

aumento das concentrações de GEE contribua substancialmente para o aquecimento global.

A Convenção do Clima, aprovada em 1992 na Conferência do Rio, contém recomendações para redução de emissões e o Protocolo de Quioto estabeleceu limites para emissões, contendo um cronograma para o atingimento das metas. Ambos reconhecem a responsabilidade compartilhada e diferenciada pelo aquecimento global e impõem aos países desenvolvidos maiores obrigações. Para a redução das emissões existem os mecanismos seguintes:

• MDL – permite reduzir emissões por meio de projetos de desenvolvimento sustentável em países em desenvolvimento;

• Implementação conjunta – permite execução conjunta de medidas entre países com metas de emissão obrigatórias, ou seja, um país industrializado pode compensar suas emissões financiando projetos de emissão em outros países industrializados;

• Comércio de emissões – países podem trocar suas cotas de emissões, ou seja, os que cumpriram suas metas ou não atingiram o teto de emissões podem vender para países que não alcançarem suas metas, independentemente do desenvolvimento de projetos conjuntos.

• Bolhas – países do anexo I podem cumprir suas metas conjuntamente, podendo estabelecer limite de redução conjunto, que pode ser diferenciado entre cada país.

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Viola explica que desde Estocolmo-72, passando pela Rio-92 até o momento atual, a resolução dos problemas ambientais agendados sempre foi colocada num contexto de governabilidade global. Mas o papel dos diferentes atores passou por mudanças. Nos anos 1970 o papel destacado foi dos estados; na década seguinte foi da sociedade civil e nos anos 1990 o eixo da governabilidade foi deslocado para o mercado e seus atores. A governabilidade global se baseia em um sistema misto, enfatiza o autor, e não pode estar enviesado por pressupostos ideológicos ou utópicos. Para a governabilidade do ambiente global, o que realmente interessa é que determinado regime possa atender à resolução do problema ambiental ao qual está vinculado, da forma mais viável.

“O que realmente interessa num regime ambiental é o estabelecimento de regras de ação realistas que permitam uma negociação progressiva entre os diversos atores na procura do objetivo comum. Em não poucas ocasiões, quando os regimes não funcionam, verifica-se que os atores estabeleceram regras sem nenhum compromisso com a dinâmica real do mundo contemporâneo” (Viola, 2002).

Continua o autor explicitando que só é possível efetivar um regime quando é processado realisticamente, identificando-se interesses e dando a cada ator a importância e a hierarquia devidas. Maior ou menor realização da governabilidade global depende da orientação dos atores. Os interesses nacionais não podem estar acima de qualquer outra coisa. Dessa forma, não existiria governabilidade global. A necessidade cada vez maior de cooperação internacional demanda muita flexibilidade nas negociações. Segundo Viola, o benefício coletivo exige cada vez mais ações que contrariam interesses de cada estado, de forma individual.

A atmosfera, tomada como bem público global e por sua capacidade limitada, ganhou o status de preocupação comum da humanidade, segundo Viola. Com isso, foram construídos, de forma consensual, regimes internacionais relacionados aos problemas de uso desse bem comum.

Viola lembra o papel chave da comunidade científica, ao abordar o regime internacional de mudança climática, cujos parâmetros fundamentais são a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança Climática, assinada no Rio de Janeiro em 1992, e o Protocolo de Quioto, assinado em 1997 na cidade japonesa:

“Quando a grande maioria de cientistas concorda no diagnóstico de um problema e é eficiente em comunicá-lo ao público em geral e aos decisores, cria-se aquilo que denominamos “comunidade epistêmica”, adquirindo, então, peso internacional” (Viola, 2002).

A criação do IPCC deu início ao processo de análise e avaliação dos efeitos da mudança climática, traduzido politicamente na constituição do Comitê Negociador Internacional para uma Convenção sobre Mudança do Clima. O papel exercido pelo IPCC na formação de opinião pública internacional tem sido fundamental.

Viola afirma que os subsídios fornecidos pelo IPCC para as negociações no âmbito da convenção foram valiosos. Os EUA foram diminuindo

seu papel de liderança, conforme avançavam as negociações. O argumento sobre o alto nível de incertezas balizou a posição norte-americana, contrária ao estabelecimento de metas de redução de emissão dos GEE, enquanto Holanda e Alemanha mantinham-se favoráveis ao estabelecimento das metas obrigatórias de reduções. No texto final da Convenção, o compromisso para os países do Anexo I - desenvolvidos, da OCDE, e industrializados ex-comunistas em transição para a economia de mercado. Para países não pertencentes ao Anexo I, como o Brasil, ficou estabelecido o compromisso dos inventários nacionais de emissões de carbono (Viola, 2002).

Os países do Anexo I se comprometeram a reduzir as emissões totais de seis gases de efeito estufa, durante o primeiro período de compromisso do protocolo (2008-2012), em 5,2% abaixo dos níveis de emissão de 1990, com metas específicas que variam de país para país (IIDS, 2010).

No histórico sobre o processo de negociação, Viola recorda o impulso favorável da opinião pública norte-americana pelo enfrentamento do problema climático. Na I Conferência das Partes da Convenção de Mudança Climática, ocorrida em Berlim, em 1995, o governo Clinton alterou a postura dos EUA e assumiu liderança defendendo as metas obrigatórias para os países desenvolvidos e metas de redução das emissões para os países em desenvolvimento. Naquele momento, o Brasil defendeu o não estabelecimento de tais metas obrigatórias para os países em desenvolvimento, na primeira fase, posição seguida por Japão e União Europeia (Viola, 2002).

Na II COP, em 1996, em Genebra, os norte-americanos apresentaram a ideia de cotas comercializáveis de emissão de carbono, como mecanismo complementar na redução de emissões. Também foram iniciadas as negociações para o estabelecimento de um protocolo. Nas duas COP’s seguintes, em Genebra (1996) e em Quioto (1997), foram desenvolvidas as negociações que originaram o Protocolo de Quioto. Os EUA foram bem sucedidos em sua intenção de estabelecer metas de redução de emissões de menos de 5% até 2010, tomando- se como base 1990, algo modesto em relação ao que desejavam os europeus. No que diz respeito ao estabelecimento de metas de redução da taxa de crescimento das emissões por parte dos emergentes, os EUA não obtiveram êxito. Por fim, o país condicionou sua assinatura ao Protocolo à flexibilização das metas por meio de mecanismos de mercado, pelo que foram apoiados por

Canadá, Austrália, Rússia e países do Leste Europeu. O governo Clinton não enviou o Protocolo ao Senado norte-americano para ser ratificado, enquanto tentava obter compromissos de alguns países emergentes pela atenuação no crescimento das emissões.

Nas COP’s seguintes (Buenos Aires, 1998; Bonn, 1999 e Haia, 2000) houve quatro coalizões:

• União Europeia, formada por 15 países, a maioria com média intensidade de carbono por habitante e por unidade de PIB;

• Grupo Guarda-Chuva, formado por três subgrupos: países com alta intensidade de carbono por habitante e média por unidade de PIB - EUA, Canadá e Austrália; média intensidade por habitante e com dificuldades em reduzir emissões – Japão, Nova Zelândia, Noruega, Suíça, Islândia; ex-comunistas que sofreram drástica redução nas emissões de carbono pelo colapso na economia – Rússia, Ucrânia, Bielo-Rússia, Bulgária, Romênia - e possuem créditos no conjunto de compromissos;

• G77/ China, formado por mais de 100 países em desenvolvimento, exceto as ilhas – todos apóiam o Protocolo, com possibilidade de ganhos pela implementação de MDL’s;

• Pequenos Estados-Ilhas – vulneráveis às mudanças climáticas, desejam aumentar os compromissos de redução de emissões de todos os países.

Viola registra que G77/China e a Aliança de Pequenos Estados- Ilhas propuseram transferência de tecnologias limpas dos países desenvolvidos para aqueles em desenvolvimento. O grupo Guarda-Chuva e UE apoiaram pacote mais limitado. Os países exportadores de petróleo defenderam a compensação por eventuais quedas na receita de exportação. A UE propôs um regime de sanção para quem não cumprisse seus compromissos, posição contrária ao grupo Guarda-Chuva, que apresentou regime menos radical. Um alvo controverso que terminou sem solução foi o teto para a contabilidade dos sumidouros de carbono como deduções das emissões dos países do Anexo I (Viola, 2002).

O terceiro relatório oficial do IPCC foi publicado em janeiro de 2001, alertando para os riscos da mudança climática e para a necessidade de rápida

ação. O governo Bush se retirou das negociações de Quioto em março de 2001, alegando falta de relevância depositada nos mecanismos de mercado e não estabelecimento de metas para os países de renda média com rápido crescimento de emissões. A União Europeia decidiu fazer do Protocolo de Quioto parte da sua política exterior.

“Os países passaram a considerar a aprovação final do Protocolo de Quioto como um emblema em favor de uma governabilidade do ambiente global baseada na negociação multilateral, em desacordo com a política unilateralista do governo Bush” (Viola, 2002).

A União Europeia cedeu em vários pontos do protocolo, por exemplo aceitar um regime reduzido de sanções e não colocar restrições ao uso dos mecanismos flexibilizadores, para completar e ratificar o Protocolo. O acordo ficou aquém do proposto em Haia pelo governo Clinton e que havia sido rejeitado pela União Europeia.

De acordo com Viola, as dificuldades da construção de um regime para atenuar a mudança climática se devem à maximização do interesse nacional. Diante das dificuldades da cooperação para a mitigação da mudança climática, os esforços dos países deverão orientar-se para a adaptação (Viola, 2002).

O Protocolo de Quioto entrou em vigor em 16 de fevereiro de 2005. Após a assinatura do documento ocorreram COP’s: em Montreal, Canadá (COP- 11); em Nairóbi, Quênia (COP-12); em Bali, Indonésia (COP-13); em Poznan, Polônia (COP-14); em Copenhague, Dinamarca (COP-15). A COP-16 ocorreu em Cancún, no México, em novembro de 2010.

Na COP-11, iniciou-se o processo de discussão do segundo período de compromisso do protocolo, pós-2012. Em Bali (COP-13) houve a adoção do Plano de Ação de Bali, iniciando um processo capaz de possibilitar a implementação completa, efetiva e sustentada da Convenção, por meio de ações cooperativas de longo prazo, de modo a alcançar resultados acordados e adotar decisões em dezembro de 2009, na COP-15, em Copenhague (IIDS, 2010). Sobre a recomendação do Grupo de Trabalho III do IPCC no AR4 - de redução de emissão dos GEE de 25 a 40% com relação aos níveis de 1990, até 2020, de forma que o aumento da temperatura média global não ultrapasse 2oC - a COP- 13 foi branda. Em uma nota de rodapé destacou a contribuição do AR4 e enfatizou a urgência do problema e necessidade de cortes profundos nas

emissões globais. O acordo não explicita o quanto cada país vai reduzir suas emissões. É resultado de uma reunião dos EUA com Brasil, África do Sul, Índia e China e não é reconhecido por países que se sentiram excluídos nas negociações, achando que seus pontos de vista não foram levados em conta.

De Bali até Copenhague, o caminho foi longo. No ano de 2008, foram quatro sessões de negociações dos grupos de trabalho, em Bangcoc, Tailândia; em Bonn, Alemanha; em Acra, Gana; em Poznan, Polônia, respectivamente nos meses de abril, junho, agosto e dezembro. Em 2009, mais seis sessões paralelas, até a Conferência de Copenhague.

“No caminho até Copenhague, muitos sentiram que haviam sido obtidos avanços satisfatórios em questões como adaptação, tecnologia e criação de competências, mas persistiam “profundas divisões” a respeito de mitigação e certos aspectos de financiamento” (IIDS, 2010).

Como resultado final, ficou acertado a adoção de decisão onde a COP tomava nota do Acordo de Copenhague. Os países que o apoiassem poderiam expressar sua concordância. Em maio de 2010, 130 já haviam assinalado seu apoio ao Acordo. Em junho de 2010, 42 países do Anexo I e 37 países não incluídos no Anexo I informaram sobre suas metas de redução de emissões e sobre suas ações de mitigação, conforme pactuado no acordo (IIDS, 2010).

Sobre a COP-16 no México, o embaixador mexicano do clima Luis Alfonso de Alba declarou em agosto de 2010 a jornalistas que seria dada atenção particular àqueles países que sentiram que seus pontos de vista não foram levados em conta de forma significativa.

“Na COP-15, em Copenhague, foi produzido um acordo para limitar a elevação da temperatura mundial a 2 graus Celsius, que só foi fechado no apagar das luzes da conferência dinamarquesa por um punhado de nações ricas e grandes países em desenvolvimento.

No entanto, muitos países pequenos, frustrados por terem sido deixados de lado, se recusaram a assiná-lo.

De Alba citou entre os países que se sentiram excluídos na COP- 15 Indonésia, Malásia, Filipinas, Coreia do Sul, Paquistão, nações do Golfo, Nicarágua, Equador, Bolívia, Chile, Peru e Colômbia.

Com vistas à cúpula de Cancún, disse o diplomata, o México espera estabelecer uma parceria com países africanos, organizando encontros no continente negro” (UOL, 2010).

A reportagem “Brasil teme ‘FMI ambiental’ nas metas de redução”, publicada na editoria de Ciência da Folha de S. Paulo em 16/08/2010, apresentou

uma discussão a respeito do mecanismo de funcionamento da ICA, sigla em inglês para Análise e Consultoria Internacional, termo criado pelo Acordo de Copenhague. A ICA se aplicou a países em desenvolvimento; EUA, Japão e outros países desenvolvidos defendiam que tal mecanismo deveria ter poder de cobrança, como o FMI. O Brasil encarou tal postura como ingerência externa e defendeu, junto com outros países emergentes, que a ICA fosse apenas “um órgão técnico e não de regulação das políticas ambientais”.

Aímola enfatiza que a percepção de cada nação a respeito do potencial de danos climáticos severos prevalece e acaba sendo determinante para as posições dos países nas negociações, muito mais do que o conhecimento científico sobre essas ameaças (Aímola, 2006).

A Comunicação Nacional é um dos principais compromissos dos países signatários da Convenção de Mudança do Clima. O Inventário Nacional de Emissões e Remoções Antrópicas de Gases de Efeito Estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal é parte da Comunicação Nacional à Convenção Quadro da ONU sobre Mudança do Clima. A Segunda Comunicação Nacional, em processo de elaboração, tem prazo legal para submissão em 31 de março de 2011. Esta Comunicação segue diretrizes metodológicas do IPCC e a responsabilidade por sua elaboração é do MCT, ministério responsável pela coordenação da implementação da Convenção de Mudança do Clima no Brasil, conforme divisão de trabalho no governo que foi estabelecida em 1992 (Brasil, 2009).