11 ANALYSE
11.3 D OKUMENTASJON
Há de se levar em conta que o oferecimento de ferramentas de participação por parte das instituições do estado, ainda que moldadas de acordo com as sugestões indicadas anteriormente, deve atentar para certas advertências feitas por estudiosos de diferentes tendências teóricas.
Autores como Boaventura Santos e Leonardo Avritzer (2002) chamam a atenção para os perigos de uma “burocratização da participação”. Tal fenômeno acontece quando, de direito, há dispositivos constitucionais previstos a instigar uma maior participação dos cidadãos, mas, de fato, não há uma regulamentação destes dispositivos ou eles não são postos em prática da maneira devida. Os autores receiam a persistência de males como o clientelismo e a manipulação mesmo em iniciativas que já se encontram em curso.
Considere-se, por exemplo, os decretos que instituem agências reguladoras no caso brasileiro, como a ANEEL136 e a ANATEL137. Tais dispositivos legislativos exigem a realização de consultas e audiências públicas no que se refere à formulação de políticas e regulamentações que afetem a atividade econômica de empresas do setor e os interesses do consumidor. Desta forma, os mecanismos previstos nas estruturas destas agências permitem que as críticas e sugestões enviadas por cidadãos e demais entidades com interesse nas áreas de atuação destas autarquias sejam analisadas por comitês internos. Existe o receio, porém, de que estas audiências estejam sendo realizadas apenas para conferir uma idéia de legitimidade ao processo de produção da decisão política, pois a participação dos cidadãos é mínima, sendo que aqueles que intervêm são, geralmente, pertencentes a grupos de interesses específicos, como o empresariado (MELO, 2002; PO e ABRUCIO, 2006).
136 Criada através da Lei nº 9.427/96, disponível em: www.aneel.gov.br/cedoc/lei19969427.pdf (Acesso em
15/02/2008).
137 Criada através da Lei Geral de Telecomunicações (nº 9.472/97). Disponível em
Um dos experimentos mais famosos no que concerne ao provimento de participação política aos cidadãos se encontra já em curso em algumas cidades brasileiras. O Orçamento Participativo é uma das experiências mais citadas na literatura internacional ao conferir aos cidadãos a chance de discutir e decidir para onde serão alocados recursos oriundos do orçamento público (SOUZA, 2001; FUNG e WRIGHT, 2003; BAIOCCHI, 2001). Desta forma, cidadãos de cidades brasileiras como Belo Horizonte e Porto Alegre já tiveram a oportunidade de eleger as prioridades que julgam merecer maior atenção e verbas.
A visão de sucesso relativa ao orçamento participativo contraria parte da literatura sobre participação, uma vez que determinadas referências percebem de modo cético o papel do Estado na construção de instituições democráticas. Denis Rosenfield (2003) ressalta a possibilidade de cooptação partidária de líderes comunitários e dos demais cidadãos uma vez que se toma parte no orçamento participativo, além de se mostrar receoso quanto ao funcionamento deste tipo de iniciativa como um poder paralelo ao Legislativo.
Esta preocupação com o provimento de oportunidades de participação a partir das instituições está fundamentada em dois conjuntos de observações gerais acerca do relacionamento entre estado e sociedade (AKKERMAN et al., 2004).
Por um lado, enfatize-se que o ideário liberal do século XVIII percebia o estado como algo essencialmente separado do indivíduo, sendo que a devoção deste último deveria se concentrar em seus negócios particulares. A exaltação deste ideário resulta numa separação, bastante clara, em alguns casos, entre sociedade civil e estado. Em países onde o liberalismo se desenvolveu com maior impulso, este afastamento entre estado e sociedade é visto como um fenômeno natural, pois é tal distância que protege o cidadão de determinadas tendências tirânicas das instituições138. O Direito e a garantia de liberdades acabam por fundamentar, assim, esta proteção. Isso não quer dizer que o estado seja algo autônomo da sociedade ou que ela esteja contraposta a ele. Na verdade, a intenção desta concepção é tornar o estado um agente a impulsionar o desenvolvimento da sociedade, intervindo apenas quando necessário.
Por outro lado, há casos onde estado e sociedade são vistos mais como inimigos, um tentando burlar a atuação do outro ou mesmo suprimi-lo, do que como dimensões
138 Alexis de Tocqueville (1966) é, certamente, um dos autores a fomentar esta desconfiança dos cidadãos em relação
ao estado, ao pôr luz no fato de que a democracia liberal deve agir mais como “protetora” dos cidadãos contra a capacidade de abuso de poder por parte das instituições políticas do estado (AKKERMAN et al., 2004; HELD, 1987).
complementares que precisam atuar de modo articulado para o bem do regime democrático de governo. Esta impressão pode ser apontada nas conclusões de determinados estudiosos brasileiros (GOMES, 2007; BRESSER-PEREIRA, 1995), para quem, sobretudo em épocas nas quais o país passou por governos ditatoriais, as instituições do estado foram, costumeiramente, vistas enquanto algo a ser combatido, pois sua face mais evidente é a opressão e seus serviços atendem, primordialmente, aqueles que deles podem dispor através de cargos públicos e influência política139.
A estas duas formas de desconfiança das iniciativas de participação perpetradas pelo estado pode ser adicionada uma outra. John Dryzek (2000) salienta sua preocupação com a necessidade de se manter a autonomia da sociedade civil. Os cidadãos, argumenta Dryzek, precisam continuar a possuir suas arenas próprias de discussão e devem evitar voltar todas as suas demandas para as instituições do estado. Este autor, assim, ressalta o papel eminentemente opositor da sociedade civil enquanto um agente fiscalizador, e não completamente integrado. O receio de Dryzek é o de que uma postura ativa do estado no que se refere à participação e ao engajamento acabe por minar formas de organização própria da sociedade, resultando, assim, em modalidades passivas de participação. Em outras palavras, o autor teme que o sistema político institucional acabe por absorver estas entidades civis. Dryzek resume algumas destas preocupações no seguinte trecho:
Perhaps the most obvious danger this environment presents to incipient discursive designs is that of co-optation... […] State and corporate actors may seek some association with, or even participation in, discursive forums. The door is open to manipulation by these actors. They can cloak private interests in a rhetoric of public concern, perhaps even in the genuine belief that what is in their own interest must also be in the public interest. They can make superficial concessions to opponents and thereby secure passive acquiescence on the part of potential troublemakers. They can offer symbolic participation in policy implementation in order to hide a low quality of
139 Estes receios acerca da atuação do estado levam Akkerman et al. (2004) a concluírem que uma posição mais ativa
do estado acaba por descontentar tanto os autores de convicção liberal quanto alguns contrários a eles. “In both liberal-protective and radical-democratic traditions, an active role of the state has been regarded as a threat to civil society and democracy. […] We conclude that these views are too negative regarding the st ate and too positive regarding civil society. The challenge is to revise the bipolar model of state and society more thoroughly and to develop a typology of states and civil societies that is sensitive to comparative and historical analysis” (AKKERMAN et al., 2004, p. 92). Tradução própria: “Tanto na tradição liberal-protetora quanto naquela radical- democrata, um papel ativo do estado tem sido visto enquanto uma ameaça à sociedade civil e à democracia. [...] Nós concluímos que estas visões são muito negativistas em relação ao estado e muito positivas ao considerar a sociedade civil. O desafio é revisar o modelo bipolar de estado e sociedade mais cuidadosamente e desenvolver uma tipologia de estados e sociedades civis que seja sensível à análise histórica e comparativa”.
service delivery to the poor and so generate support for an unjust regime140 (DRYZEK, 1994, p. 81-82).
Um conjunto de autores já vem diagnosticando esta imbricação entre entidades da sociedade civil e do estado no Brasil. É cada vez mais freqüente a promoção de parcerias e debates entre atores civis e do estado, sobretudo no que se refere a projetos relativos às áreas de assistência social e saúde, conforme demonstra Coelho (2004). Além das críticas e receios já apontados anteriormente, todavia, Leonardo Avritzer (2007) vai apontar um fenômeno derivado desta imbricação entre estado e sociedade que considera maléfico. Para tal estudioso, as entidades civis, por se encontrarem em uma situação cada vez mais privilegiada em relação à interação com as instituições do estado, acabam se intitulando enquanto legítimas representantes da sociedade, ainda que não tenham sido autorizadas formalmente para isso. O autor afirma ser questionável a postura tanto do governo (ao reconhecer estas organizações como representantes civis) quanto das próprias entidades (que não são eleitas e parecem representar mais interesses específicos do que os cidadãos).
De modo a resumir as críticas indicadas neste ponto, Abers (2000) aponta três dificuldades relativas à promoção de oportunidades de participação por parte do estado. O primeiro é o "problema de implementação", isto é, mesmo quando os governos buscam implementar mecanismos participativos voltados para integrar grupos menos privilegiados no processo decisório, os mais poderosos têm força para impedir essa participação. O segundo é o "problema da desigualdade": nas ocasiões em que espaços são criados para que todos participem, as desigualdades socioeconômicas tendem a criar obstáculos à participação de certos grupos sociais. O terceiro é o "problema da cooptação": mesmo que os espaços de participação sejam genuinamente representativos, o desequilíbrio entre o governo e os participantes, no que se refere ao controle da informação e dos recursos, faz com que a participação possa ser manipulada pelos ocupantes das instituições do estado (SOUZA, 2001).
140 Tradução própria: “Talvez, o perigo mais óbvio que este ambiente apresenta para desenhos discursivos incipientes
é aquele da cooptação... [...] Atores corporativos e estado podem buscar alguma associação com, ou mesmo participação, em fóruns discursivos. A porta está aberta para a manipulação por parte destes atores. Eles podem mascarar concessões superficiais aos seus oponentes e, assim, assegurar uma aquiescência passiva da parte de potenciais causadores de problemas. Eles podem oferecer participação simbólica na implementação de políticas de modo a esconder uma baixa qualidade de prestação de serviços aos pobres e, então, obter apoio para um regime injusto”.
Ao defender a necessidade de modificações institucionais a fim de promover uma maior oferta de oportunidades de participação aos cidadãos, esta tese não considera que tal atitude seja a solução para todos aqueles problemas que cercam as práticas democráticas contemporâneas, nem se está insistindo para que os cidadãos participem em todas as instâncias decisórias e em tempo integral. Compreende-se que, nem sempre, promover a participação significa reunir os cidadãos ou sustentar que todas as decisões e debates de estado precisem ser submetidas ao escrutínio público. Existem resoluções que podem ser encaminhadas de forma simples e rápida. Há decisões que, de fato, competem de maneira mais adequada a técnicos, seja por sua urgência, seja por sua especificidade (ainda que isso não impeça a criação de artifícios para a participação de entidades sociais tão especializadas quanto os funcionários do estado). Há, adicionalmente, decisões que visam aperfeiçoar mecanismos burocráticos e apontar soluções administrativas internas, dispensando-se um maior envolvimento público.
Estas ressalvas não impedem, porém, que se pense de forma mais articulada e plausível no redesenho das instituições do estado com vistas a se fomentar a participação para que sejam contemplados aspectos como legitimidade e efetividade das políticas públicas, de acordo com o que foi sustentado acima.
Nestes termos, o presente capítulo apontou a necessidade e a utilidade da promoção de mecanismos participativos a fim de se incrementar um aperfeiçoamento das práticas democráticas. Esta fomento de um novo ambiente participativo contempla três aspectos fundamentais: 1) refletir acerca do que deve ser modificado em relação aos designs institucionais de modo a orientá-los de forma mais favorável à participação; 2) examinar e sugerir que características deve ter este redesenho das instituições; 3) prospectar quais ferramentas se mostram apropriadas para se implementar as sugestões delineadas.
Alguns dos dispositivos pensados como saídas para reformas institucionais ou como facilitadores da interferência dos cidadãos nos processos de produção da decisão política abrem espaço para a discussão sobre o papel dos mass media neste cenário. Graças à capacidade de alcance e de influência junto ao público, atribui-se à comunicação de massa uma função especial no que se refere a perpetrar iniciativas de participação das mais variadas formas. Seja através do oferecimento de canais de intervenção, do estímulo e da convocação para o envolvimento político ou por meio da prestação de informações e do cultivo de habilidades, alguns dos mais candentes
empreendimentos participativos acabam por demandar um sustentáculo mais arrojado dos mecanismos de comunicação.
A intenção da próxima parte da tese é, desta forma, investigar de que maneira os
media oferecem suporte para se um redesenho institucional mais favorável à participação dos
cidadãos. Acredita-se que os media digitais, particularmente, possibilitam o oferecimento de recursos e mecanismos excepcionais para se incrementar a manutenção e consecução de valores democráticos tais como liberdades, transparência e, fundamentalmente, participação política.
CONCLUSÃO DA PARTE I
Se, por um lado, a democracia é o regime de governo mais adotado ao longo das últimas décadas, por outro lado, os problemas ligados à condução da política democrática parecem ser cada vez mais comuns nos países nos quais ela é praticada. Este fato dá margem à hipótese de que muitos dos problemas comuns às democracias possuem uma origem semelhante e acabam por se coadunar, assim, com a forma pela qual as instituições foram configuradas quando do advento deste regime de governo no início da Era Moderna.
Neste contexto, uma das preocupações mais candentes dos estudiosos contemporâneos se encontra no diagnóstico de crise da relação entre esfera civil e esfera dos representantes políticos, pois se considera haver um distanciamento incômodo na divisão do trabalho político destes agentes, o que colocaria em risco a própria idéia de democracia. Alguns autores chegam a indicar a existência de uma “crise da democracia”. Esta tese, não obstante, opta por apontar como hipótese a idéia de que há, na verdade, uma “crise” não deste regime in toto, mas apenas de um de seus valores, a participação, visto que outros pontos importantes, tais como transparência, visibilidade e liberdades, vêm sofrendo contínuo aperfeiçoamento.
Ao ressaltar um aspecto ou outro deste mal-estar mediante a sistematização de distintos modelos de democracia, diversos especialistas vêm contribuindo para o debate sobre o papel da esfera civil na condução da res pública e na produção da decisão política. Assim, após expor o problema de participação e uma das hipóteses fundamentais do trabalho, foram examinadas as principais tradições teóricas de democracia que lidam de modo mais dedicado com a questão do grau e natureza desejáveis de envolvimento político da esfera civil.
Em geral, a concepção liberal de democracia (das quais o elitismo competitivo é um dos ramos de maior reverberação) defende um papel limitado dos cidadãos no que se refere ao domínio da política. O argumento consiste na defesa do estímulo ao indivíduo para que busque seu progresso material, deixando os negócios públicos, assim, nas mãos de representantes experientes e versados na condução da coisa pública, sem se comprometer a estabilidade do sistema. Nesta tradição, o voto é o instrumento por excelência (quiçá, o único) a permitir o controle e a participação política dos cidadãos.
Há modelos, contrariamente, que defendem a consecução de princípios participativos mais fortes e apelam para a importância do papel educacional na vida democrática, enfatizando, então, a necessidade de um maior envolvimento dos cidadãos. Os autores participativos, nestes termos, colocam-se em posição diametralmente oposta aos liberais-elitistas, sustentando que, sem participação efetiva, não se pode, sequer, falar de democracia.
Um terceiro modelo, de sedimentação mais recente, é denominado “deliberativo”, e leva em boa conta a importância de ideais democráticos a exemplo da participação. Esta tradição, contudo, não deixa de atentar para dificuldades práticas em se implementar estes valores. Os autores deliberacionistas vão se preocupar, de maneira mais específica, com a preservação de direitos (tão defendida pelos liberais) e do estatuto da representação política, ao mesmo tempo em que procuram pensar o processo de legitimação das decisões como necessariamente catalisado pela possibilidade de intervenção contínua e discursiva da esfera civil.
A tese considera a importância destes três modelos, alegando que cada um aponta para questões relevantes no sentido de se refletir acerca de como se pode incrementar as práticas participativas nas democracias. Para não se limitar a uma perspectiva específica, porém, procurou-se desvincular o trabalho do perfilhamento de alguma destas sistematizações, sustentando-se, ainda, que, por serem idealizações, elas não parecem ser as elucubrações mais adequadas para se lidar com os problemas e as dificuldades que cercam o jogo democrático.
Tendo reconhecido o problema e uma vez apresentados os pressupostos teóricos mais candentes acerca da questão da participação, o passo seguinte consistiu em refletir acerca da importância da intervenção política dos cidadãos. Argumentou-se que a participação dos cidadãos pode ser útil de duas formas: 1) Para conferir maior legitimidade ao regime e às decisões elaboradas sob seu âmbito; 2) Para que as políticas públicas sejam implementadas de maneira mais efetiva.
Quanto ao primeiro ponto, há um conjunto de autores a indicar que a carência de oportunidades de participação acaba por tornar os cidadãos apáticos e insatisfeitos com o regime político-democrático, o que pode acabar por comprometer sua estabilidade e, no final das contas, sua própria subsistência. Neste sentido, tais estudiosos vão considerar a necessidade de se promover mecanismos de intervenção a engendrarem uma atuação mais forte e freqüente da esfera civil na discussão dos negócios públicos, a fim de garantir legitimidade. Ao mesmo tempo, acerca da segunda utilidade, alega-se que a participação possui um faceta mais instrumental na medida em que se considera que sua ocorrência possibilita uma melhor qualidade de formulação, implementação e efetividade das decisões políticas.
A adoção de mecanismos de participação mais forte, porém, requer um redesenho das instituições do estado democrático, já que estas continuam mantendo um perfil avesso à interferência política da esfera da cidadania, não prevendo, por exemplo, espaços de debate e de manifestação mais efetivos. Em outras palavras, o problema das escassas oportunidades de participação institucional, identificado anteriormente, certamente tem a ver com o modo através do qual as instituições do estado democrático foram configuradas quando de sua emergência no início da Era Moderna.
O trabalho se esforça, então, em contribuir no direcionamento de inovações institucionais para o aperfeiçoamento das práticas democráticas, argumentando em favor do oferecimento de ferramentas participativas que permitam uma intervenção mais aprofundada do que aquela conferida pelo voto. Pelo menos três aspectos devem ser contemplados por qualquer tentativa de se promover a existência de mecanismos de participação efetivos: aperfeiçoamento do repertório informacional e de habilidades dos cidadãos; deferência a elementos motivacionais que atraiam os cidadãos a participarem; confecção e disponibilidade de ferramentas e canais de
input que vão conduzir as contribuições dos cidadãos.
Neste contexto, a próxima parte deste trabalho apresenta de que maneira os media engendram elementos aptos para o oferecimento de oportunidades mais adequadas de participação política, contemplando as atividades relacionadas ao cultivo de habilidades, motivação e materialização de canais.