É possível investigar a questão da legitimidade92política a partir de uma variedade de abordagens: desde aquelas situadas em uma perspectiva economicista e que dão conta da importância da promoção de bem-estar e justiça social a fim de que os cidadãos se mantenham leais a um regime específico (PRZEWORSKI et al., 2000) até aquelas que investigam a legitimidade da promoção de uma guerra contra outro país (AYBET, 2000), passando pela investigação da legitimidade política em estados fundamentalistas (ALMOND, APPLEBY e SIVAN, 2003).
Sendo assim, é necessário realçar que esta seção do trabalho não tem a intenção de examinar todos os aspectos que cercam a idéia de legitimidade política. O objetivo é apenas esclarecer determinados pontos acerca da legitimidade na democracia associada à participação dos cidadãos. O argumento central deste tópico se refere à tese de que a participação política dos cidadãos é importante por consistir em um ponto fundamental para se afirmar a legitimidade das práticas democráticas.
92 Há uma distinção feita, sobretudo, por autores ligados à Filosofia e à Teoria do Direito, entre legitimidade e
legitimação. Legitimidade seria o consenso sobre o quão aceito e adequado determinado sistema é. Legitimação se liga à característica dos processos internos referentes a este sistema (ADEODATO, 1989). No capítulo anterior, por exemplo, pôde-se notar que os autores deliberacionistas se referiam com freqüência ao termo “legitimação” para se referirem ao processo de deliberação pública. Nesta seção da tese, a discussão enfatiza a noção de legitimidade na medida em que examina determinados aspectos acerca da aceitação em maior ou menor medida do regime democrático de governo por parte dos cidadãos.
Por quais motivos promover a participação dos cidadãos agrega legitimidade ao regime democrático? Quais são os mecanismos e características da participação que podem ser tomados como elementos fundamentais para se garantir a legitimidade?
Um aspecto precisa ser esclarecido a fim de se compreender melhor a questão da legitimidade democrática. Ele se refere ao fato de que a democracia não mais parece sofrer concorrência paritária de qualquer outro regime político no mundo. A defesa de regimes democráticos se tornou uma posição padrão, estando as divergências fundamentadas na quantidade e qualidade desejável de democracia e de seus valores. Ou seja, deste ponto de vista específico de princípios, e em oposição a regimes ditatoriais ou tirânicos, a legitimidade atribuída ao regime democrático de governo é praticamente inquestionável.
Porém, uma interpretação diferente da noção de legitimidade emerge dos debates mais recentes em teoria política. A questão enfatizada por esta acepção peculiar de legitimidade é concernente não à disputa entre regimes (democracias versus ditaduras), mas, na verdade, tem a ver com o quão diferentemente legítimos podem ser interpretados os arranjos, as configurações e as práticas que distinguem as democracias. Quesitos de essências diversas podem ser arrolados para se aferir em que medida as práticas democráticas estão mais próximas ou afastadas de um ideal de legitimidade. Este trabalho ressalta a questão determinada da participação dos cidadãos como um dos aspectos mais importantes a marcar o quão intensa pode ser a legitimidade de diferentes regimes democráticos.
Democracia e legitimidade: aspectos gerais
Todo regime político procura preservar sua condição hegemônica. Pode-se dizer que uma das diferenças entre democracia e regimes autoritários ou tirânicos se encontra na forma pela qual esta preservação se dá. Nas ditaduras, o emprego da força busca garantir alguma forma de estabilidade ao governante, que, assim, obtém a prerrogativa de impor normas e políticas. Nas democracias, a estabilidade tem muito de seu fundamento na legitimidade das decisões
engendradas através de seus métodos característicos, como, por exemplo, a soberania da maioria dos cidadãos.
É certo que determinados regimes autoritários podem, a depender da circunstância, tomar decisões consideradas legítimas; por outro lado, decisões tomadas sob os auspícios dos princípios democráticos mais vigorosos podem, vez por outra, serem consideradas ilegítimas sob certo ângulo. A diferença reside na forma pela qual foram processadas (ou mesmo impostas) as decisões ilegítimas nestes dois regimes de governo.
Governos ditatoriais ou tiranias tendem recorrer a suportes externos ao campo político, como a coerção física, para se manterem no poder e fixar medidas. A democracia, por sua vez, dada a pressuposição de que é um regime de governo disposto a abrir mão do emprego da força, tem na busca pela renovação da legitimidade perante os cidadãos a essência não apenas de seu funcionamento, mas de sua sobrevivência93. Daí o cuidado reservado com os procedimentos e substâncias de suas decisões.
David Easton (1965) é um dos autores clássicos a tratar da questão da legitimidade governamental. O estudioso identifica duas dimensões que compreendem o apoio político a um determinado regime. A primeira dimensão é chamada de “apoio difuso”, e se manifesta quando os cidadãos argumentam a favor da manutenção das instituições e das práticas políticas que caracterizam um regime ou governo particular. Contam para a solidificação de apoio desta natureza o caráter da socialização política e os aspectos relativos à consolidação de comportamentos políticos dos cidadãos, assim como a internalização de valores específicos, a exemplo daqueles apontados por Almond e Verba (1963).
A segunda dimensão foi batizada de “apoio específico” e ganha expressão quando um grupo ou personalidade determinada que vigore no poder recebe a deferência dos cidadãos graças a seu desempenho. Geralmente, o apoio político específico dos cidadãos se refere à conjuntura que marca uma época ou às atitudes de um grupo que está no governo (EASTON, 1965).
Esta diferenciação entre as formas de apoio permite uma melhor distinção entre, de um lado, a rejeição a um determinado governo ou grupo político que se encontra no poder e, de outro lado, a rejeição ao regime político em vigência. Em outras palavras, deve-se ressaltar o fato
93 Bresser-Pereira faz uma observação importante sobre a legitimidade. Nem todo regime considerado legítimo pelo
seu povo é democrático. A sociedade pode, por exemplo, apoiar a manutenção de um monarca no poder. Do mesmo modo, um representante eleito pelo povo pode perder legitimid ade na medida em que fatores a exemplo do seu desempenho vão sendo avaliados de modo desfavorável. Em outras palavras, o autor atenta para a necessidade de se adicionar ao substantivo “legitimidade” o adjetivo “democrática” (BRESSER-PEREIRA, 1995).
de que a recusa a um governo não necessariamente significa que um regime deixou de ser legítimo ou que, no caso da democracia, a esfera civil se encontra tensa a ponto de apoiar ou se mobilizar pela promoção de modificações mais radicais em termos políticos.
Easton tem em conta, então, que o apoio difuso é mais importante para a manutenção e estabilidade longeva de um regime do que o apoio específico e, por isso, a crença dos cidadãos nos valores democráticos é uma fonte de reserva fundamental de legitimidade para se manter o equilíbrio do regime (EASTON, 1965).
Em livro organizado por Pippa Norris (1999), a questão do apoio político difuso e específico pensada por Easton aparece ligada de modo mais exato com a legitimidade dos regimes democráticos. A autora propõe uma escala que trata das duas modalidades de apoio a partir do exame de cinco aspectos: a) importância que os cidadãos particularmente atribuem à comunidade política (sentimento que os liga uns aos outros no sentido de estarem dispostos a cooperarem politicamente); b) valores defendidos pelo regime em questão que são compartilhados pelos cidadãos (concordância com a desejabilidade na consecução de princípios tais como liberdade, participação e tolerância); c) avaliação do desempenho do regime vigente (satisfação dos cidadãos com o desempenho do sistema em oposição com o prometido ou considerado ideal); d) apoio às próprias instituições existentes (parlamentos, governos e demais órgãos integrantes da burocracia); e) satisfação com os agentes e elites que se encontram no poder (NORRIS, 1999, p. 9-13). Norris, assim, aprofunda a idéia de Easton de que a legitimidade deve ser compreendida a partir de uma multiplicidade de aspectos, o que torna variável a intensidade de apoio que os cidadãos podem prestar aos regimes democráticos.
Os aspectos apontados por Easton e Norris como fundamentais para o apoio político levam em conta, de forma singular, o suporte oferecido pela esfera civil para se averiguar a legitimidade e o quociente de estabilidade de determinado regime. Esta sustentação, conferida pelo apego político dos cidadãos a instituições ou a alguns de seus agentes, é acentuada quando se está referindo à democracia, visto que este é o regime que mais se propõe a defender um ideal de soberania popular.
O que um determinado grupo de autores vem defendendo com vigor cada vez maior é a idéia de que o regime democrático está a perder apoio, tanto difuso quanto específico, e conseqüentemente, legitimidade ante os cidadãos. A causa principal deste fenômeno se encontraria, para os especialistas em pauta, na insatisfação dos cidadãos com as práticas
democráticas na medida em que se constata a persistência de problemas relativos à administração do interesse público, à justiça social e a um arranjo que pouco parece se interessar pelas disposições e contribuições da esfera civil em relação à produção da decisão política.
A inquietação mais candente destes estudiosos é relativa, assim, ao risco de serem corrompidas as bases da legitimidade do regime democrático ao passo em que se aprofunda uma sensação de instabilidade ou, conforme discutido no capítulo anterior, de crise.
Legitimidade democrática e a carência de recursos participativos
Se o suporte oferecido pela esfera civil é tão importante para se compreender de quanta legitimidade um dado regime dispõe, é certo afirmar que algumas características que marcam a atuação política dos cidadãos nas democracias contemporâneas merecem atenção. Muitos daqueles autores que apontam uma crise da democracia, de acordo com o que foi exposto no capítulo primeiro, também insistem que tal crise se reflete na carência de legitimidade deste regime, comprovada, segundo eles, por fenômenos crescentes como a apatia, o cinismo, a insatisfação e a sensação de escasso poder político por parte da esfera civil (BENNETT, 1986; ELIASOPH, 1998; PHARR, PUTNAM, DALTON, 2000; GASTIL, 2000; NYE, ZELIKOW e KING, 1997; EISENBERG e CEPIK, 2002). Nye, Zelikow e King resumem a perspectiva deste conjunto de autores:
Today's cynicism, however, is not just the latest manifestation of traditional skepticism toward government, nor is it simply a response to the unpopularity of particular incumbents or parties. Today’s cynicism is fueled by a deeper set of accumulated grievances with political authority, institutions and processes in general – grievances that cut across party and ideology. Not just a temporary slump, the ensuing cynicism has lasted for three decades, during which time mild discontent has for many citizens turned to outrage and loathing94(NYE, ZELIKOW e KING, 1997, p. 79).
94 Tradução própria: “O cinismo de hoje, entretanto, é não apenas a última manifestação do ceticismo tradicional em
relação ao governo, nem é, simplesmente, uma resposta à impopularidade de pessoas particulares ou partidos. O cinismo de hoje é reforçado por um conjunto mais profundo de queixas acumuladas no que concerne à autoridade política, instituições e processos em geral – queixas que desconsideram partido ou ideologia. Não apenas um fracasso temporário, o cinismo resultante tem tido lugar nas últimas três déc adas, um tempo durante o qual o suave descontentamento transformou-se, para muitos cidadãos, em injúria e repugnância”.
John Gastil (2000), ao afirmar que a falta de confiança dos cidadãos em seus representantes acaba por comprometer o próprio sentimento de legitimidade das instituições políticas, afirma que as práticas democráticas atuais não podem, sequer, ser consideradas representativas, pois (1) os cidadãos não sentem que os eleitos zelam por seus interesses, (2) não se pode constatar a existência de um diálogo franco e aberto entre esfera civil e instituições políticas do estado democrático e (3) o público duvida da integridade e do espírito responsável de seus governantes (GASTIL, 2000, p. 4-5).
Para fundamentar sua idéia de que a democracia enfrenta uma crise de legitimidade, dadas as condições inadequadas de relacionamento entre esfera civil e esfera política, Gastil faz uma analogia com a perspectiva de Albert Hirschman (economista nascido na Alemanha e de grande influência nos Estados Unidos) acerca das atitudes de consumidores insatisfeitos com empresas ou de cidadãos descontentes com instituições políticas, a exemplos de partidos. Hirschman considera que os clientes, quando não se sentem contemplados por determinado produto, podem tomar três diferentes atitudes em relação a seu fornecedor: voz (quando não gostam de algo, reclamam), saída (procuram uma opção diferenciada, isto é, um outro provedor de serviços e bens) e lealdade (mantêm sua fidelidade mesmo que estejam desgostosos com algo). No caso dos sistemas políticos representativos, o argumento de Gastil é o de que a esfera da cidadania tem poucas oportunidades de tornar sua voz política efetiva. Ao mesmo tempo, ela quase nada pode fazer, estando seus integrantes dispostos isoladamente, para modificar as estruturas do contrato social no qual está inserida, o que limita o emprego do recurso de saída do sistema. Estas condições acabam pondo em risco a lealdade dos cidadãos em relação ao regime democrático, na argumentação deste autor, uma vez que, ao não se sentirem contemplados, ou ao não reconhecerem traços de correção no exercício de práticas tais como a representação, pode-se deixar de acreditar na democracia a ponto de não mais se ver necessidade de defendê-la (GASTIL, 2000, p. 176).
Desta forma, ao avaliarem os mecanismos participativos existentes e perceberem que possuem pouca influência sobre as decisões tomadas, ou ao tomarem conhecimento de casos de corrupção e de denúncias de modo persistente, ou, ainda, ao perceberem escassos ganhos materiais e progressos no que se refere à promoção de justiça social, os cidadãos acabariam se tornando apáticos ou, mesmo, cínicos em relação a temas de interesse público.
De acordo com Luís Felipe Miguel, a causa para esta apatia dos cidadãos não é, necessariamente, resultado da “alienação” civil. Ela é atinente, na verdade, aos aspectos problemáticos que caracterizam a relação entre instituições políticas e a esfera da cidadania. O autor aponta, por exemplo, a inexistência de mecanismos de input que permitam que se fale em algo além de “democracia eleitoral”. Fatos como o comparecimento declinante às urnas, a desconfiança crescente dos cidadãos e o esvaziamento de entidades ligadas ao campo político, tais como os partidos, são resultantes da sensação de que privilégios são concedidos a grupos particulares e que os cidadãos não possuem espaço efetivo de influência política (MIGUEL, 2003). Para o autor, a possibilidade de participação política se trata de uma precondição para o funcionamento das democracias.
É possível detectar uma crise do sentimento de estar representado, que compromete os laços que idealmente deveriam ligar os eleitores a parlamentares, candidatos, partidos e, de forma mais genérica, aos poderes constitucionais. O fenômeno ocorre por toda a parte, de maneira menos ou mais acentuada, atingindo novas e velhas democracias eleitorais (MIGUEL, 2003, p. 123).
Neste contexto de discussão de legitimidade das democracias, deve-se destacar a importância especial da variável relativa às condições sócio-econômicas dos cidadãos nas democracias. Celia Kerstenetzky (2003) afirma que o declínio nas taxas de eleitores que compareceram às eleições em países como os Estados Unidos foi mais pronunciado entre os indivíduos mais carentes e com menor grau de instrução. Este seria, portanto, mais um fator a colocar em risco a adoção de práticas democráticas, que, até agora, de acordo com a autora, não foram suficientes para solucionar problemas desta natureza95.
95 O diagnóstico que alia a estabilidade das democracias a um bom desempenho econômico obtido sob os auspícios
deste regime é reforçado por referências como Przeworski et al. (2000) e Przeworski (2004). Nas palavras deste autor: “… the evidence is overwhelming that if democracy emerges in a country that is already modern, then it is much more likely to survive. No democracy ever fell in a country with a per capita income higher than that of Argentina in 1975—US$6055. This is a startling fact given that throughout history about 70 democracies have collapsed in poorer countries. In contrast, 35 democracies spent a total of 1,000 years under more affluent conditions, and not one collapsed. Affluent democracies survived wars, riots, scandals, and economic and governmental crises” (PRZEWORSKI, 2003, p. 46). Tradução própria: “… a evidência predominante é a de que, se a democracia emerge em um país já moderno, ela é mais capaz de sobreviver. Nenhuma democracia foi suprimida em um país que tenha uma renda per capita maior do que aquela registrada na Argentina em 1975 – US$ 6055. Este é um fato surpreendente, dado que, através da história, cerca de 70 democracias entraram em colapso em países mais pobres. Em contraste, 35 democracias viveram um total de 1000 anos sob condições mais favoráveis e nenhuma delas recrudesceu. Democracias ricas sobreviveram a guerras, rebeliões, escândalos e crises econômicas e governamentais”. Esta perspectiva desconsidera, então, a importância das práticas políticas para a manutenção da legitimidade em determinadas ocasiões.
À lista de malefícios da desigualdade pode-se acrescentar, ainda, a apatia política dos grupos sociais menos favorecidos. O declínio, por exemplo, nos Estados Unidos, da mais convencional das formas de participação política, o voto, a partir dos anos de 1970, se não pode ser associado ao crescimento da desigualdade (que ocorre apenas a partir dos anos de 1980), é mais pronunciado entre os mais pobres e menos educados, e os afeta cada vez mais. A influência política desse segmento tende a ser sempre menor, entre outras razões, pelo peso crescente das contribuições pecuniárias nas campanhas políticas (KERSTENETZKY, 2003, p. 133).
Determinadas sociedades vão demandar uma maior atenção quanto às suas estabilidades. Segundo pesquisa do PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento), 54,7% dos cidadãos latino-americanos afirmaram que desprezariam a democracia e seus valores em favor de um regime autoritário caso este trouxesse maior prosperidade econômica. Tal fenômeno pode ser considerado peculiar na América Latina, marcada por tensões sociais candentes e por uma tradição não muito longeva de estabelecimento de democracias, mas serve de fundamento para a idéia de que há uma insatisfação que pode comprometer a legitimidade deste regime caso não sejam apontadas soluções (PNUD, 2004b).
Este padrão identificado no subcontinente acima referido se repete, de alguma maneira, no Brasil. Mesmo após eventos como a supressão do regime ditatorial, da promulgação de uma Constituição democrática e da previsão de mecanismos institucionais de participação, estudiosos a exemplo de Marcelo Baquero (2001) sustentam que os cidadãos brasileiros continuam sem confiar nas instituições políticas representativas. Nas palavras do autor:
Não surpreende, por exemplo, a pouca participação dos brasileiros na política num sentido mais amplo, que vá além do simples ato de votar. Vivemos presentemente uma situação de elevados déficits de capital social, que permite a permanência de uma cultura política desafeta à participação (BAQUERO, 2001, p. 104).
José Moisés (2005) compartilha da mesma preocupação do estudioso acima, mas parece se posicionar de modo menos fatalista ao afirmar que, em termos gerais, as instituições democráticas estão consolidadas no Brasil. Porém, isto não significa que os brasileiros demonstrem confiança na atuação destas instituições. De acordo com este especialista96.
96 Sabe-se que o tema da confiança política em teoria social é bem mais amplo do que o escopo desta t ese tem
condições de tratar. O tema não é tratado aqui em maior profundidade porque o que interessa para a condução do argumento se relaciona apenas ao diagnóstico geral de suspeição da esfera civil quanto à administração da res publica . José Moisés (2005) oferece uma panorâmica interessante sobre os modelos explicativos mais importantes nesta área.
Pesquisas recentes mostram que, apesar do apoio ao regime democrático per se, cerca de 2/3 dos brasileiros não confiam – em diferentes graus – em parlamentos, partidos, executivos, tribunais de justiça e serviços públicos de saúde, educação e segurança. Surveys realizados entre 1989 e 1993 revelaram que a percepção negativa das instituições atravessa todos os segmentos de renda, escolaridade, idade e distribuição ecológica, chegando a influir sobre a disposição dos cidadãos para participar de