Em termos práticos, por design institucional é possível compreender a maneira pela qual são moldadas as instituições políticas e as práticas a elas concernentes, sendo este desenho um dos fatores mais relevantes a caracterizar as diferenças entre as democracias nos diversos países. Desta forma, quando se pensa em design institucional, a discussão recai sobre o modo a partir do qual estão dispostos os sistemas eleitorais, a adoção do sistema presidencialista ou do parlamentarista, a maior ou menor centralização das decisões governamentais, as responsabilidades e jurisdições de agentes específicos, o grau de independência do Poder Judiciário e a relação com seus órgãos de controle, e o jogo de poder entre o Executivo e o Legislativo. Estes tópicos, e mais alguns outros, vão distinguindo, então, a forma pela qual a democracia é praticada em cada sociedade115.
Pode-se afirmar haver, então, diferentes alternativas a serem consideradas quando da formatação das instituições democráticas, sendo que cada alternativa corresponde a um favorecimento maior ou menor para a consecução de aspectos tais como transparência, visibilidade, equilíbrio de poderes republicanos, mecanismos para se evitar a corrupção e o patrimonialismo ou mesmo para se favorecer a participação. Pode-se perguntar, destarte, que instituições podem melhor assegurar a consecução de determinados valores.
Este trabalho não tem a intenção de tratar de um leque tão amplo de questões caras à área de Ciência Política, mas leva em conta a questão do design de maneira especial por
115 O estudo do design institucional é tradicionalmente contemplado na linha de estudos de Política Comparada, uma
das especialidades da Ciência Política. Dentre as preocupações centrais dos autores deste assunto, está o processo de democratização que teve lugar em vários países nas últimas décadas. A intenção destes estudiosos é identificar e investigar as condições mais favoráveis para o estabelecimento de democracias duradouras e estáveis. Robert Dahl (2001), Arendt Lijphart (1992) e Giovanni Sartori (1994) estão dentre aqueles com trabalhos relevantes neste campo ao se dedicarem ao exame dos fatores institucionais que influenciam a estabilidade das democracias.
considerar que o oferecimento de oportunidades de participação aos cidadãos passa, em alguma medida, pela discussão sobre os modelos que determinadas instituições podem vir a adotar a fim de darem conta de um conjunto de dificuldades116. Isto é, acredita-se que, a depender da configuração adotada, o modo pelo qual se encaminhará o papel político atribuído aos cidadãos, por exemplo, poderá seguir um curso específico.
Não obstante sua reconhecida importância para os estudos de Teoria Política, contudo, é possível identificar, dentre os autores da área de Ciência Política, divergências acerca de quanta influência exerce o design institucional sobre as práticas que caracterizam o regime democrático de governo (FREY, 2003).
Robert Putnam (1993), ao sugerir explicações para a diferença de comportamento político identificada nos cidadãos oriundos do norte e do sul da Itália, considera três fatores para refletir sobre este fenômeno: 1) aqueles relativos ao design institucional; 2) as questões sócio- econômicas; e 3) aquelas de cunho sócio-cultural. Uma das conclusões do autor é a de que o design institucional exerce uma fraca influência sobre a participação dos cidadãos, visto que padrões distintos de engajamento político são apresentados, ainda que os cidadãos estejam alocados em um mesmo cenário constitucional-jurídico e institucional. Em outras palavras, para Putnam, se as instituições são as mesmas e os comportamentos políticos se mostram tão díspares, a explicação deve se encontrar, em maior conta, nos aspectos sócio-econômicos e, preponderantemente, nas questões sócio-culturais (PUTNAM, 1993).
De fato, é necessário reconhecer que o design institucional não é o único fator a explicar uma maior ou menor capacidade de atuação cívica dos cidadãos, visto que, em um mesmo país e sob os mesmos códigos e oportunidades, eles se portavam de maneira diferente, de acordo com a argumentação de Putnam. Mas se deve perguntar se este especialista não estaria supervalorizando a cultura cívica dos cidadãos enquanto o elemento mais fundamental. Ou seja, o raciocínio de Putnam dá a entender que as instituições do governo pouco podem fazer para, por
116 O tema do design institucional é tratado de forma mais elaborada em algumas referências clássicas na literatura
internacional (DAHL, SHAPIRO e CHEIBUB, 2003; ELSTER, OFFE e PREUSS, 1998; LINZ e VALENZUELA, 1994; LIJPHART e WAISMAN, 1996). No Brasil, a questão do design institucional vem sendo pensada em grande conta a partir do estudo das agências reguladoras que atuam em setores privatizados ao longo da década de 90, tais como eletricidade e telefonia (MELO, 2002; PO e ABRUCIO, 2006).
exemplo, reverter índices decrescentes de engajamento cívico, pois a base de todas as convicções e inspirações para a atuação política estaria localizada na comunidade.
É de se duvidar da consistência do argumento de Putnam, conforme expõe Klaus Frey (2003). Isso pelo simples fato de que aos cidadãos pareceria de pouca utilidade uma mobilização e um engajamento que não provocam efeito algum nas instituições políticas. De que serviria protestar se os cidadãos não acreditam que as instituições darão ouvidos às suas demandas? Qual seria a utilidade do emprego de mecanismos de pressão, como abaixo-assinados e propagandas pagas para serem veiculadas através dos mass media, se os cidadãos tivessem a convicção de que os mecanismos institucionais de input não gozassem de aptidão alguma para levar em conta as demandas endereçadas? Conforme explicam Almond e Verba (1963), então, o modo pelo qual as instituições se dispõem a considerar as contribuições dos cidadãos reflete, de modo decisivo, naquilo que estes autores chamam de sentimento de eficácia política.
Em outras palavras, ainda que associadas a outros fatores, a configuração institucional e a adequação de canais convenientes a prestar atenção aos cidadãos são pontos fundamentais a influenciar a forma pela qual a esfera civil atua politicamente. Segundo Frey:
A percepção de Putnam é bastante fatalista na medida em que as raízes históricas e culturais são sobrevalorizadas. [...] É imprescindível avaliar a relevância do desenho institucional para a relação entre capital social e democracia e o desempenho governamental em geral. [...] Pelo menos, o que os recentes estudos sobre experiências brasileiras em democracia local mostram é que inovações concernentes ao desenho institucional fazem de fato a diferença, não apenas para a ampliação da participação política mas também para o fortalecimento da sociedade civil local e, conseqüentemente, a criação de capital social (FREY, 2003, p. 170).
Assim, a idéia aqui defendida é a de que o design não pode ser tomado como fator único ou preponderante a influenciar a oferta e o emprego dos mecanismos de participação, mas, ainda assim, ele representa um vetor importante para se afirmar os diversos padrões de interferência e engajamento dos cidadãos117. Para evitar uma oposta supervalorização do design
117 Philip Pettit sumariza a interação destes diversos fatores a influenciarem a forma pela qual os cidadãos
participam. “The behavior of people in society - their individual behavior, their behavior as the agents of corporate bodies, and their behavior in official capacities - is sensitive to the opportunities and the incentives available to them as a result of their social set-up, as it is sensitive to other factors: for example, to the values and representations and modes of discourse that they inherit, in good part, from their social background” (PETTIT, 1996). Tradução própria: “O comportamento das pessoas em sociedade – seu comportamento individual, seu comportamento como agentes de coletivos corporativos e seu comportamento em capacidades públicas – é sensível às oportunidades e aos incentivos disponíveis a elas como resultado de sua configuração social, como é sensível a outros fatores: por exemplo, para os valores, representações e modos de discurso que elas herdam, em boa parte, de seu quadro social de referências”.
institucional, nestes termos, é preciso definir alguns de seus limites de modo a se compreender de maneira mais adequada como os estados podem ser redesenhados a fim de se fomentar a participação dos cidadãos.
Em primeiro lugar, este elogio ao potencial das instituições em promover modificações nos padrões de ativismo e engajamento da esfera da cidadania não deve ser exagerado. Isso porque uma ênfase excessiva nas instituições, conforme sustenta Frey (2003), fortalece uma burocracia que, se não controlada de modo adequado, pode acabar minando as tentativas de se oferecer mecanismos de participação mais efetivos aos cidadãos. Conforme será argumentado mais à frente, há autores a apontar riscos em se limitar ou centralizar as oportunidades de participação apenas à dimensão institucional, devendo-se prever e manter espaços de debate e mobilização em instâncias eminentemente civis.
Em segundo lugar, atente-se para o fato de que mesmo um design institucional direcionado ao favorecimento da participação dos cidadãos não garante que tal participação ocorrerá de maneira fluida, exatamente por conta da retro-influência de outros fatores, notadamente aqueles já referidos, como as condições sócio-econômicas (que influenciam a organização política e a aquisição de um repertório de habilidades) e as características sócio- culturais (que apontam para a necessidade de esforço para o cultivo de motivação da esfera civil e disposição dos representantes políticos em convidar outros atores a participarem da produção da decisão política). Desta forma, um design institucional completo deve estar atento a estas dificuldades e procurar transformá-las ou aliviá-las a fim de possibilitar que o esforço de redesenho obtenha êxito.
Adicionalmente, é preciso reconhecer que nem todos os problemas relativos às práticas democráticas podem ser resolvidos a partir de um redesenho das instituições do estado. Existem distorções, como negociações de gabinetes ou determinadas modalidades de corrupção, que mesmo uma reformulação do desenho das instituições pouco pode contribuir para debelar.
De fato, se os problemas mais candentes identificados quanto às práticas democráticas em determinadas sociedades precisam de soluções que não se limitam ao provimento e ao aperfeiçoamento das oportunidades de participação, extrapolando, assim, a dimensão da quantidade e qualidade dos inputs ofertados aos cidadãos, um redesenho do estado com vistas a favorecer a participação e o controle públicos também tem uma capacidade limitada, mas não desconsiderável, de contribuição.
Deve-se atentar, por último, para o fato de que a configuração do design institucional não é uma tarefa puramente administrativa ou técnica, mas carrega fortes componentes políticos. Em outras palavras, deve-se levar em conta a força de interesses políticos quando da formatação destes mecanismos, bem como as resistências quanto, por exemplo, ao compartilhamento de poder por parte dos representantes118. De acordo com Lijphart e Weisman:
… political self-interest, that of both politicians and their parties, is the dominant motivation behind the choice of institutional designs. And these politicians are not just self-interested thinkers but also short-term thinkers...119 (LIJPHART e WEISMAN, 1996, p. 244).
Assim, vão sendo delineados os requisitos de um design mais poroso das instituições do estado à participação, ao mesmo tempo em que são abordados determinados limites e constrições que devem estar refletidos em qualquer proposta de redesenho para se atingir tal fim.
Design institucional e características das diferentes realidades democráticas
Pelo que se pôde depreender da explanação acima, a cada sociedade democrática corresponde um design específico de estado. Isso ocorre porque uma sociedade específica que adota o regime democrático enfrenta dificuldades particulares e, por conta de suas tradições, valores, costumes, agentes e condições sócio-econômicas, dentre outros fatores, acaba lidando com peculiaridades distintas na moldagem de seu desenho. Assim, mesmo possuindo aspectos em comum, os designs de estados que servem a determinadas democracias admitem contornos
118 Klaus Frey (2003) sustenta que não se pode esquecer que a formatação das instituições é fruto de jogo de poderes
entre atores que nem sempre se valem dos métodos mais aconselháveis eticamente e nem sempre os cidadãos comuns têm a chance de opinar neste processo de formatação das instituições. Adicionalmente, Peschard e Valdes afirmam o seguinte: “In effect, although elected officials in Latin America can now claim democratic legitimacy, they are limited in their capacity to design and enforce the policies required for democratic consolidation. These difficulties can be partly attributed to the unfavorable correlation of political forces, the conditions imposed by economic stabilization, and the coincidence of economic and political change” (PESCHARD e VALDES, 1997, p. 63). Tradução própria: “De fato, ainda que os representantes eleitos na América Latina possam, agora, reivindicar legitimidade democrática, eles estão limitados em sua capacidade de elaborar e de pressionar por políticas requeridas para uma consolidação democrática. Estas dificuldades podem ser parcialmente atribuídas à correlação pouco favorável de forças políticas, a condições impostas pela estabilização econômica e à coincidência de modificações políticas e econômicas”.
119 Tradução própria: ”... o interesse político particular, aquele tanto dos políticos quanto de seus partidos, é a
motivação dominante por trás da escolha dos desenhos institucionais. E estes políticos não são apenas interesseiros, mas, também, pensam a curto prazo...”.
excepcionais, sendo tais pontos similares e divergentes aqueles a conformarem, de modo ímpar, a configuração de cada estado.
Nestes termos, mesmo que Brasil e Estados Unidos sejam considerados países democráticos, adotando o sistema presidencialista, há diferenças marcantes na constituição do desenho de estado intrínseco a cada uma destas nações. Em termos gerais, os norte-americanos, nas dimensões econômica e política, adotam um comportamento liberal por excelência, favorecendo uma perspectiva na qual cada cidadão deve buscar seu interesse próprio e onde o estado deve intervir o mínimo possível nas relações que dizem respeito aos indivíduos. Para que os cidadãos possam desenvolver suas capacidades de modo independente e livre de intromissões (adjetivadas de indesejáveis, pelo menos de acordo com os parâmetros liberais, mais uma vez), faz-se necessário que o estado limite sua atuação a determinados aspectos da vida em sociedade, e que esta atuação, com fronteiras bem estabelecidas, seja fiscalizável através da adoção de mecanismos que estimulem, dentre outros pontos, transparência e visibilidade. Isso significa que, para se proteger a sociedade de intervenções indevidas, é imprescindível à esfera civil a possibilidade de verificar, perquirir e protestar contra qualquer tipo de exercício obscuro do poder político.
A bem da verdade, o desenho do estado norte-americano, ao aderir a estes princípios, molda-se de maneira a permitir a fiscalização plena de suas ações. Por outro lado, exatamente graças à sua natureza marcadamente liberal, cuja tendência é desconfiar de um estado grande e interventor, a prática democrática americana não vê maiores problemas em oferecer, através de suas instituições e representantes políticos, oportunidades escassas de participação dos cidadãos na discussão dos negócios públicos. O contato dos cidadãos com a esfera política se dá, fundamentalmente, através de representantes escolhidos de acordo com conveniências particulares e por meio da formação de grupos de interesse. A opção pelo voto distrital é, talvez, a tradução mais perfeita deste tipo de disposição.
Assim, quando algum mecanismo de input é tornado disponível à esfera civil, conta- se, na maioria das vezes, com um recurso que tem a característica de atender, de modo especial, a demandas individuais ou de caucuses específicos, sem, necessariamente, apelar para uma perspectiva que envolva os cidadãos em discussões públicas mais amplas, aprofundadas e demoradas.
Uma visita aos websites de casas legislativas dos Estados Unidos, por exemplo, permite comprovar que são poucas as oportunidades de input e discussão pública que os cidadãos têm nestes ambientes, enquanto que os recursos disponíveis para se vigiar a atuação destas entidades e de seus componentes são de alta qualidade. Tal fenômeno fornece indícios para se confirmar a hipótese de que, a depender da sociedade democrática em foco e dos princípios a ela subjacentes, cada estado contará com um design específico, disposto lidar com um conjunto de questões e problemas que parecem mais prementes e de solução indispensável.
No Brasil, a existência de outras variáveis é um dos fatores a exigir uma disposição diferenciada, e, logo, um design singular do estado, frente a dificuldades típicas que podem estar a acometer as práticas democráticas deste país mais do que em outro. Tome-se a questão da desigualdade social como um exemplo. Não se pretende aqui fazer uma análise sociológica deste assunto. Porém, ainda que haja divergências entre estudiosos quanto à função da democracia em gerar justiça social, e não apenas justiça política, deve-se levar em consideração que um ambiente incomodamente desigual de convivência afeta os mecanismos de exercício da democracia e, por conseguinte, a justiça política. Assim, a deficiência da sociedade brasileira em gerar um melhor compartilhamento da riqueza produzida exige do estado uma postura mais interventora, o que demanda, adicionalmente, artifícios tidos como pouco convencionais em sociedades com menor desigualdade de renda.
Gomes (2007) aponta um outro problema persistente a marcar a democracia brasileira: a existência de um estado patrimonialista. Ou seja, a burocracia estatal é constituída por extensas redes de mando administradas pelos sucessivos governos (considerando-se os níveis municipal, estadual e federal), ofertando àqueles deputados pelo voto, seja em eleições majoritárias ou proporcionais, um controle da máquina pública estranho a sociedades nas quais o estado é visto de um modo mais republicano e menos propenso a vontades e conveniências pessoais ou de grupos políticos.
Nestes termos, se é possível verificar uma relação entre a configuração do estado e o atendimento a determinadas demandas e respostas a dificuldades, a questão a viger neste trabalho reflete sobre até que ponto as instituições podem ser redesenhadas de modo a apontar soluções para problemas típicos da democracia. Isto é, se, em determinada sociedade, há carência de visibilidade e transparência no trato com a coisa pública, argumenta-se que o estado pode ser reformatado, através do emprego de mecanismos específicos, a ponto de se corrigir tais falhas.
No caso de um estado caracterizado pelo patrimonialismo e por relações clientelísticas, pode-se procurar sugestões de reformatação que o façam se livrar deste tipo de estorvo como, por exemplo, a substituição de servidores alocados em cargos comissionados por funcionários que ingressam no serviço público por meio da realização de concursos.
Ressalte-se que há problemas de dimensões diferentes, sendo alguns deles solucionáveis através de atos administrativos simples e que não requerem grandes modificações. Por outro lado, há questões que exigem uma reorganização mais profunda das instituições a fim de se encaminhar respostas consistentes a dificuldades tradicionalmente enfrentadas e que prejudicam de maneira contínua a consecução de ideais democráticos.
De acordo com Gomes (2007), a origem de mudanças no desenho do estado se encontra na alteração do projeto de estado, ou seja, quando é modificada a idéia que se tem das instituições e de seu papel na intenção de planejar e executar determinadas ações de um modo variado. Algumas das antigas orientações do estado liberal, por exemplo, foram reorganizadas para absorver o sufrágio universal ou para atender a demandas de bem-estar social. Caso reconfigurações desta natureza não fossem providenciadas, correr-se-ia o risco de comprometer a legitimidade das práticas caras à democracia então vigentes e de um outro regime de governo ganhar prestígio.
Um outro ponto em que se testemunhou uma mudança no projeto de estado liberal se encontra na década de 80, com as reformas chamadas de “neoliberais”, promovidas inicialmente pelos governos de Margareth Tatcher, na Inglaterra, e Ronald Reagan, nos Estados Unidos. Os fenômenos na estrutura do estado ocorridos naquele decênio representam um momento de virada no qual o estado começa a ser redesenhado para ter condições de concretizar uma nova agenda, a saber, aquela que defende uma estrutura de regulação, tanto em termos políticos quanto econômicos, diminuta120.
Estas modificações são respostas específicas, oferecidas por governos e tendências políticas particulares, aos sucessivos desafios com os quais os regimes democráticos precisam lidar. Desta forma, uma vez constatado um conjunto de deficiências nas práticas democráticas,