3.3.1 Convenção 169 da OIT sobre povos indígenas e tribais
A defesa da sobrevivência e a reivindicação do direito de resistir aos processos de colonização levaram os povos indígenas e tribais do mundo todo, durante a segunda metade do século XX, a conformar movimentos políticos pautados no discurso jurídico dos direitos humanos.
Esse movimento envolveu a ONU que adotou, em 2007, a primeira Declaração sobre os Direitos Indígenas. Porém, a OIT já iniciava, na década de 1920, a discussão sobre as
condições precárias dos trabalhadores indígenas, geralmente reduzidos à situação de extrema pobreza devido à discriminação no trabalho, à submissão de prática de trabalhos forçados e às constantes violações dos seus direitos territoriais.(94)
Em 1957 a OIT aprovou a Convenção 107 – C107, que aborda a proteção e integração das populações indígenas e de outras populações tribais e semitribais de países independentes. Contudo, essa Convenção vinculou o “desenvolvimento” das populações indígenas e tribais à sua “integração” com a sociedade nacional, entendendo que as sociedades cuja organização econômica e social fosse diferente do modelo da civilização europeia seriam “atrasadas”, por outro lado, quanto mais integradas, mais seriam “adiantadas”.(94)
Nos anos que se seguiram, líderes indígenas, apoiados por organizações de direitos civis e políticos e organizações indigenistas, prosseguiram com o debate sobre a discriminação contra as populações indígenas. Essa discussão ganhou espaço na ONU que em 1971 encomendou um estudo sobre a questão e realizou, em 1977, a Conferência de Organizações Não-Governamentais sobre a Discriminação contra Populações Indígenas.
Esse tema foi pauta de conferências realizadas pelo Grupo de Trabalho sobre Populações Indígenas, criado em 1981 no âmbito da Subcomissão para a Prevenção de Discriminação e Proteção das Minorias da Comissão de Direitos Humanos da ONU. As reuniões desse grupo eram abertas e contaram com a participação de representantes indígenas. Esse movimento levou ao reconhecimento da necessidade de se rever a C107, o que resultou na Convenção 169, adotada pela OIT em 1989.
Diferentemente da visão integracionista da C107, a Convenção 169 teve o objetivo de promover a realização dos direitos sociais, econômicos e culturais dos povos indígenas e tribais e favorecer a participação desses povos no processo de desenvolvimento nacional. Um dos principais avanços da C169 diz respeito à consulta prévia, com base no reconhecimento de que parte dos problemas enfrentados pelos povos indígenas e tribais de todo o mundo deva-se à exclusão deles do processo de tomada de decisões sobre o modelo de desenvolvimento a ser adotado.
A C169 estabeleceu o dever dos Estados de consultar os povos indígenas e tribais antes de decidir sobre medidas administrativas ou legislativas que os afetem. Esse mecanismo permitiria, portanto, “a criação de um espírito de diálogo nas relações dos povos indígenas, tribais e governos”.(95) Essa norma internacional toma caráter de lei ordinária ao ser ratificada pelo Brasil, por meio do Decreto Legislativo nº 143, de 20 de junho de 2002, que entrou em vigor em 2003.(96)
3.3.2 O Movimento Indígena Brasileiro
Movimento indígena é o conjunto de estratégias e ações que as comunidades e as organizações indígenas desenvolvem em defesa de seus direitos e interesses coletivos. Essa é a definição colocada no livro “O Índio Brasileiro: o que você precisa saber sobre os povos indígenas no Brasil de hoje” de Gersem dos Santos Luciano, índio da etnia Baniwa.(97)
O autor destaca que organização indígena não é o mesmo que movimento indígena, embora seja uma parte importante dele. Afirma também que um indígena não precisa pertencer formalmente a uma organização para estar incluído no movimento indígena, pois existem pessoas, lideranças, comunidades, povos e organizações indígenas que desenvolvem ações conjuntas e articuladas em torno de uma agenda de trabalho e de luta mais ou menos comum em defesa de interesses coletivos também comuns.
Portanto, no Brasil, existem muitos movimentos indígenas, uma vez que cada aldeia, cada povo, ou território indígena estabelece e desenvolve o seu movimento. De qualquer forma, entende-se como movimento indígena “aquele que busca articular todas as diferentes ações e estratégias dos povos indígenas, visando a uma luta articulada nacional ou regional que envolve os direitos e os interesses comuns diante de outros segmentos e interesses nacionais e regionais”.(98)
Nesta seção, foram destacados momentos do Movimento Indígena Brasileiro que ilustram o contexto histórico em que se estabelece a relação dos povos indígenas com o Estado e que, consequentemente, influenciaram a discussão da política de saúde para esses povos.
A relação entre os povos indígenas e a sociedade nacional foi marcada por inúmeros conflitos, a maior parte deles causados pela “noção genérica de ‘índio’ como sinônimo ‘do atraso’ a ser superado no país”.(99)
O desenvolvimento de uma política de integração, com base na noção de tutela, explícita no Estatuto do Índio, significou a ausência dos direitos plenos de cidadania. O processo de instauração da tutela incluía o não reconhecimento da organização política indígena. E, assim, cabia aos funcionários estatais administrar os mecanismos de representação política indígena assim como as suas relações com os não índios.(6)
A Constituição brasileira de 1988 rompe com essa perspectiva ao assumir o caráter pluriétnico da nação brasileira. Nessa constituição, foi determinando ao Estado o dever de garantir o direito de os índios manterem a identidade étnica e as formas de organização social, os costumes, as línguas, as crenças. Além dos direitos originários sobre as terras que os
indígenas tradicionalmente ocupam, “exigindo uma total inversão de suas ações historicamente voltadas para a integração dos índios que passam a ser vistos como cidadãos etnicamente diferenciados”.(100)
A Constituição Federal de 1988 leva também à multiplicação do número de associações e de organizações indígenas, que surgiram nos anos de 1970-1980, e passaram as ser os principais representantes da população indígena junto à sociedade nacional envolvente. Isso se deve ao fato de a nova constituição criar a possibilidade dessas associações se constituírem como pessoas jurídicas. Outro fator importante assinalado pelo antropólogo Albert(101) para a multiplicação das associações indígenas foi a retração da gestão estatal direta da “questão indígena” no país, que ficou circunscrita quase inteiramente à problemática das demarcações dos territórios indígenas.
No contexto internacional, Albert(101) destaca a internacionalização das “questões ambientais” e dos direitos das minorias, além do crescente processo de cooperação entre Organizações Não Governamentais – ONGs. Especificamente indica as agendas ambientalistas e sociais na formulação de projetos que articulam objetivos voltados para a conservação ambiental e para o desenvolvimento local.
As associações indígenas tornaram-se importantes mecanismos que possibilitaram lidar com o mundo institucional, além de tratar de demandas territoriais (demarcação de terras e controle de recursos naturais), assistenciais (saúde, educação, transporte e comunicação) e comerciais (colocação de produtos no mercado). Em 2006 havia mais de setecentas organizações indígenas formais de diferentes níveis (comunitárias, locais e regionais) e naturezas (de povos, de categorias profissionais, geográficas, de gênero, sindicais etc.), muitas delas representavam etnias ou regiões específicas.(97)
Porém, ainda na década de 1970, o “movimento indígena assumiu o caráter pan- indígena, com a promoção da organização pluriétnica dos índios em defesa de seus direitos dentro do Estado brasileiro”.(102) Essa organização de grupos indígenas surgida de uma identidade supraétnica resultou na criação, em 1979, de uma organização indígena de caráter nacional, a União das Nações Indígenas – UNI, que funcionou como um polo de articulação de lideranças indígenas e de organizações de apoio à causa indígena. Ela se tornou a principal responsável pela campanha Povos Indígenas na Constituinte, juntamente com o Conselho Indigenista Missionário.
Conforme afirma Verdum,(103) a mobilização dos povos indígenas na Constituinte deu visibilidade às questões indígenas e possibilitou o apoio de parlamentares de diferentes matizes à inclusão de um capítulo específico na atual Constituição Federal. O capítulo
intitulado Dos Índios é fundamental para o futuro das campanhas de defesa e promoção dos direitos indígenas no país.
Atualmente, a Articulação dos Povos Indígenas do Brasil – Apib, criada em 2005, é instância de referência nacional do movimento indígena. Entre outros objetivos, visa ao fortalecimento da união dos povos indígenas, à articulação entre as diferentes regiões, à discussão e à socialização da política do movimento indígena. E, sobretudo, à mobilização de todos os povos e organizações indígenas do país, para impedir o retrocesso nos direitos indígenas.(104)
Segundo Gersem Baniwa,(97) a ideia de um movimento indígena nacional articulado é importante para superar uma visão antiga de que a diversidade de culturas indígenas levaria à rivalidade entre esses povos, o que impediria o surgimento de um movimento indígena representativo. Ele afirma que essa visão distorcida favorece os propósitos de dominação, manipulação e cooptação dos índios em favor dos interesses políticos e econômicos do Estado. E acrescenta que essa perspectiva dificulta o reconhecimento das organizações indígenas na qualidade de interlocutoras ou de agentes políticos das comunidades indígenas, com o argumento de que “os povos indígenas, na sua totalidade, não aceitariam ser representados por alguma organização indígena”.(105)
O surgimento de organizações indígenas também modificou a configuração dos espaços de poder nas comunidades e nos povos indígenas, com o estabelecimento de novas lideranças. As lideranças tradicionais (por exemplo, os caciques ou tuxauas), têm a função de organizar, articular e representar a aldeia, ou o povo, diante de outros povos e seguem as regras herdadas dos seus pais ou ancestrais e aceitas pelo grupo. As “novas lideranças” (ou lideranças políticas) são as que recebem tarefas específicas para atuar nas relações com a sociedade não indígena. Geralmente exercem funções como dirigentes de organizações indígenas formais ou de intermediários e de interlocutores entre as comunidades indígenas e as sociedades regional, nacional e internacional com base em uma opção pelo modelo branco.(97)
No campo da saúde, o movimento indígena conviveu, a partir de 1999, com novos interlocutores dos povos indígenas na relação com o Estado, que são os conselheiros de saúde. Esses, por sua vez, surgem de uma demanda do próprio Estado, como parte do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena, no qual se instituíram os espaços de controle social.
A seguir faz-se uma retrospectiva histórica da atenção à saúde dos povos indígenas que culminou na criação desse subsistema, a fim de compreender a importância e o significado da inclusão e da participação desses povos.
3.4 A ASSISTÊNCIA À SAÚDE DOS POVOS INDÍGENAS - DAS MISSÕES AO