O segundo corpus foi situado nos instrumentos de política monetária atualmente consensuados para, posteriormente, construir-se uma história das idéias de sua constituição, na busca por moralidades monetárias performadas. A intenção é desvelar a tecnicidade dos bancos centrais em suas motivações morais não necessariamente refletida pelos agentes, mas que exercem efeitos sobre a vida cotidiana.
Não foi encontrado, na bibliografia nacional, discussões acerca dos sentidos sociais emergentes da ação em política monetária, em que as pesquisas sobre o assunto se concentram em economia monetária, macroeconomia e finanças. Para buscar as motivações do mundo inspirado em suas raízes históricas imerge-se nas definições nativas de política monetária.
Segundo Marinho (2007), a política monetária é um instrumento por intermédio do qual as autoridades governamentais procuram atuar com a finalidade de promover a estabilidade econômica do país. Os principais instrumentos de política monetária para o controle da moeda são: recolhimentos compulsórios, redesconto, mercado aberto e a definição da taxa básica de juros (SELIC).
Os recolhimentos ou depósitos compulsórios representam um instrumento ativo, porque atuam diretamente sobre o nível de reservas dos bancos comerciais. Sua taxa de recolhimento reflete diretamente no nível de expansão ou contrações dos meios de pagamento, via multiplicador bancário (MARINHO, 2007).
Esse instrumento foi instituído no Brasil com a criação da Caixa de Mobilização
Bancária do Banco do Brasil em 1932, em que os bancos comerciais tinham de depositar todo encaixe em moeda corrente que excedesse 20% do volume global de depósitos, bem como os bancos seriam obrigados a manter um encaixe equivalente a 15% dos depósitos à vista (para os depósitos até 90 dias) e 10% sobre os demais depósitos (MARINHO, 2007).
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A partir de 1994, o depósito compulsório deixou de ter alíquota diferenciada por região e por tamanho do banco (MARINHO, 2007).
Essa mudança deixou de favorecer regiões com menor desenvolvimento econômico, bem como direcionar esses recursos como fonte para pequenas e médias empresas.
Os bancos centrais signatários do acordo de Basiléia, do qual o Brasil faz parte, determina níveis mínimos desses compulsórios, de maneira a evitar o excesso de alavancagem das instituições financeiras e riscos de crises financeiras sistêmicas. Tal fator confere, portanto, um uso relativamente limitado desse instrumento para expansão monetária.
Nos governos de Lula e Dilma, em alguns momentos CEF e BB apresentaram níveis abaixo dos que eram consensuados no acordo de Basiléia, devido a elevação das operações de crédito voltadas à infra cadeia produtiva e consumo. As operações do Tesouro com esses bancos, como visto nas reportagens, visava recuperar esse nível nos bancos públicos.
Há nesse contexto, a possibilidade do uso desse instrumento para políticas expansionistas ou contracionistas. O governo permite que os bancos deduzam parcela dos depósitos à vista sujeitos a recolhimento compulsório, desde que tenham recursos destinados para a agricultura, no valor de 25%.
O Banco do Brasil (BB), no ano de 2015, detinha 60,5% de participação no financiamento do agronegócio nacional. Logo, a dedução do recolhimento compulsório favoreceu proporcionalmente mais o BB, mas outras instituições financeiras tem buscado competir nesse mercado, como é o caso do Banco Original do Agronegócio, que foi criado pela holdging do grupo JBS; tal assunto será tratado mais adiante.
O redesconto, segundo Marinho (2007, p.55), “é um empréstimo que os bancos comerciais recebem do Banco Central para cobrir eventuais problemas de liquidez, decorrentes de maior demanda por empréstimos por parte do público”.
Se o banco central elevar as taxas de juros, o custo do dinheiro aumenta de maneira que se diminui a procura dos bancos por estes empréstimos e provoca a redução dos meios de pagamento, ao passo que a diminuição da taxa de redesconto provoca a elevação dos meios de pagamento (MARINHO, 2007).
Como o recurso à este instrumento sinaliza ao mercado que o banco está com problemas de liquidez, costuma-se ser pouco utilizado pelas instituições. Parte dos escândalos que serão tratados no capítulo 5 gira em torno desse mecanismo que o governo utilizou para alguns bancos.
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O outro instrumento de política monetária é o mercado aberto que, segundo Marinho (2007, p.58), “consiste na compra e venda de títulos públicos por parte do Banco Central, com vistas a adequar as condições de liquidez da economia em consonância com a implementação da Programação Monetária”.
Na maioria dos países desenvolvidos, o mercado aberto se constitui no principal instrumento de Política Monetária permitindo provocar impactos nos meios de pagamento. Ao comprar ou vender títulos públicos, afeta-se o volume de títulos do Tesouro em poder do público e, por extensão os juros (MARINHO, 2007, p.58).
No Brasil, a instauração desse instrumento se deu no ato de criação do Banco Central em 1964, devido à inflexibilidade de controle monetário por meio dos mecanismos de compulsório e assistência financeira de liquidez. As operações de mercado aberto tinham mais efetividade pelo fato de atuarem diretamente na expansão da base monetária (MARINHO, p.61).
A lei complementar nº 101/2000, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) proibiu o Banco Central de emitir títulos públicos, mesmo que para fazer apenas política monetária, ficando essas ações à cargo do Tesouro Nacional. Em linhas gerais se o Tesouro vende títulos, há uma redução da liquidez e, em sentido contrário, se o banco central compra títulos, há uma expansão da liquidez no mercado.
Essas vendas são operadas por meio do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (SELIC), que é um sistema eletrônico de custódia de títulos do Tesouro Nacional e do BCB.
Segundo Marinho (2007, p. 68), “o mercado passou a denominar de SELIC a taxa de juros apurada nesse sistema, como média ponderada e ajustada das operações de financiamento por um dia, lastreadas em títulos públicos federais”.
O Comitê de Política Monetária (COPOM), composto pelos diretores do BCB estabelecem a meta SELIC e o BCB busca calibrar diariamente a taxa SELIC “over”,
ajustando a liquidez por meio de operações compromisssadas (MARINHO, 2007, p. 68) A partir de 2001, o Banco Central atua no mercado de títulos apenas para efeitos de política monetária, mas não emite mais títulos. O desenvolvimento do mercado secundário de títulos privados possibilitou o surgimento de trocas de reservas interbancárias, facilitando a liquidez entre as próprias instituições (MARINHO, 2007, P. 71).
Há duas modalidades de operações de mercado aberto, em que o banco central negocia em nome do Tesouro leilões formais indicando o volume ofertado para os dealers
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primários, atualmente classificados como “Ofertas públicas”, em que o governo seleciona as
instituições financeiras com base em um ranking de resultados ou pelo sistema “go around” operado pelos dealers especialistas, atualmente identificados como “operações definitivas de mercado”, em que o Banco Central ou o Tesouro avisam o mercado que comprarão ou
venderão determinado volume de títulos, em que as instituições financeiras disputam com a autoridade monetária a taxa de juros compatível com a liquidez da economia.
No primeiro semestre de 2015 os sistemas de dealers do Banco Central do Brasil e do Tesouro Nacional foram separados. O sistema SELIC é gerido pelo BCB e operado em parceria com a Associação Brasileira das Entidades do Mercado Financeiro e de Capitais (ANBIMA).
É no SELIC que se centram convergências e distensões entre governo e instituições financeiras, onde representantes da indústria e comércio não tem poder direto de participação. É dessa fronteira que emergem dimensões de sentido dos usos do dinheiro daqueles que tem maior poder de intervenção na economia, como uma herança estrutural. Quando o sistema SELIC foi criado, em 1979, buscou-se promover uma remuneração atrativa às instituições financeiras, de maneira que o instrumento permitisse ganhos reais em relação às altas taxas de inflação e, com isso, pudesse efetivamente ser um instrumento que interferisse na liquidez.
É importante frisar que o capítulo 3 tratará da proximidade entre instituições financeiras e o setor público que são potencialmente motivadoras do estabelecimento de uma taxa básica de juros que oferecesse maior remuneração que outros investimentos.
As perguntas de pesquisa foram suscitadas a partir de cenas e contenciosos em que haviam maior pressão pela queda dos juros, em que a inércia não encontrava lastro em justificações técnicas.
Tal fato indicou que haveria, potencialmente, outra chave explicativa para a manutenção dos juros serem tão altas no Brasil, o que também repousa interesse investigativo sobre quem são os maios detentores da Divida Pública Federal Mobiliária Interna (DPFMI).
Visto que esses instrumentos podem ser utilizados tanto para as expansões quanto as contrações monetárias e, que a primeira promove a redução dos juros ao passo que a segunda a subida, se tornou importante analisar quem são os maiores afetados por esses dois movimentos, como se dão as disputas para influenciá-lo e que movimentos de fato ocorreram.
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Daí a busca por uma chave explicativa dos dispositivos morais que emergem dessas disputas nas operações de mercado aberto e na taxa de juros, buscando compreender que instituições influenciam e quais as motivações que emergiam em tais disputas.
Segundo Weiss (2015), diferentes configurações sociais criam ou validam diferentes princípios morais, com diferentes conseqüências sobre a vida dos indivíduos. A definição de moral no campo da sociologia tem como linhas centrais a sociologia pragmática, sociologia da moral, sociologia da ética e sociologia moral, com pontos de intersecção e exclusão entre elas.
A presente pesquisa adota como inspiração a sociologia pragmática, em que a agência do agente em situações locais e a agência da estrutura pode ser disposições, mas também dispositivos, mobilizáveis por parte dos governantes em função das conjunturas econômicas, sociais e políticas. Werneck (2013), o agente em situações locais tem operadores clássicos do
accountability social, em que a justificação atua como forma afirmadora da agência de si e a desculpa como forma afirmadora da agência externa de si.
Compreende-se a agência dos diretores do banco central e dos demais agentes econômicos e financeiros como uma agência moral, em que os atores dispõe do livre arbítrio para julgar e valem-se dos instrumentos técnicos como elementos de “eufemização” das âncoras morais dos sentidos dos usos do dinheiro, não necessariamente de maneira refletida.
Em outras palavras, os argumentos técnicos travestem de neutralidade os instrumentos de política monetária, de maneira que até mesmo os economistas não tenham pleno conhecimento dos conflitos distributivos e morais que tais instrumentos representam na vida cotidiana. Ao escolher as dimensões de sentido da ação em política monetária, a pesquisa se colocou num problema epistemológico de difícil solução, por dialogar com dois paradigmas distintos: a sociologia crítica, de linha bourdiesiana e a sociologia da crítica de Boltanski, com uma filiação da sociologia da moral desta última. Segundo Werneck (2013):
A afirmação, então é a seguinte: se, tomados como modelos de descrição e explicação da maneira como funciona a genética da vida social, agência do agente e agência da estrutura são realidades opostas mutuamente anuláveis, elas podem, por outro lado, ser consideradas como representações, que os próprios atores sociais – do lado de fora da análise – utilizam para entender o mundo. E, como representações, visões de mundo que habitam nossas cabeças, podem ser também abstrações de que podemos lançar mão para efetivar (WERNECK, 2012) nossas ações e as situações em que estamos inseridos.
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Uma das principais dificuldades ao buscar as dimensões de sentido em ações tão complexas como as decisões em política monetária, é partir de uma escolha teórica única, quando as ações emergentes tem sentidos diferentes emergentes em cada período. A perspectiva apresentada por Werneck (2013) fornece uma solução ao colocar a agência da estrutura como mais uma referência mobilizável dentre outras.
Ao observar o objeto de análise, o ideal de bem comum em termos de política monetária, que construiu um quadro de “consensos macroeconômicos”, tem uma dinâmica de deslocamento de suas gramáticas morais em função de contenciosos culturais e uma cadeia de interdependência entre moral, história, questões sociais, políticas e econômicas. Embora tais consensos tenham predomínio da inércia cognitiva, há margem para a agência que desloque essas gramáticas à incorporar visões de campos antagônicos.
Nesse sentido, importa compreender o processo que se construiu de maneira que essa perspectiva seja até hoje predominante, ainda que seja vítima da limitação dos próprios dogmas que ela mesmo construiu.
Por outro lado, ambas as perspectivas perseguem ideais de bem relativamente distintos: ao passo que a perspectiva Hawkish se pauta pelo objetivo primário da estabilidade monetária por meio das metas de inflação, a perspectiva Dovish considera o “afrouxamento
monetário” como um objetivo adicional lícito na busca por um maior nível de emprego.
Uma vez que os dados empíricos apresentaram a necessidade de investigação dessas questões, foi encontrada em Dobry uma solução que permite compatibilizar o uso de ambos instrumentais teóricos: os momentos de conjuntura rotineira, em geral emergem de momentos críticos e contenciosos culturais, em que novos consensos são construídos e permite a consolidação de novas redes colusivas. Tais conjunturas favorecem maiores graus de liberdade à agência dos diretores do BCB, em que as posições dos agentes e as tomadas de posição pode convergir, o que será investigado.
Em conjunturas desfavoráveis, potencialmente deflagradoras de crise, abre-se maior espaço para contestações, justificações e desculpas, que reduzem a força explicativa do agente na estrutura. Ainda que a actância, no sentido de Werneck (2013) seja um recurso construído, a maior força de determinados dispositivos morais indica o poder performativo maior de determinadas dimensões de sentido sobre outras ao longo do tempo; a força do capital econômico, nesse sentido também encontra ressonância da configuração da doxa hegemônica,
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onde o jornalismo econômico tem papel relevante na colocação das tomadas de decisão em política monetária em termos de um julgamento moral.
Nesses momentos de conjunturas desfavoráveis, as perspectivas que disputam os direcionamentos mais Hawkish ou Dovish valem-se de convenções de equivalência, o que permite que possam operacionalizar dispositivos distintos do que representa originalmente suas filiações técnicas. Em conjunturas rotineiras, com conjunturas econômicas favoráveis, que atendam as exigências pregressas dos dogmas, por mais que os críticos operacionalizem julgamentos morais, a crítica parece não ganhar, na maioria das vezes, repercussão suficiente, não havendo o ingresso na efetivo no jogo justificação/desculpa.
Quando há um desencontro com os dogmas que refletem na vida social, abre-se uma janela de contestação, momentos críticos, em que o conceito apresentado por Werneck é mais operacionalizado:
Pois bem, justificação e desculpa. Esses dois dispositivos linguageiros são antes de tudo dispositivos de resposta a julgamentos morais, surgem diante de críticas e/ou acusações. E se, como disse antes, toda crítica ou acusação é uma afirmação de agência mal usada, uma sugestão de que o outro tinha controle sobre o que estava acontecendo, as respostas a elas operam de forma reativa justamente a essa afirmação (WERNECK, 2013)
Tais dispositivos serão demonstrados em momentos de contestação nas inflexões de política monetária e nas disputas entre as duas perspectivas a partir desses resultados, em que as arenas valem-se de um ferramental mais amplo de dispositivos morais, realizando-se uma análise de conteúdo baseado na cena 3, que trata da disputa em torno da taxa básica dos juros e dos spreads entre governo e instituições financeiras privadas.
A seleção das regras de contagem se deu primeiramente pela análise de uma cadeia lógica entre instrumentos de política econômica e monetária que justificariam, na fala dos agentes, em linhas gerais, aperto monetário ou afrouxamento monetário na inflexão Dovish
dos juros em 2011:
Quadro14: Heurísticas narrativas técnico-morais Dovish e Hawkish em função dos dogmas (continua)
Flexibilização monetária Aperto Monetário
Queda do PIB Elevação do PIB
Desemprego Elevação do emprego
Baixa de crédito Aumento do crédito
94 Quadro 14: Heurísticas narrativas técnico-morais Dovish e Hawkish em função dos dogmas
(conclusão)
Flexibilização monetária Aperto Monetário
Crise econômica internacional Melhor do cenário internacional
Valorização do câmbio Desvalorização do câmbio
Baixa demanda agregada Elevada demanda agregada
Baixa inflação Alta de inflação
Fonte: Elaboração Própria com base em Valor (2011, 2012, 2013)
O quadro 14 representa as heurísticas narrativas-técnico-morais que são, por sua vez, controladas pela meta-heurística técnico morais dos juros. Adota-se, nesse conceito, um viés vinculante de tendência altista dos juros pelas pressões das instituições financeiras.
Foram classificadas as sentenças que tenham nelas as seguintes palavras-chave: inflação, desvalorização, cambial, meta, fiscal, inflacionário, Copom, SELIC, alta, desaceleração, crescimento, política, fiscal, juros, monetária, inflacionário, reduções, centro, expansão, creio, expectativas, afrouxamento, aperto. Temos a seguir a quadro 16 com a contabilização das posições Dovish e Hawkish no jornal Valor entre 2011 e 2012, com base nas sentenças que estão no ANEXO 1:
Quadro 15: Análise quantitativa das narrativas dos economistas chefe no valor entre 2011 e 2012 acerca das decisões do COPOM
Nome Dovish Hawkish
Safra 23 8 Bradesco 12 1 Itaú 3 18 Tendências 15 20 Rosenberg 1 7 HSBC 15 7 Fibra 3 0 Total 72 61
Fonte: Elaboração própria com base em Valor (2011, 2012, 2013)
Em linhas gerais, havia posicionamentos distintos em relação aos juros para o período, com destaque para o Itaú, que fazia análises mais tendentes ao aperto monetário justamente quando o governo caminhava para o afrouxamento. A publicação de leituras Dovish e
Hawkish foi quase no mesmo número de vezes e em bem menor número geral do que o período da alta de juros. O mesmo foi feito para o período de inflexão altista dos juros entre 2013 e 2015, para algumas instituições relevantes:
95 Quadro 16: Análise quantitativa das narrativas dos economistas chefe no valor entre 2013 e 2015 acerca das decisões do COPOM
Nome Dovish Hawkish
Safra 18 110 Bradesco 10 33 Itaú 53 10 Tendências 21 50 Rosenberg - - HSBC 8 11 Fibra 10 33 Total 120 247
Fonte: Elaboração própria com base em Valor (2011, 2012, 2013)
Entre 2013 e 2015, justamente quando houve uma inflexão altista dos juros, o jornal Valor publicou o dobro de posicionamentos Hawkish chamando a atenção, no entanto, para a radical mudança de posicionamento do Safra e Itaú.
Tal fato suscita a investigação das motivações das mudanças de posicionamento das instituições e, para além disso, investigar as origens dos dispositivos técnicos a que recorrem, na busca por abrir a caixa preta dos sentidos morais originários e o processo de construção do mito da neutralidade técnica.
Para isso, será feito no capítulo 2 uma volta na história nas origens das justificações morais dos juros no século XVI e na busca pela compreensão dos vieses dos índices que compõem os princípios de equivalência. Trata-se, portanto, de analisar o mundo inspirado dos economistas públicos e privados envolvidos.
As origens de tais lutas simbólicas entre as duas perspectivas já estavam presentes desde a origem dos Bancos Centrais, em que o Banco da Inglaterra ganha destaque pelo fato de que a expansão deste no processo de colonização capilarizou a criação de outros bancos centrais, ao mesmo tempo em que os acionistas do Banco da Inglaterra eram credores da dívida pública dessas colônias, de maneira direta ou indireta.
No próximo e último tópico, é feita uma apresentação geral dos agentes competentes que tem o poder decisório sobre os juros no BCB, FED e BCE, bem como agentes do FMI e agentes de classificação, de maneira a situar melhor a cena e a leitura.
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1.5 Os agentes foco das cenas das disputas situacionais dos juros: os dirigentes do BCB,