Noen implikasjoner

Os primeiros anos do século XX foram marcados pela busca do equilíbrio fiscal na Argentina, um efeito da crise de 1890 (desequilíbrio fiscal, endivida- mento externo e queda nos preços e receitas das exportações) sobre a elite pam- peana. A economia cresceu rapidamente até 1914, mas logo sentiu os efeitos do conflito mundial. Nos anos 1920, a economia retomou o crescimento num ritmo gradual, mas com base mais diversificada, dada a base industrial relativamente diversificada e escassamente integrada de frigoríficos, engenhos açucareiros, vinho, lácteos, biscoito e metalurgia (Schvarzer, 2012).

Apesar dos momentos de elevação dos gastos públicos destinados a fins mi- litares em 1902 e 1909 (respectivamente, pelas tensões com Chile e Brasil), os aumentos da arrecadação tiveram como destino os ministérios da Fazenda (ser- viço da dívida e do crédito de curto prazo) e de Obras Públicas. Este se tornou relevante em função da terceira etapa de construção de ferrovias, marcada por dois ciclos de investimentos: de 1904 a 1914 e os anos 1920. Além das ferrovias, o aumento dos gastos decorreu da rescisão de contratos com empresas distribui- doras de água potável na província de Buenos Aires e dos investimentos em água e esgoto em outras províncias (Regalsky & Salerno, 2005).

Para administrar os ativos ferroviários e de saneamento, foram criadas a Ad- ministración General de Ferrocarriles del Estado (AGFE), em 1910, e a Obras Sanitarias de la Nación (OSN), em 1912. As duas empresas são os germes do Estado empresário na Argentina e se inserem num movimento de incessante crescimento no tamanho e nas funções desempenhadas pelo Estado (idem, p.271). Nos primeiros anos do século, o Estado criou várias empresas industriais e comerciais, entre elas: Mercado Nacional de Hacienda, em 1901, para concen- trar o gado bovino e os porcos destinados ao consumo e à exportação; Fábrica de Insecticidas y Plaguicidas, no ano de 1912, para contribuir com as campanhas de sanidade animal; Dirección General de Explotación del Petróleo, órgão oficial dedicado à exploração de petróleo, em 1910, após as primeiras descobertas em 1907 (Ugalde, 1983, p.43).

A partir de 1913, o Estado tornou-se mais nacionalista e intervencionista (Sikkink & Wolfson, 1993). Sob o lema de terra e petróleo, com o apoio da classe média urbana e dos camponeses, Yrigoyen criou a Caja Nacional de Ahorro y Seguro (1914), para impulsionar a poupança popular, e o ente responsável pela exploração de petróleo foi transformado em Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), em 1922 (Ugalde, 1983). Além disso, reorganizou o Banco Hipotecario Nacional – para apoiar os pequenos agricultores –, promulgou leis de arrenda- mento favoráveis aos pequenos produtores rurais e expandiu a malha ferroviária

do país. Nos anos 1920, são estabelecidas as primeiras empresas militares, entre elas a Fábrica Militar de Aviones em Córdoba, em 1927 (Russo, 2010).12

Contudo, até fins dos anos 1920, sob o predomínio do modelo agroexpor- tador, o Estado argentino centrou “sua ação no financiamento de curto prazo das empresas comerciais e agrícolas (e de algum setor agroindustrial estratégico e complementar ao esquema de extroversão econômica) por meio dos bancos ofi- ciais” (Rougier, 1998, p.4). As grandes empresas diversificadas e filiais de mul- tinacionais não foram afetadas pelos empréstimos de curto prazo, mas sim as pequenas e médias empresas (PME). Os bancos privados apoiaram o desenvol- vimento da atividade industrial, com operações de crédito que terminavam com uma participação acionária (Rougier, 1998).

No Brasil, permaneceu a tendência de desvalorização cambial por causa das emissões de papel-moeda, da queda nos preços internacionais do café e da neces- sidade crescente de divisas para o pagamento da dívida externa. A desvalo rização cambial favoreceu os industriais (sobretudo os que processavam matérias- -primas) e os próprios cafeicultores, em detrimento do governo, principal com- prador de divisas e dependente da entrada de importações como forma de arrecadação.13 _{Visando à valorização cambial, houve a redução do déficit pú-}

blico, o decreto de nova tarifa alfandegária em 1900 – elevou o porcentual de co- brança em ouro (25%) e aumentou o imposto sobre importação – e o empréstimo externo para rescindir contrato de 50% das ferrovias concedidas (Villela & Su- zigan, 1975, p.16).

A participação do Estado na economia brasileira foi mais intensa e a tomada de decisões mais centralizada que em qualquer outro momento. Esse aumento da importância estatal decorreu da expansão das empresas estatais (as compa- nhias ferroviárias e de telégrafo, as principais linhas de navegação, os maiores bancos comerciais, hipotecários e de poupança) e do incremento do funciona- lismo público.14 _{Além disso, o Estado passou a deter o monopólio na emissão de}

papel-moeda e um controle substancial sobre as trocas no mercado e sobre as

12. O Estado argentino interveio na economia por meio de organismos que tinham certa auto- nomia e prestavam serviços ou atividades produtivas que geravam recursos por si próprios e não iam ao Tesouro (Russo, 2010).

13. As crises interna (agricultura, seca, revoluções) e externa (guerra) coincidiram com momentos de expansão monetária, aumento de preços, desvalorização cambial e déficits orçamentários. Esses períodos foram seguidos por outros marcados por políticas de deflação e de contenção de despesas (Villela & Suzigan, 1975).

14. Os empregados na burocracia federal mais que dobraram durante a República Velha e o em- prego nas companhias estatais avançou a uma taxa ainda maior (Topik, 1984, p.468).

taxas de juros e de hipotecas, graças à nacionalização do Banco do Brasil (1905) e às caixas econômicas (Topik, 1984).

Segundo Singer (1974, p.567), durante todo o Império, foram tomados 17 empréstimos externos e, nos 41 anos de República Velha, essa cifra chegou a 41. Entre 1893 e 1908, dos dez empréstimos contraídos, quatro destinaram-se a fer- rovias e portos e um à sustentação dos preços do café.15 _{De 1908 a 1916, dos onze}

empréstimos contraídos, todos foram carreados a ferrovias, portos e navegação. Entre 1921 e 1927, dos seis empréstimos, três tiveram como destino as ferrovias e as obras contra seca e um a sustentação do café. Os empréstimos foram alo- cados, sobretudo, à aquisição das empresas ferroviárias privadas, que alegavam falta de lucro e impossibilidade de expansão e manutenção da rede.16 _{A atuação}

estatal foi uma resposta aos elevados custos para o erário público (garantias de lucros) e à necessidade, cada vez mais crescente, de controle das tarifas sobre os serviços de utilidade pública.

A atuação mais destacada do Estado no período esteve relacionada ao con- senso que se formou sobre a intervenção no mercado produtor de café, a fim de manter o preço mínimo diante da safra excepcional de 1906-1907 (Delfim Neto, 2009). O ponto de partida foi a assinatura do Convênio de Taubaté, em 1906, entre os governos dos estados de São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais. Junto com a política de preços mínimos, garantidas pelas compras estatais com divisas externas (empréstimos) e pagas mediante taxas ad valorem sobre as sacas que ul- trapassem os limites impostos à exportação de três francos por sacos, decidiu-se pela criação da Caixa de Conversão (Lei no _{1.575, de 1906), que teve a função de}

emitir papel-moeda e garantir a estabilidade cambial.17 _{A Caixa de Conversão}

fixou o câmbio em 15 d. por mil réis, inferior à taxa de mercado (Luz, 1975). O sucesso da primeira intervenção no mercado de café, entre 1906 e 1908, abriu o precedente para uma maior intervenção nos anos de 1917 e 1920 – por causa do s efeitos da Primeira Guerra – e nos anos de 1921 a 1924, quando os países desenvolvidos entraram em crise (queda dos preços e da liquidez mun- dial). Nas duas primeiras intervenções, Estado (governo federal e estado de São

15. Segundo Luz (1975, p.186), durante o governo de Rodrigues Alves (1902-1906), ocorreu um surto “material”, com a política de investimentos em infraestrutura e a atração de capitais ex- ternos.

16. No final dos anos 1920, o governo federal já controlava praticamente a metade do sistema fer- roviário nacional.

17. A Caixa de Conversão foi usada para estabilizar o câmbio, para atender aos interesses dos se- tores urbanos (importadores e classe média) e cafeicultores (que perdiam com a valorização cambial). Com a crise iniciada pela guerra, em 1914, tornou-se impossível sustentar a estabili- dade cambial e a Caixa de Conversão foi fechada.

Paulo) e iniciativa privada (bancos e comercializadores de café) agiram em par- ceria, ao passo que, na última, o Estado assumiu a responsabilidade de manter estável o preço do produto (Delfim Neto, 2009).

As consequências da guerra não se restringiram à queda do preço do café, senão também à escassez de combustíveis e alimentos essenciais, de modo a “tornar o governo cônscio da necessidade de estimular certas indústrias básicas, particularmente a extração do carvão mineral e a siderurgia” (Luz, 1975, p.194). Assim, em 1918 (decretos no _{12.943 e n}o _{12.944), as empresas privadas rece-}

beram estímulos – créditos do Banco do Brasil – para explorar carvão de pedra e aproveitar o minério de ferro. Há registros de empresas beneficiadas apenas nos anos 1920 (The Anglo Iron and Steel Syndicate Limited, Usina Esperança, Cia. Siderúrgica Mineira, Cia. Eletro-Metalúrgica, Cia. Siderúrgica Belgo-Mineira, etc.). Após a guerra, as indústrias siderúrgica e carbonífera continuaram a ser beneficiadas com a isenção de impostos, a redução de fretes, os empréstimos, etc. (Luz, 1975, p.198-9) e houve, ainda, o apoio às indústrias de soda cáustica, de borracha e de cimento.

Os períodos de valorização ou estabilização cambial (1917-1920; 1924- 1926) corresponderam ao aumento/manutenção dos níveis de investimento industrial, enquanto os de desvalorização (1921-1923; 1927-1929) se caracteri- zaram pela queda nos investimentos e pelo aumento da produção (Villela & Su- zigan, 1975, p.65). Os empresários antecipavam a demanda nos momentos de câmbio favorável com investimentos em capital fixo e, nos momentos de desva- lorização, aproveitavam o cenário adverso à importação para aumentar a pro- dução de bens de consumo. As fases de expansão da demanda e de investimento são elementos complementares no processo de industrialização (Versiani & Vil- lela, 1990, p.8). Assim, “a proteção mais efetiva dispensada à indústria brasileira continuava a residir na depressão cambial, principalmente” (Luz, 1975, p.202).

Com isso, a indústria conheceu um processo de expansão e diversificação. O papel do Estado passou por uma transição e, apesar do discurso liberal, adotou medidas de proteção para proteger o setor, que já representava (direta e indire- tamente) 20% da arrecadação (Versiani & Villela, 1990, p.10-1). Assim, várias medidas (impostos de importação,18 _{empréstimos, lei de similares, etc.) foram}

adotadas, através de adendos nas leis orçamentárias, para indústrias de ferro e aço, mineração, artigos de seda, cimento, borracha, produtos químicos, papel e pasta de celulose, etc. (Suzigan, 2000). Desse modo, “o estímulo à indústria não era mais visto sob a ótica de medidas provisórias ou emergenciais, mas passava a

18. A partir do Decreto no _{5.650, de 1929, a indústria têxtil de algodão desfrutou da elevação de}

ser considerado como atividade normal do governo, requerendo normas formais específicas” (Versiani & Villela, 1990, p.11).

Apesar do aumento do número de bancos – Banco do Estado de São Paulo (1927), Banco do Estado do Rio Grande do Sul (1928) e Banco do Estado do Pa- raná (1928) – e da importância do Banco do Brasil, não havia instituições ade- quadas ao financiamento da atividade industrial. Os empréstimos de longo prazo do Banco do Brasil e dos bancos comerciais eram limitados aos garantidos por hipotecas, destinados geralmente a fazendeiros, e os próprios bancos esta- duais que surgiram tinham a função de apoiar a atividade agrícola. Ou seja, na peleja de classes entre importadores e cafeicultores, de um lado, e industriais, de outro, não se havia logrado, ainda, uma política propriamente industrial.

O gasto fiscal do governo chileno nos setores sociais se expandiu a uma taxa de 6,2% entre 1900 e 1930, taxa bastante superior àquela de fins do século XIX. Nos anos 1920, essa taxa atingiu 10,3% (Muñoz, 1977, p.18). Porém, mais signi- ficativa foi a expansão da arrecadação fiscal, multiplicada por cinco entre 1900 e 1930, dada a sua evolução de 43 milhões a 228 milhões de pesos. O incremento na arrecadação fiscal, sem dúvida, resultou da maior participação do governo (via impostos) na exportação de produtos minerais, que representaram mais de 2/3 do orçamento (Pinto, 1985, p.11).

Segundo Santa María (1994, p.185), “começou a se manifestar uma cres- cente crítica quanto ao papel que as ideias liberal-parlamentárias haviam estabe- lecido ao Estado. As queixas foram direcionadas ao fato de este prescindir de atuar em muitos campos”. Por trás disso estava a ideia de que o regime parla- mentar – composto por oligarquias tradicionais (agrícola) e modernas (comércio, mineração, transportes) – era ineficiente e deveria ser substituída por um go- verno forte com maiores poderes e maior manobra de atuação. Após a guerra, “a crise da ordem oligárquica alcançou sua fase final quando as principais bases fi- nanceiras do Estado desapareceram abruptamente como resultado do colapso da economia salitreira” (Silva, 1994, p.282).

Com o término da guerra, a queda na procura por salitre da indústria de ex- plosivos, a demanda baixa da indústria de fertilizantes, a maior oferta de sulfato de amônia e a descoberta de salitre sintético foram um duro golpe na economia chilena e enfraqueceram a oligarquia (Palma, 1984). A ausência de um modelo de acumulação alternativo e a instabilidade política (variadas correntes políticas) abriram caminho à modernização do Estado e à predominância dos técnicos em detrimento dos políticos. Para Muñoz (1977, p.18), “ocorreu a quebra do sistema de dominação tradicional e a adoção de uma série de medidas visando à moderni- zação da sociedade nacional”, como a nova Constituição, o fim do parlamenta- rismo, a separação entre Igreja e Estado, a ampliação do direito ao voto, etc.

Arturo Alessandri (1920-1925) realizou reformas administrativas e ex- pandiu as instituições estatais, em busca de eficiência e excelência técnica. Mas foi com Carlos Ibáñez del Campo (1927-1931) que a valorização da expertise técnica tornou-se mais explícita, pois o ministro das Finanças, Pablo Ramírez, executou as reformas administrativas e recrutou a massa crítica de jovens en- genheiros.19 _{Apesar das tensões políticas, “a administração de Ibáñez abriu a}

comporta para a ascensão, ao primeiro plano, da tecnocracia engenheira e admi- nistrativa, agora mais distante de seus laços oligárquicos e mais assentada nos estratos superiores da classe média” (Pinto, 1985, p.13).

Durante o regime parlamentarista, as leis aprovadas subsidiaram a produção de ácido sulfúrico (1902), de açúcar de beterraba (1906) e a atividade pesqueira (1907). Em 1916, a revisão geral das tarifas de importação resultou em um au- mento de 50% a 80% sobre produtos manufaturados (Palma, 1984, p.67). Houve, ainda, a regulamentação dos conventos (1901) e a criação do Consejo Superior de Habitaciones Obreras (Lei no _{1.833). Isso “mostra uma preocupação extensa e}

generalizada pela solução dos problemas nacionais em distintos âmbitos da ativi- dade econômica e social” (Hurtado, 1984, p.45). As leis sociais refletem a alte- ração no equilíbrio de poder, pois os grupos médios e trabalhadores urbanos desenvolveram seus instrumentos de expressão e participação política, por exemplo, a Federación Obrera de Chile (1909) e o Partido Obrero Socialista (1912) (Muñoz, 1977).

Sob o regime presidencialista, consolidou-se o sistema monetário, mediante a criação do Banco Central (capitais mistos) e da Superintendencia de Bancos e promulgação de lei bancária, todas em 1925 (Santa María, 1994). Em seguida, foram criados organismos públicos encarregados de promover as atividades pro- dutivas: em 1925, Servicio de Minas del Estado (1925); em 1926, Caja de Cré- dito Agrícola; em 1927, Caja de Crédito Minero, Superintendencia del Salitre y Yodo, Ministerio de Fomento (reuniu os ministérios de Obras Públicas e Agri- cultura); em 1928, Caja de Crédito Carbonífero e Instituto de Crédito Indus- trial; em 1929, Caja de Crédito Prendario (Palma, 1984; Santa María, 1994).

Nos anos 1920, modificou-se a estrutura tarifária várias vezes e, ao final da década, os impostos de importação representavam quase 30% do orçamento. O Estado passou a atuar diretamente na produção, ao assumir o controle acionário da Compañía Electro-Siderúrgica e Industrial (Palma, 1984, p.67-9). Apesar da entrada em vigência somente em 1932, foram criadas leis de cunho social – Lei

19. Os engenheiros recrutados foram chamados à época de “Cabros de Pablo Ramíres”. As leis no _{4.113 e n}o _{4.156 permitiram incorporar os engenheiros na administração pública (Santa}

no _{4.053 (contratos de trabalho), Lei n}o _{4.054 (seguro obrigatório), Lei n}o _4.057

(sindicatos industriais) e Lei no _{4.059 (benefícios para empregados particulares)}

– e o Ministerio de Salud y Seguridad Social (Muñoz, 1977, p.19).

No México, os primeiros anos do século constituem a terceira fase do go- verno de Porfirio Días (1897-1910), que “representou o início de uma política nacionalista e mais intervencionista, uma vez que o regime consolidou seu apoio interno e diversificou a dependência externa” (Topik & Zamudio, 1990, p.99). O Estado “passou a intervir mais diretamente nos assuntos trabalhistas, bem como nos recursos naturais e territoriais” (idem, p.107), mediante a repressão dos mo- vimentos sindicais e a imposição de barreiras ao controle da terra e dos recursos do subsolo. O Estado ampliou sua supervisão da economia (bancos, terras, tra- balho, importação e exportação) e incrementou sua atuação na produção de ser- viços de utilidade pública.20

O Estado recuperou o controle sobre as terras públicas e impediu o seu con- trole por estrangeiros (1902), criou a Sociedad Agrícola (1903) – para difundir novas técnicas de produção agrícola – e aprovou uma lei de mineração (1908) com restrições à propriedade estrangeira. Para fomentar a agricultura, criaram- -se a Caja de Préstamos para Obras de Irrigación y Fomento de Agricultura (fo- mento à irrigação), em 1907, e a Dirección General de Agricultura y Cámaras Agrícolas Nacionales – desenvolvimento da atividade agrícola (Topik & Za- mudio, 1990). Essas instituições voltadas à agricultura apoiaram grandes pro- priedades produtoras para a exportação (café, cana-de-açúcar, chicle, sisal, baunilha) e o mercado interno (milho, arroz, mezcal) (Barbosa, 2010).

A atuação no sistema monetário envolveu a reforma monetária (1905), que aboliu o pagamento por escrito e em moeda estrangeira e os substituiu por pesos, proibiu a criação de novos bancos de emissão entre 1905-1909, diminuiu a capa- cidade de emissão de papel-moeda dos bancos e criou a Comisión de Cambios y Monedas (encarregada de estabilizar o câmbio). O Banco Nacional tornou-se o agente oficial do governo e a principal instituição de redesconto e emissão do país. Com a reforma, o controle estatal sobre os bancos tornou-se mais firme e centralizado.

Em 1910, o sistema bancário era formado por menos de 50 companhias, a maioria pouco capitalizada: “o governo mexicano estava mais preocupado em estabelecer uma fonte segura e estável de financiamento para si próprio do que

20. A maior parte das ferrovias passou ao controle estatal e as linhas privadas sofreram um estreito controle, dadas as débeis condições das empresas. As tarifas aduaneiras foram elevadas aos produtos que tinham similares locais e houve a isenção de impostos à importação de bens de capital e de produção necessárias às unidades industriais.

criar um grande número de instituições destinadas a canalizar crédito às manufa- turas” (Haber, 1991, p.568). Desse modo, a capacidade dos industriais de mobi- lizar capital era restrita e o sistema bancário estava estabelecido para fornecer capitais de curto prazo, geralmente ligados às atividades agrícolas e de exporta- ção.21 _{Diante do lento desenvolvimento de fontes impessoais de financiamento,}

os capitalistas industriais contaram com o apoio de redes étnicas (Haber, 1992, p.23).

A Revolução de 1910, que depôs Porfirio Díaz, foi uma “filha inesperada do projeto liberal do século XIX e não foi fruto da miséria e da estagnação, mas pro- vocada pela desordem da expansão econômica e das transformações sociais e políticas decorrentes dessas mudanças” (Barbosa, 2010, p.62). No período ar- mado da revolução (1910-1920), o cumprimento arbitrário e fraco dos contratos aumentou as incertezas sobre o ambiente regulatório de atuação dos agentes eco- nômicos.22 _{Entre 1911-1913, foi criado o Departamento de Trabalho e se man-}

teve a hostilidade aos trabalhadores. Em 1914, com a tomada da Cidade do México pelas forças da convenção (camponeses comandados por Emiliano Za- pata e Francisco Villa), adotaram-se várias medidas – legislação sobre a reforma agrária, direitos à greve e à jornada de oito horas, fim das tiendas de raya.23

Houve a adoção de medidas de menor duração – nacionalização do sistema bancário (1915-1917), diminuição das tarifas alfandegárias em 1917 (combate à inflação descontrolada com a diminuição dos custos de importação dos tecidos e roupas). A mudança de maior impacto foi a Constituição de 1917 – estabelecida pelos constitucionalistas (Carranza e Obregón) –, em que prevaleceu a vertente constitucionalista jacobina de maior intervenção do Estado na economia e de re- formas sociais. A Constituição promulgou o direito à greve, à organização sin- dical, ao salário mínimo e à igualização da renda. O artigo 27 reverteu as reformas da terra e do subsolo do regime de Porfirio Díaz (Haber & Razo, 1998).

Nos anos 1920, a política de restabelecimento da posição comercial e do sis- tema monetário (Ley General de Instituciones de Crédito, em 1924) proibiu o controle estrangeiro de instituições financeiras, permitiu que os intermediários

21. O Estado deu preferência aos setores capitalistas mais avançados (capital financeiro nacional e internacional), entre os quais as famílias Molina, Terrazas y Madero, Scherer e Braniff (Topik & Zamudio, 1990, p.119).

22. Haber (1992) destaca que, embora não tenha ocorrido a destruição das instalações fabris e da burguesia industrial, as incertezas políticas geraram a queda nos investimentos, a desvalori- zação dos ativos, a fuga de capitais, etc.

23. A palavra“raya” foi empregada para descrever as contas assinadas (rabiscos) pelos camponeses analfabetos nos armazéns. O auge dessa prática ocorreu sob o governo de Porfirio Díaz (Bar- bosa, 2010, p.86).

financeiros atuassem como fornecedores de crédito e deu origem ao Banco de México (com funções de banco central). Este teve um papel importante na insti- tuição de encaixes bancários e no carreamento de recursos às atividades prioritá- rias, como os investimentos em infraestrutura (rodovias e sistemas de irrigação). O desenvolvimento da atividade agrícola, principalmente das grandes proprie- dades, deu-se com a criação e o apoio do Banco Nacional de Crédito Agrícola, em 1926 (Bennett & Sharpe, 1979). Quanto ao fomento industrial, em 1926, PME com capital superior a cinco mil pesos ouro foram isentas, por três anos, de impostos (Tello, 2010).

Embora desde a independência os governos latino-americanos excluíssem a