Delmarkeder – spesifikke behov og situasjoner

De modo geral, Argentina, Brasil, Chile e México, após a independência colonial nas primeiras décadas do século XIX, não apresentavam uma economia de mercado integrada setorial e territorialmente, tampouco havia um mercado interno com tamanho suficiente para fomentar a industrialização. A dinâmica econômica que movia esses países provinha de fora, dos impulsos originários dos países europeus por produtos como borracha, açúcar, carne, minérios, que- bracho, tanino, café, entre outros. Até meados do século XIX, a intervenção eco- nômica dos Estados foi pequena, por uma série de razões, entre elas recursos limitados, dependência externa, tratados comerciais e controle do comércio por companhias de importação e exportação inglesas, lutas políticas internas (princi- palmente no México), etc.

A primeira ação do Estado após a independência, sobretudo naqueles países com meio metálico circulante escasso, baseou-se na busca por mecanismos que oferecessem fluidez à circulação monetária e no investimento em transportes (ferrovias) a fim de integrar as “ilhas” regionais existentes. Essas duas ações de- sempenharam um papel dinamizador sobre o desenvolvimento das relações ca- pitalistas, porque permitiram unificar um mercado (ainda que pequeno) e articulá-lo (material e financeiramente) ao sistema mundo. As ferrovias ligavam as “ilhas” aos portos e articulavam pontos do território, enquanto o sistema mo- netário integrava o mercado nacional e este ao mundial.

Data desse período a criação do Banco de Buenos Aires (1822-1826), que depois passou a se chamar Banco Nacional (1826-1835).1 _{O Banco do Brasil}

surgiu antes da independência, em 1808, com a chegada de dom João VI, e foi liquidado em 1929 (Peláez, 1975; Gambi, 2011). É comum a atribuição do fra-

1. Segundo Lenz (2001, p.226-7), o Banco de Buenos Aires, privado e com atuação na emissão e desconto, tinha estreita vinculação, pouco capital e pouca liquidez de carteira. O Banco Na- cional absorveu o Banco de Buenos Aires e se tornou quase inteiramente uma agência gover- namental.

casso desses dois intentos ao uso dos recursos para cobrir os déficits orçamentá- rios e aos efeitos inflacionários das emissões de papel-moeda. No entanto, não foram somente os déficits os responsáveis pela falência, mas também as dificul- dades de formulação de uma política monetária adequada às demandas do setor público e privado (Marichal, 2002, p.51).

Os problemas monetários do México se revestiram de uma particularidade, pois o país era o principal produtor mundial de prata. Por causa do alto nível de exportação de moeda cunhada, do entesouramento da prata em circulação e da circulação de moedas cunhadas de cobre, o país se viu inserido numa crescente escassez de capital e de metálico de prata. A diminuição do capital dentro do país e a entrada de bens importados baratos foram o pano de fundo para a criação do primeiro banco de fomento (Caixa de Texto 1) na América Latina, Banco de Avío (1830-1842). Também se criou o Banco Nacional de Amortización del Cobre (1837-1841), para retirar de circulação as moedas de cobre (Marichal, 2002).

A época de constituição dos bancos na América Latina data dos anos 1850 e 1860, momento de expansão do comércio exterior dos países (Argentina, Brasil, Chile) e, consequentemente, de maior demanda dos exportadores por serviços financeiros. Em função da importância do comércio, os bancos foram fundados pelas casas de comércio e de empréstimos, então com maior desenvolvimento à época (Marichal, 2002, p.53). Ou seja, os bancos surgiram ligados à elite vincu- lada ao comércio internacional (importação e exportação), não à atividade in- dustrial.

Na Argentina, fundou-se o Banco y la Casa de la Moneda de la Província de Buenos Aires, em 1854, sob controle da província de Buenos Aires, e o Banco Nacional foi recriado em 1872, sob controle misto (Estado e iniciativa privada). Esse banco foi uma resposta às necessidades de crédito à exportação de novos produtos agrícolas além da carne (Lenz, 2001). A seção de crédito hipotecário do Banco Nacional deu origem, em 1885, ao Banco Hipotecário Nacional, vol- tado ao financiamento da habitação. Em 1890, criou-se a Caja de Conversión (Lei no _{2.241), para organizar a emissão monetária (função de banco central) e}

atender a circulação da moeda; a instituição foi fundamental na estabilização cam- bial e na manutenção dos ganhos da oligarquia agrícola. Um ano depois, surgiu o Banco de la Nación Argentina, com a função de oferecer crédito e organizar o sistema bancário de reservas. Até o final do século, surgiram vários bancos provinciais e de controle misto (Ugalde, 1983).

Caixa de Texto 1 – O primeiro banco de desenvolvimento da América Latina: Banco de Avío

Após a independência do México, ganhou impulso o debate sobre a decadência das atividades manufatureiras e a necessidade de protegê-las, ao passo que diminuiu a importância dada à exploração e à exportação de metais preciosos como fonte de prosperidade nacional. A principal ferramenta de proteção governamental era a adoção de tarifas aduaneiras restritivas; desse modo, a possível alteração (elevação) das taxas despertou um problema adicional, porque as receitas estatais provinham, na sua maior parte, do imposto aplicado à importação de bens do exterior. Qualquer elevação poderia repercutir numa queda no consumo de produtos com elasticidade de renda e, logicamente, na diminuição dos recursos fiscais do governo. Pouco a pouco, porém, a ideia de que a proteção alfandegária

per se não seria suficiente para resolver o problema ganhou força, por causa da

insuficiência de capitais (baixo desenvolvimento institucional, escassez de crédito devido ao conflito, etc.), do atraso tecnológico e da baixa qualidade da produção manufatureira. Portanto, era necessário conciliar a proteção tarifária com uma política de empréstimos subsidiados que permitisse a expansão e a modernização da produção. Em 1830, o ministro de Relações Exteriores, Lucas Alemán, enviou um projeto de fomento industrial ao Congresso, cujas receitas seriam provenientes da taxação da entrada de artigos de algodão. No mesmo ano, o Congresso aprovou o projeto de criação do Banco de Avío e a quinta parte dos impostos sobre as importações de produtos têxteis foi o capital inicial do banco. O banco não tinha função comercial (depósito ou emissão) e o seu propósito seria atender a demanda das empresas privadas por bens de capital e créditos a taxas de juros baixas. “A criação do Banco de Avío deixou evidente que o governo mexicano estava supe- rando a política de laissez-faire que havia caracterizado a administração de Victoria em meados da terceira década” (Potash, 1953, p.273). Haber (1992, p.8) relativiza a importância do banco, que emprestou somente 509 mil pesos em todo o período de sua existência, o equivalente a apenas 6% do capital financeiro das empresas. Independente da eficácia ou não do Banco de Avío, sua criação é um marco na história dos bancos de desenvolvimento na América Latina, sobretudo porque surgiu num momento em que, pelo menos no discurso, era inconteste a adesão de todos os governos latino-americanos aos princípios do laissez-faire.

Segundo Peláez (1975, p.469), no Brasil, surgiram vários bancos de emissão entre 1839 e 1851,2 _{por causa do boom na exportação de café. Assim, o desenvol-}

vimento dos bancos foi um processo autônomo da economia em sua fase de mo- dernização. Em 1853, a Lei no _{638 autorizou a recriação do Banco do Brasil, sob}

controle misto. Gambi (2011) destaca que houve uma alternância na emissão de

2. Banco Comercial da Bahia (1845), Banco de Maranhão (1846), Banco do Pará (1847) e Banco Comercial de Pernambuco (1851).

papel-moeda (ora livre ora monopólica) e que a Lei no _1.083,3 _{de 1860, fragilizou}

os bancos e permitiu que o Banco do Brasil comprasse seus direitos de emissão e se fundisse com o Banco Comercial, para tornar-se o único emissor. Em 1866, os direitos de emissão do banco foram cancelados e o governo monopolizou a emissão por meio da caixa de amortização. Em 1860, fundaram-se as caixas eco- nômicas, para reunir os depósitos da classe média e trabalhadora e emprestar ao Tesouro nacional. Essas caixas detinham quase 10% dos depósitos do país (Topik, 1984, p.462).

No Chile, estabelecimentos comerciais no norte do país emitiram as pri- meiras moedas de papel, prática proibida pelo Ministério da Fazenda em 1839. O primeiro banco comercial, Banco de Chile de Arcos y Cía., recebeu autori- zação para funcionamento e emissão em 1849, mas logo foi liquidado. Em 1854, as casas comerciais Bezanilla, McClure y Cía. e Ossa y Cía. obtiveram autori- zação para emitir papel-moeda conversível em metal e, em seguida, adotaram a designação de banco (Ossa, 1993, p.73). Em 1856, reformulou-se a lei de hipo- teca e fundou-se a Caja de Crédito Hipotecario, para o financiamento das ati- vidades agrícolas. A lei dos bancos de 1860, que autorizou a emissão de papel-moeda conversível em metal e estipulou o limite de 150% do capital efe- tivo, abriu caminho ao surgimento dos bancos Agrícola (1868), Del Pobre (1869), Mobiliario de Santiago (1869), Matte, Sudamericano (1872), Unión (1874) e Santiago (1884).4

O México passou a contar com bancos, no sentido formal da palavra, em 1864, com a instalação de sucursais do Banco de Londres, México y Sudamérica, durante o império de Maximiliano de Habsburgo. Segundo Haber (1991, p.565), somente nos anos 1880 é que se desenvolveu um sistema bancário limitado no país. As transações eram manejadas por casas mercantis, que emitiam bilhetes de crédito e aceitações bancárias e financiavam os gastos do governo. Entre 1875 e 1883, os bancos Santa Eulalia, Mexicano, Minero Chihuahuense y Banco de Chihuahua, Banco Internacional e Hipotecario, Banco Nacional Mexicano e Banco Mercantil Mexicano5 _{receberam autorização para operar.}

Podemos afirmar que os vários bancos de emissão e desconto criados – pri- vados, públicos ou mistos – foram tanto uma resposta à demanda por liquidez e à instabilidade do valor da moeda e do câmbio, como um imperativo para que a economia de mercado capitalista pudesse ser acelerada, por meio da imposição

3. A lei fixou a conversão das notas em ouro e permitiu a emissão de até duas vezes o fundo dispo- nível.

4. Até 1925, a emissão de papel-moeda estava sob controle de bancos privados autorizados (Ross, 2003).

de moeda única e da convertibilidade ao padrão-ouro. Com a consolidação do sistema monetário, o Estado passou a exercer um papel centralizador sobre uma economia e território fragmentados, seja pelo controle seja pela regulação da emissão. O debate dentro do governo ocorreu em duas frentes: monopólio na emissão de papel-moeda ou emissão privada com regulação estatal, em uma frente, e desenvolvimento do sistema monetário à base de moedas cunhadas em metal (metalistas) ou papéis-moedas (papelistas), em outra (Marichal, 2002, p.54; Hurtado, 1984, p.51; Peláez, 1975, p.452).

Além de proprietário de bancos, o Estado também atuou na regulação da atividade bancária. No Chile, a lei de bancos foi promulgada em 1860 (Hurtado, 1984). Na Argentina, em 1881, a Ley de Cuño estabeleceu a moeda nacional e os alcances de moedas de ouro e prata. Seis anos mais tarde, a lei de garantia ban- cária permitiu que todos os bancos emitissem cédulas, desde que realizassem depósito em ouro nos cofres do Tesouro nacional (Lenz, 2001). No México, a lei de bancos, de 1884, dificultou a criação de novas instituições bancárias. Em 1889 e 1897, foram promulgadas novas leis sobre as instituições de crédito no país. Conforme visto anteriormente, a lei bancária no Brasil iniciou-se já em 1808, com a criação do Banco do Brasil, depois novas legislações foram aprovadas (no _{638 e n}o _1.083).

Se, de um lado, houve a atuação estatal no desenvolvimento e expansão do sistema bancário, de outro lado, as atividades bancárias estiveram voltadas aos empréstimos de curto prazo, com o privilégio ao comércio (importação e exportação). Com exceção do Banco de Avío, a indústria não foi beneficiada dire tamente pelos bancos (Guy & Seibert, 1982; Haber, 1991; Rougier, 1998). Logicamente, o sistema bancário, ao proporcionar a consolidação do sistema monetário e a convertibilidade, repercutiu indiretamente nas atividades indus- triais – previsibilidade no valor da moeda e facilidades de intercâmbio.

Outras leis foram aprovadas em cada um dos países, de acordo com as neces- sidades e desejos das forças dominantes. Na Argentina, houve a aprovação dos códigos de comércio (1862) e civil (1869), da Inspección General de Sociedades (1897) (Guy & Seibert, 1982). No Brasil, aprovaram-se as leis de terras em 1850 (tornou a terra uma mercadoria), de companhias de responsabilidade limitada (1860), de abolição da escravidão (1888) e de bancos (1888). A essas ações, do período imperial, são adicionadas aquelas do período republicano, que adotou uma política monetária liberal,6 _{transferiu recursos às províncias e municípios,}

6. A crise do encilhamento tem origem na adoção dessas medidas. Com a crise e a relutância de empresários em comprar as empresas em dificuldades, o governo assumiu o controle da Com- panhia de Navegação Lloyd e do Banco do Brasil. Outra ação dos governos republicanos foi a

concedeu terras públicas às companhias de colonização, transferiu terras pú- blicas e os direitos sobre o subsolo às províncias, etc.7

No Chile, aprovaram-se as leis de viabilidade (1835) – que permitia aos em- presários a construção de caminhos e o direito de cobrança de pedágios – e de construção de pontes pela iniciativa privada e cobrança pelo seu uso (1847). Ou- tras leis abrangeram Código Civil (1857), Código de Comércio (1867), Aduanas (1864) e Código de Mineração (1874). Os casos mais notáveis foram o apoio (bônus por tonelada de ferro, taxa de juros de 5% e doação de terreno) a um grupo de capitalistas franceses para que construíssem a siderúrgica Altos Hornos de Corral, o subsídio à produção de açúcar de beterraba e a criação das empresas estatais fornecedoras de material bélico Fundición Nacional8 _{(1866) e Famae}

(1890) (Hurtado, 1984, p.43). O Estado permitiu que investidores estrangeiros explorassem jazidas minerais (salitre, cobre) e assumiu o papel de intermediador dos interesses estrangeiros e de elites locais. Por iniciativa estatal, criaram-se a Sofofa (1883) e o Ministerio de Industria y Obras (1887) (Muñoz, 1977, p.13-4).

No México, a Constituição liberal de 1857 não logrou os efeitos desejados (pacificação, fortalecimento da burocracia e da fazenda pública, estímulo à imi- gração, favorecimento ao minifúndio, atração de capitais externos, etc.). A Lei Lerdo (Ley de Desamortización de las Fincas Rústicas y Urbanas de las Corpo- raciones Civiles y Religiosas de México), de 1856, permitiu que o Estado expro- priasse as terras eclesiais, proibiu a compra de terras pela Igreja e tornou a terra uma mercadoria. Assim, 1/5 do território nacional foi vendido a baixos preços, sem atingir o objetivo de favorecer os pequenos proprietários; ao contrário, as terras ficaram ainda mais concentradas (Barbosa, 2010, p.30).

O governo mexicano, à época de Porfirio Díaz, “revogou a lei segundo a qual o subsolo era do Estado, favorecendo os donos de minas e novos investi- dores” (Barbosa, 2010, p.36), ou seja, abdicou do monopólio sobre direitos de exploração mineral (inclusive o petróleo) em favor da iniciativa privada e faci- litou a outorga das jazidas. Além disso, concedeu maiores benefícios aos cons- trutores de estradas de ferro (permitiu o avanço das ferrovias sobre terras ejidales em que os camponeses não conseguiam mostrar documento de posse), elaborou

tomada de empréstimos internacionais para a manutenção dos preços do café, a fim de asse- gurar as receitas de exportação e os ganhos dos cafeicultores.

7. Apesar do discurso liberal, os governos republicanos não lograram reduzir o tamanho do Es- tado herdado do império; ao contrário, muitas prerrogativas permaneceram na Constituição de 1891 (Topik, 1984).

8. Essa empresa teve relativo êxito e logo começou a diversificar suas operações. No entanto, foi fechada em 1874, por causa da pressão privada, temerosa da competição estatal (Palma, 1984, p.68).

e promulgou os códigos comercial (1884) e bancário (1897), aboliu as tarifas de mercadorias internas (alcabadas) em 1896, recuperou as casas de moeda e auto- rizou a criação de bancos estatais de emissão (Coatsworth, 1978, p.99).

Porfirio Díaz apresentou uma particularidade que, nas primeiras décadas do século XX, esteve presente nos governos de Ibáñez (Chile) e Vargas (Brasil). Em fins dos anos 1880, ele retirou os militares do governo (caudillos regionais) e trouxe para a sua administração uma geração mais jovem, de origem urbana, também chamada de “científicos mejicanos”. Com o lema de pouca política e muita administração, a burocracia tecnocrata do Estado passou a ser composta por uma classe média urbana, formada sobretudo por médicos, advogados e en- genheiros (Barbosa, 2010, p.37-8; Silva, 1994). No fundo, tal política fazia parte da estratégia política de centralização do poder na figura de Porfirio Díaz.

Esse ordenamento jurídico presente nos países foi acompanhado por uma crescente participação estatal na infraestrutura material, com a concessão e a construção de linhas férreas, a fim de integrar o território, potencializar o merca do interno e diminuir os custos de reprodução do capital. Diante do au- mento da urbanização, ocorreu uma maior participação social do Estado – inves- timentos na ampliação do ensino, na coleta e distribuição de água, no aumento do número de empregados públicos, etc. –, que resultou na ampliação do aparato estatal, na maior participação do poder público na economia (gastos, impostos) e no endividamento (interno e externo) para fazer frente às novas atribuições.

Até fins do século XIX, as principais fontes de receita dos governos eram as tarifas de importação. Houve, ainda, com a retomada das linhas de crédito inter- nacionais, empréstimos intergovernamentais (dívida externa), geralmente vincu lados à compra de bens de capital ou à contratação junto a bancos e inter- mediários de países como Inglaterra, França, etc. As tarifas de importação, portan to, embora possam ter apresentado algum impacto sobre a estrutura in- dustrial, estavam intimamente ligadas à política fiscal dos governos. Em mo- mentos de crise do comércio internacional, como aquela do final do século XIX, os países latino-americanos enfrentaram a crise da balança de pagamentos e a queda na arrecadação fiscal (pela diminuição das importações) por meio da ele- vação das tarifas aduaneiras.

Os sucessivos aumentos e reformulações das leis aduaneiras foram, assim, mais uma resposta a problemas fiscais do que uma decisão decorrente de pres- sões da burguesia industrial emergente. Na Argentina, por exemplo, a crise da balança de pagamentos dos anos 1890 e a depressão econômica levaram à elabo- ração de uma nova lei de aduana em 1891, que passou por outros aumentos de taxas nos anos 1894 e 1896. Em 1898, aprovou-se lei que priorizou a compra de armamento e munição militares produzidos localmente (Hora, 2000).

No Brasil, por causa das condições de mercado desfavoráveis e das necessi- dades fiscais do Tesouro, as taxas de importação subiram gradualmente, com a aprovação de lei, em 1887, que protegeu a indústria da competição estrangeira (Topik, 1984, p.461). Nos anos 1880, o movimento industrialista, a queda nos preços do café, as oscilações cambiais, etc. levaram o governo imperial a encarar a ideia de fomento à indústria, particularmente aquela ligada ao beneficiamento de recursos naturais, como ferro e carvão (Luz, 1975, p.165-6). Na tarifa de 1887 (conhecida como Tarifa Belisário), diminuiu-se a alíquota para bens inexistentes localmente (substâncias químicas) e elevaram-se as taxas sobre fios tintos (para proteger a indústria de fiação) e a proteção de certos produtos agropecuários (charque, arroz e milho), ou seja, as medidas adotadas foram tímidas (Luz, 1975, p.167).

Segundo Versiani & Suzigan (1990, p.7), “a fixação de tarifas de importação tinha na época, o propósito básico de fornecer receita ao governo”, mas “o exame dos dados revela que as tarifas tiveram, de fato, o efeito protecionista significa- tivo, embora de forma não planejada e às vezes descontínua”. A política tarifária visou à maximização da arrecadação, para fazer frente aos custos de consolidação da independência. “Em geral, porém, consolidou-se a política de desgravar pro- dutos alimentares de consumo popular (exceção feita aos vinhos) e insumos indus triais, ao mesmo tempo em que se taxava pesadamente produtos manufa- turados que o país produzia internamente” (Villela, 2005, p.60).9

Em fins do século XIX, durante a primeira década republicana, o Brasil co- nheceu uma situação de crise econômica e financeira que inviabilizou qualquer uso da política alfandegária protecionista. Em 1890, houve a instituição da quota-ouro – Decreto no _{391, que estabeleceu a quota de 20% sobre as importa-}

ções, a fim de fazer frente à queda do câmbio e às suas oscilações. Além disso, recorreu-se à emissão de moeda para sanear a escassez de liquidez monetária. Ambas as políticas beneficiaram a indústria, pois a adoção da quota-ouro difi- cultou ainda mais a importação (combalida pela queda do câmbio) e a emissão monetária favoreceu a expansão dos negócios (Luz, 1975, p.171-3).

No ano de 1892, houve a elevação de 50% sobre os direitos de importação (exceto bacalhau, peixes secos, carnes de charque, feijão, milho, arroz e vinagre) e de 60% sobre vinho, bebidas alcoólicas, licores, além de produtos (e de seus artefatos) como algodão, lã, linho e seda. Em 1898, restabeleceu-se a quota-ouro de 10% (Lei no _{559) e, em 1899, elevou-se a alíquota para 15% (Lei n}o _{581), com}

a finalidade de elevar a taxa cambial. Além do benefício indireto (queda do

9. Villela (2005) estabelece uma análise pormenorizada das dez tarifas aprovadas durante o Im- pério, a partir da Tarifa Alves Branco (Decreto no _{376), de 1844.}

câmbio e adoção da quota-ouro), no ano de 1892, o Banco da República do Brasil passou a auxiliar as indústrias (créditos à taxa de 4%), maquinarias e matérias- -primas tornaram-se isentas de impostos de importação, ocorreu o incremento das taxas de importação para produtos similares produzidos localmente – esse aumento culminou na promulgação de nova taxa de importação, mais protecio- nista, em 1896 (idem, p.178-83). Em 1895, empresas que se propusessem a ex- plorar carvão de pedra desfrutariam da isenção de impostos sobre a importação de bens de capital (ibidem, p.194).

Entre 1850 e 1870, as receitas fiscais do governo chileno eram decorrentes dos impostos sobre a importação de mercadorias. Nos anos 1880, a cifra atingiu