Conforme nos reporta Licínio Lima (2012a), a queda da burocracia como tipo de organização, tem sido “prematuramente anunciada” (2012a, p. 129). De facto, vários autores têm defendido a emergência da organização pós burocrática, como alternativa às caraterísticas do modelo proposto por Max Weber.
Apesar deste facto é de salientar que Johan Olsen (2005), um dos autores da imagem da “anarquia organizada” (Cohen et al., 1972), num artigo intitulado “maybe it is time to rediscover bureaucracy”, afirma que
“Bureaucracy, therefore, is not the way to organize public administration, for all kinds of tasks and under all circumstances. Bureaucratic organization is part of a repertoire of overlapping, supplementary, and competing forms coexisting in contemporary democracies, and so are market organization and network organization” (Olsen, 2005, p. 18).
Apesar deste alerta o autor prossegue afirmando que “rediscovering Weber’s analysis of bureaucratic organization enriches our understanding of such questions and of public administration in general [..] Weber calls attention to important issues and dilemmas and offers stimulating lines of thought” (Olsen, 2005, p. 19). Para fundamentar a importância do modelo proposto por Max Weber e consequentemente do seu “tipo ideal”, bem como a necessidade de aprofundar o seu estudo, Johan Olsen (2005) apresenta três argumentos:
“(a) include bureaucracy as an institution and not only an instrument, (b) look at the empirical studies in their time and context and not only at Weber’s ideal-types and predictions, and (c) take into account the political and normative order bureaucracy is part of—and not only the internal characteristics of ‘‘the bureau’’ “(Olsen, 2005, p. 19).
Dessa forma, muitas das dimensões do “tipo ideal” weberiano têm surgido mais claras e com maior grau de intensidade, tal como a racionalidade técnico instrumental; a recusa da subjetividade, dos sentimentos e emoções; a alta racionalização, baseada no funcionário especializado, nomeado e não eleito; hierarquia de cargos; uma administração dotada de elevada eficiência (Weber, 1978, 2002, 2012). Estas características, estando bem presentes nas organizações assumem, segundo Licínio Lima (2012a),
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uma hipótese de hiperburocracia, uma burocracia “aumentada, resultante de um processo de hibridização que ora perde, ora mantém, certos traços da burocracia weberiana, que associa, eventualmente, novas dimensões do ‘tipo ideal’ original, que adquire novas e mais complexas propriedades de extensão e de controle, entre outras, induzidas por uma burocracia digital, ou ciberburocracia” (2012a, p. 130, aspas no original).
Dessa forma a hiperburocracia resulta numa conceção mecanicista e instrumental da organização escolar, onde são acentuadas e realçadas
“las relaciones de tipo mecánico, lineal y causal, el orden y la centralización, la fuerte conexión y conjunción de elementos, enfatizando los componentes oficiales, formales y estructurales, definiendo los objetivos y las tecnologías organizacionales y de evaluación como ciertos, estables y consensuales, y las escuelas como organizaciones en busca de la realización de objetivos mediante la utilización de procesos racionales de decisión” (Lima, 2016, p. 101).
Esta imagem aumentada da burocracia “convoca a la medición del rendimiento, la comparación, la competitividad y la emulación, la selección y jerarquización” (Lima, 2016, p. 101), reforçada pela utilização de sistemas baseados em tecnologias de informação e comunicação, que lhe conferem uma grande fiabilidade e velocidade no tratamento de grandes quantidades de dados, por uma “espécie de taylorismo informático que impõe novas formas de controlo automático nas escolas” (Lima, 2011a, p. 79). Assim a estandardização de regras e processos inscritos em plataformas informáticas, bem como a “imposição de categorias já não apenas legais mas também mentais” (Lima, 2012a, p. 142), associados a uma enorme rapidez de registo e de circulação de atos administrativos são características de uma hiperburocracia.
A racionalidade, associada à hiperburocracia, é potenciada pelo uso de plataformas informáticas, ligadas através da internet. Deste modo essa nova forma de exercer monotorização e controle sobre as organizações e de fomentar uma centralização das decisões é vista por Manuel Castells como um obstáculo à autonomia, na medida em que a internet “não é um instrumento de liberdade” (2004b, p. 197). Esta realidade está bem patente nas organizações educativas, através da implementação de complexos sistemas tecnológicos, conhecidos através da terminologia ciberadministração e “"gestão à distância", "burótica", "teleadministração" ou "governo electrónico"” (Pereira, 2009, p. 37)109.
109 César Pereira distingue os conceitos de ciberadministração e gestão à distância, referindo que “a primeira apresenta maior abrangência do que a segunda, que se concentra mais no exercício do poder, normalmente em contexto empresarial, do que nas agendas políticas que justificam as práticas gerenciais” (Pereira, 2009, p. 37). Do mesmo modo define burótica como sendo “o tratamento automatizado de tudo quanto está relacionado com as práticas de secretariado, a saber, a organização de dados, o processamento da informação, a difusão de comunicações (internas e externas), o arquivo de documentação, a gestão de agendas de trabalho etc.” (Pereira, 2009, p. 37).
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No estudo realizado por César Pereira (2009) sobre a implicação que a ciberadministração tem nas dinâmicas de poder e na identidade docente, ficou bem patente que uma boa parte dos processos burocráticos passou a ser realizado através do recurso ao “sistema integrado de informação” do ME recorrendo a aplicações e bases de dados que recolhem inúmera informação. Nesse estudo o autor afirma que
“a máquina informática é concebida como mais um instrumento para a aplicação rigorosa e sistemática de regras, sem problematizações e disputas (que são consideradas inconsequentes e desrespeitosas da hierarquia instituída segundo um modelo essencialmente centralista). A adopção de uma via tecnocrática, em que com o espírito crítico são saneadas também a criatividade e a responsabilidade pessoal, coloca os meios informáticos na dependência directa de dispositivos de controlo que procuram (muitas vezes sem sucesso) evitar a generalização de práticas negligentes ou, no pólo oposto, a sacralização das actividades, convertidas em rituais que dificultam a resolução de problemas cada vez mais complexos” (Pereira, 2009, p. 194, parênteses no original).
corroborando, desta forma, uma possível hiperburocratização da educação e da sua gestão. Em geral, os docentes inquiridos na referida investigação não vêm relação entre a informatização e desburocratização e autonomia das escolas. Pelo contrário emerge a ideia de controlo do poder central e da direção das escolas, concluindo que “o controlo informático é um perigo” (Pereira, 2009, p. 134). Na opinião de Licínio Lima (2012a) trata-se de uma “vigilância sistemática, segundo categorias tipificadas a priori, e unilateralmente impostas” (Lima, 2012a, p. 148, itálico no original), que favorecem a padronização e mensuração, assim como a comparação de processos e resultados.
Mesmo na gestão das escolas a hipótese de hiperburocracia está bem patente, principalmente quando se promove a transição da colegialidade para a unipessoalidade110, algo que Max Weber denomina de “senhor legal do poder – o ‘superior’ ” (Weber, 2006, p. 686, aspas no original). Na burocracia monocrática a base é a liderança individual e o saber profissional especializado111, afastando por isso as práticas de colegialidade (Weber, 2012, pp. 176–178). Como consequência a estrutura das escolas tende a ser governada por gestores intermédios, subordinados ao diretor e ao Conselho Geral (CG), resultando daí uma concentração de poderes na figura do diretor, contrariando a propagada descentralização, promovendo uma heteronomia ao invés da prometida autonomia (Lima, 2012a, p. 151).
A formulação da hipótese de trabalho da burocracia aumentada, e consequentemente hiperburocracia, em detrimento de uma diminuição da hierarquização tem sido apontada por David
110 O Decreto - Lei n.º 75/2008, de 22 de abril, consagra um modelo de governação assente na gestão unipessoal, com a criação da figura do diretor. Depois de previamente se ter desenrolado um procedimento concursal, cabe ao órgão de direção estratégica – o CG – eleger o diretor, tarefa que anteriormente era realizada por uma assembleia eleitoral alargada.
111 De referir que é condição necessária para o exercício do cargo de diretor ser detentor de habilitação específica para o efeito, nos termos das alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 56.º do Estatuto da Carreira Docente dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário.
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Beetham (1988), que defende “a conclusão de que a forma típica moderna de organização em larga escala é na verdade hierárquica, impessoal, automatizada, etc., é difícil de evitar” (Beetham, 1988, p. 39).
4.1- A “hiperburocracia” na Avaliação Institucional
A avaliação institucional é, teoricamente, passível de ser associada a tendências de hiperburocratização das organizações educativas. Assim sendo a crescente centralidade da avaliação, bem como a mensuração rigorosa e objetiva de resultados escolares, do desempenho dos professores e das instituições, podem assumir características burocráticas acentuadas, algo que é designado por “avaliação educacional hiperburocrática” (Lima, 2011a).
Nesse sentido mesmo na avaliação institucional pode estar presente uma burocratização excessiva, bem como uma radicalização da obsessão pela escolha ótima, pela quantificação dos resultados e pela utilização de tecnologias na mensuração desses resultados.
O desenvolvimento de um processo de avaliação institucional comportará, necessariamente, dimensões burocráticas diversas, presentes em maior ou menor graus: “referencial legal, regras abstratas, impessoalidade, centralização, ordem, hierarquia, divisão do trabalho, etc.” (Lima, 2011a, pp. 77–78). Por conseguinte os membros da equipa de autoavaliação da escola tendem a ser escolhidos mediante critérios de racionalidade técnica, precisão, continuidade, disciplina, rigor e confiança, sendo prática corrente o recurso a especialistas externos, “especialista rigorosamente objetivo” (Lima, 2011a, p. 78), capaz de eliminar todos os elementos subjetivos. Esta característica dos processos de autoavaliação vem de encontro ao preconizado por Max Weber quando defendia não existir alternativa ao processo burocrático, a não ser o diletantismo (Weber, 2012, p. 732), mesmo que tal minimize os processos democráticos, como observa Licínio Lima (2011a, p. 78).
A busca incessante da relação ótima entre os meios e fins, “the one best way” (Taylor, 1982), da eficiência, da previsibilidade e do controlo tem originado estandardização extrema, bem patente na reprodução de modelos de autoavaliação nas escolas, bem como na replicação de mecanismos de controlo existentes noutras organizações educativas. Nesse pressuposto na avaliação institucional predomina uma avaliação quantitativa e mecanicista, eliminando a ambiguidade, onde é valorizada a realização de relatórios extensos, ricos em dados, resultantes de um ritual automatizado. A existência de autonomia individual e coletiva é limitada, obedecendo à crença que “aquilo que se mede é verdadeiro e se pode alcançar mais facilmente, corresponde à realidade objetiva” (Lima, 2011a, p. 80).
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“La evaluación educativa hiperburocrática resulta no solo de la no superación de los más importantes trazos de racionalidad técnico-instrumental que caracterizan aquello a lo que Weber ha denominado “burocracia”, sino también de la burocratización extensiva y en profundidad del proceso educativo, de la radicalización de su obsesión por la elección óptima, de la imposición del desempeño competitivo basado en resultados cuantificables, de nuevas formas de control y de escrutinio de la acción de los profesionales, con frecuencia representados como corporaciones conservadoras y resistentes a la “cultura de la evaluación”.
Esta visão utilitarista da avaliação, como ferramenta de controlo, tem resultado numa avaliação educacional fortemente administrada, onde os sinais de burocratização da avaliação emergem, contrariando a ideia que a avaliação institucional “tem também função de controle e regulação, mas não se pode esquecer que sua principal razão de ser é melhorar a educação e, para tanto, é preciso ir além do controle isolado e da cultura burocrática […] não há de restringir-se à fiscalização e ao cumprimento burocrático de normas, tampouco há de ser funcional às demandas de mercado” (Sobrinho, 2008, p. 90).
A imagem organizacional hiperburocrática concebe a avaliação como um instrumento racional utilizado na busca de objetivos consensuais, utilizando tecnologias fiáveis, dando primazia às dimensões formais e estruturais da escola. Esta imagem pressupõe forte conexão, linearidade e casualidade do mundo organizacional (Lima, 2006b). Baseia-se no cálculo e mensuração dos resultados, na produção de indicadores112, desvaloriza os processos e os resultados mais difíceis de contabilizar, favorecendo a padronização. Na prática é valorizada a modalidade externa da avaliação e a quantificação de todos os resultados. É orientada para o exterior, em parte, motivada pela existência de mecanismos de “quase- mercado” (Le Grand, 1991).
Tal como abordado no ponto anterior, aquando da hipótese da hiperburocratização da organização escolar, a avaliação hiperburocrática também é reforçada pela sua natureza global, servindo como comparação. Atendendo a este facto, e tendo em conta a velocidade e fiabilidade do tratamento de grandes quantidades de dados, com recurso a tecnologias de comunicação, a avaliação institucional é afetada por uma “por una especie de taylorismo informático que impone nuevas formas de control automático en las escuelas, la estandarización de categorías y la uniformización de procesos y de tiempos, apoyando una recentralización de la administración del sistema escolar” (Lima, 2016, p. 108). Aspeto importante é a deslocalização, no decorrer do processo de avaliação institucional, das tarefas avaliativas para organizações externas ou empresas privadas, sob a forma de “amigo crítico”, constituídas por elementos especializados no processo avaliativo. Licínio Lima (2015) aponta como
112 José Beltrán Llavador (2015) critica o uso de indicadores na avaliação. Este autor defende “la importancia de rebajar la primacía o hegemonía de los indicadores. Indicadores, sí, pero sometidos a un ejercicio de vigilancia epistemológica y sociológica, y utilizados como meras herramientas auxiliares, como medios y no como metas” (Llavador, 2015, p. 138).
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característica da avaliação hiperburocrática a “definição de prioridades e de planos de ação para resolver problemas” (2015, p. 1344), bem como a definição de estratégias a longo prazo.