Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg for 2001 innebærer isolert sett at skattenivået øker.
Norge vil imidlertid fortsatt ha et skatte- og avgifts-Tabell 1.1 Beregnet endring i inntektsskatt, barnetrygd mv. og formuesskatt for alle personer1)
sammenlignet med referansesystemet for 2001. Negative tall betyr skattelettelser/økt barnetrygd2)
Bruttoinntekt inkl.
skattefrie yelser pr.
person i 20013). Kroner Antall
Andel.
1) For ektepar er samlet bruttoinntekt og skatt fordelt likt mellom ektefellene.
2) Tallene er avrundet til nærmeste 100 kroner.
3) Barnetrygd, småbarnstillegg og kontantstøtte er ikke inkludert i bruttoinntekten. Definisjonen av bruttoinntekt framgår av avsnitt 2.6.2.
Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.
Boks 1.1 Skatte- og avgiftsnivået i Norden og EU
Skatte- og avgiftsnivået var betydelig høyere i Danmark og i Sverige enn i Norge i 1998, målt som andel av BNP. Også Finland hadde et høyere skattenivå enn Norge dette året. Mens det var 43,6 pst. av BNP i Norge var nivået i Danmark, Sverige og Finland hhv. 53,0 pst., 49,3 pst. og 46,9 pst. av BNP. Det gjen-nomsnittlige skattenivået målt som andel av BNP utgjorde om lag 41,5 pst. (i 1997) for landene i EU, dvs. noe i underkant av nivået i Norge.
Det er spesielt skatt på inntekt og overskudd (bedrifts- og personbeskatningen) og arbeidsgiverav-giften som er høyere i Sverige og Finland enn i Norge. På den annen side har Norge et relativt høyt avgiftsnivå på varer og tjenester i forhold til disse landene, samt ift. EU. I Danmark var skatt på inntekt og overskudd vesentlig høyere enn i Norge, mens arbeidsgiveravgiften var vesentlig lavere. Eiendoms-retten var lav i Norge, sammenliknet med Sverige, Danmark og EU.
Det må tas i betraktning at skatt som andel av BNP ikke er et presist mål på forskjeller i reelt skat-tetrykk. Det skyldes bl.a. at skattenivået i ulike land vil ha sammenheng med i hvilken grad de ulike landene har offentlige eller private pensjonssystemer, og i hvilken grad pensjoner og andre offentlige kontantytelser er skattepliktige. Norge og de andre nordiske landene har et relativt godt utbygd offent-lig pensjonssystem sammenliknet med andre OECD-land og pensjoner m.v. er normalt skattepliktige.
Begge disse forholdene bidrar til økt skatt som andel av BNP.
Tabell 1.2 Skatter og avgifter i Norge, Finland, Sverige, Danmark og EU i 1998. Pst. av BNP
Norge Finland Sverige Danmark EU1)
Skatt på inntekt og overskudd ... 16,1 19,4 21,7 29,1 14,6
Arbeidsgiveravgift ... 10,2 11,8 17,6 1,8 11,8 Eiendomsskatt ... 1,1 1,1 1,9 1, 8 1,8
Avgifter på varer og tjenester ... 16,3 14,5 11,7 16,5 12,6
Annet ... 0,0 0,0 0,1 0,0 0,2 Totalt ... 43,6 46,9 53,0 49,3 41,5
1) 1997-tall.
Kilde: OECD.
nivå målt som andel av BNP som er vesentlig lavere enn f.eks. Sverige. Det er trolig mulig å ha et noe høyere skattetrykk i Norge enn i mange andre land fordi inntektsskattegrunnlaget er bredere enn i de fleste andre land. Det vil imidlertid kunne bli et økt press på viktige skatte- og avgiftsgrunnlag på grunn av skattekonkurranse og grensehandel mv. i årene framover. Dette vil gjøre det mer krevende å opp-rettholde skatte- og avgiftsnivået i Norge, og det blir derfor viktig å finne fram til skatte- og avgifts-grunnlag som er mindre følsomme for skatte- og avgiftssatsene i andre land. I boks 1.1 er det gitt en oversikt over skatte- og avgiftsnivået i Norden og EU.
Tabell 1.1 viser at Regjeringens forslag til skat-teopplegg for 2001 har en god fordelingsprofil. Det-te skyldes at det i hovedsak er høyinnDet-tektsgruppe- høyinntektsgruppe-ne som får skatteskjerpelsen gjennom innstram-mingene i delingsmodellen og økt skatt på aksjeut-bytte. Personer med midlere og lave inntekter får
samlet sett om lag uendret skatt ift. referansesyste-met for 2001. I gjennomsnitt innebærer opplegget en skatteskjerpelse på om lag 900 kroner pr. per-son.
Konjunkturavgift
Regjeringen foreslår å innføre en konjunkturavgift på 1,5 pst. for å motvirke den sterke etterspørsels-veksten i privat sektor og gi rom for økte bevilgnin-ger til prioriterte utgiftsområder. Avgiften skal be-regnes på samme grunnlag som arbeidsgiveravgift i alle soner og grunnlaget for folketrygdavgift på næringsinntekter. Regjeringen foreslår at statlig og kommunal sektor kompenseres for de økte lønns-kostnadene. Konjunkturavgiften anslås å gi en pro-venyøkning på om lag 9,3 mrd. kroner påløpt. Fra-trukket kompensasjonen til stat og kommune, gir konjunkturavgiften drøyt 5,2 mrd. kroner i netto økte inntekter på 2001-budsjettet.
Utbytte- og næringsbeskatningen
For å styrke fordelingsvirkningene av skattesyste-met og å bidra til økt skattemessig likebehandling av arbeidsinntekter og utbytter, foreslår Regjerin-gen å innføre 14 pst. skatt på utbytter fra aksjesel-skaper eller likestilte selaksjesel-skaper. Skatteøkningen gjelder utbytter som er besluttet utdelt f.o.m. 5. sep-tember 2000. Omleggingen skal omfatte alle per-sonlige skattytere. For å unngå omgåelser i form av bl.a. tilbakekjøp av aksjer og innløsing av enkelt-aksjer foreslås det også enkelte innstramminger i gevinstbeskatningen av aksjer. På usikkert grunn-lag anslås forsgrunn-lagene å øke skatteinntektene med 1,7 mrd. kroner påløpt.
Regjeringen tar sikte på at den økte utbytteskat-ten f.o.m. 2002 skal erstattes av et system der kun avkastning utover en nærmere fastsatt andel av fo-retakets kapital skal få økt skatt. Målet med en slik reform av næringsbeskatningen er å innføre et sy-stem med bedre fordelingsvirkninger og økt skatte-messig likebehandling av ulike investeringer, virk-somheter og organisasjonsformer enn i dag, men uten at dette i særlig grad svekker motivene til å spare og investere i Norge. En slik omlegging kan gi grunnlag for å oppheve delingsmodellen helt el-ler delvis, forutsatt at dette kombineres med en re-duksjon av satsforskjellene mellom arbeid og kapi-tal.
I tillegg foreslås det enkelte innstramminger i delingsmodellen. Forslagene innebærer at drifts-midler anskaffet etter 1. januar 2000 fastsettes til skattemessig verdi i kapitalavkastningsgrunnlaget, risikotillegget i kapitalavkastningsraten reduseres med 1 prosentpoeng til 4 pst. og det strammes inn i identifikasjonsreglene og takene for ikke-liberale yrker. Regjeringen foreslår også å redusere av-skrivningssatsen på ervervet forretningsverdi til 20 pst. Disse innstrammingene i næringsbeskatnin-gen er samlet sett anslått å øke påløpte skatter i 2001 med vel 1 mrd. kroner i forhold til vedtatte regler for 2000.
Omlegging av barnetrygd og forsørgerfradrag Både forsørgerfradraget og barnetrygden er innført for å dekke merutgifter ved å forsørge barn. Hoved-forskjellen mellom ordningene er at det ene gis som et fradrag i skatten og det andre som en kon-tant utbetaling. Av forenklingshensyn foreslår der-for Regjeringen å innlemme der-forsørgerfradraget i barnetrygden. De økte skatteinntektene som følger av å oppheve forsørgerfradraget benyttes i sin hel-het til å øke barnetrygdsatsene.
Regjeringen foreslår å holde satsene i barne-trygden nominelt uendret, herunder
småbarnstil-legget og den ekstra barnetrygden i Finnmark og Nord-Troms. Det foreslås også å fjerne søskengra-deringen i barnetrygden ved at forskjellen mellom satsen for 1. og 2. barn og satsen for 3. og følgende barn oppheves.
Den generelle barnetrygdsatsen (etter innlem-ming av forsørgerfradraget) øker fra 9 948 kroner til 11 664 kroner pr. barn. Forslaget til endringer i barnetrygden og forsørgerfradraget innebærer til sammen en innstramming på om lag 760 mill. kro-ner påløpt.
Formuesbeskatningen
Regjeringen legger fram et forslag som følger opp Stortingets vedtak om å frita næringseiendeler for formuesskatt f.o.m. 2001. Regjeringen mener at denne omleggingen bidrar til en uheldig økning av den skattemessige forskjellsbehandlingen av ulike formuesobjekter. Omleggingen innebærer at per-soners eiendeler i næring, som bl.a. fast eiendom, driftsmidler og varelager fritas for formueskatt. I til-legg foreslås det å frita næringseiendeler i delings-pliktige selskaper for formuesskatt. Fradraget for gjeld i formuesskattegrunnlaget vil reduseres til-svarende.
Regjeringen foreslår å dekke inn denne lettel-sen gjennom å oppheve aksjerabattene og 80-pro-sentregelen i formuesskatten. Disse inndeknings-forslagene bidrar til at fordelingsprofilen i formues-skatten opprettholdes. Regjeringen presenterer imidlertid også et alternativt formuesskatteopplegg som bidrar til økt skattemessig likebehandling og en vesentlig styrking av fordelingsprofilen i for-muesskatten.
Reduserte avgifter på drivstoff og alkohol
Prisøkningen på råolje har ført til høye drivstoffpri-ser. De høye norske drivstoffavgiftene kan bidra til handelslekkasje av drivstoff. For å redusere han-delslekkasjen og den økonomiske belastningen for bl.a. transportører og transportbrukere, foreslår Regjeringen at avgiftene på bensin og diesel blir re-dusert med 50 øre pr. liter nominelt fra 1. januar 2001. I sammenheng med merverdiavgiftsreformen fra 1. juli 2001 foreslås det at avgiftene reduseres med ytterligere 32 øre pr. liter. Til sammen gir det-te en reell reduksjon i særavgifdet-tene på bensin på 97 øre pr. liter f.o.m. 2. halvår 2001, noe som vil inne-bære en reell avgiftsreduksjon på om lag 1,20 kro-ner pr. liter inkl. merverdiavgift. Tilsvarende gir dette en reell reduksjon i særavgiften på diesel på 92 øre pr. liter, noe som innebærer en reell avgifts-reduksjon på 1,13 kroner pr. liter inkl. merverdiav-gift. Lettelsene i drivstoffavgiftene gir et samlet
på-løpt provenytap på nesten 2,5 mrd. kroner i 2001. I underkant av 2,0 mrd. kroner av provenytapet skyl-des lettelsene fra 1. januar 2001.
De høye alkoholavgiftene bidrar også til grense-handel og smugling. Ikke minst er problemet stort for brennevin, der over halvparten av forbruket kommer fra grensehandel, turistimport og illegale kilder. Det foreslås at avgiftene på alkoholholdige drikkevarer holdes nominelt uendret fra 1. januar 2001. I forbindelse med merverdiavgiftsreformen fra 1. juli 2001 foreslås det at avgiften på brennevin reduseres med vel 15 pst., slik at den samlede reel-le nedgangen blir på 17,5 pst.
Økte avgifter på energibruk
For å dempe veksten i energiforbruket og stimule-re til økt bruk av nye, fornybastimule-re energikilder, fostimule-re- fore-slo Regjeringen Bondevik å trappe opp avgiftene på elektrisitet og fyringsolje over en tiårsperiode, jf.
St.meld. nr. 29 (1998–99) Om energipolitikken. Fra 1. januar 2000 ble avgiftene på elektrisitet og fy-ringsolje økt med 2,5 øre/kWh.
I år med normale gjennomsnittstemperaturer og normale nedbørs- og tilsigsforhold er Norge net-to importør av kraft. Samtidig er mulighetene for å bygge ut ny vannkraft begrenset. For å bidra til å nå målene i energipolitikken og samtidig sikre til-strekkelige skatte- og avgiftsinntekter, foreslår Re-gjeringen å øke el-avgiften reelt med 1,5 øre/kWh fra 1. januar 2001. Det foreslås at grunnavgiften på fyringsolje økes tilsvarende, dvs. med 11,2 øre pr.
liter reelt. Samtidig foreslås det at passasjertrans-port til sjøs blir fritatt for avgiften på fyringsolje.
Beregningene som ble presentert i Energi-utredningen illustrerte at det er viktig at mest mu-lig av kraftforbruket omfattes av avgiften dersom økt el-avgift skal bidra effektivt til å begrense kraft-forbruket, jf. NOU 1998: 11 Energi- og kraftbalan-sen fram mot 2020. Industrien har hatt fullt fritak for el-avgiften siden 1994, mens veksthusnæringen har hatt fullt fritak siden 1993. Tidligere har indu-strien og veksthusnæringen i perioder hatt full sats, lav sats eller utvalgte deler av industrien hatt lav el-ler ingen avgift. Regjeringen mener at også indu-strien og veksthusnæringen må være med å bære kostnadene ved å begrense kraftforbruket. Det fo-reslås derfor at industrien og veksthusnæringen får en lav el-avgift på 1 øre/kWh. Dette er samme no-minelle avgiftssats som størstedelen av industrien hadde i 1982, og vesentlig lavere enn på begynnel-sen av 1990-tallet.
Forslagene til økt el-avgift og økt grunnavgift på fyringsolje innebærer en samlet påløpt avgiftsøk-ning på vel 1,6 mrd. kroner.
Endringer i avgiftene på kjøp og eie av bil
Regjeringen foreslår at engangsavgiften på biler legges om fra en importavgift til en registreringsav-gift fra 1. april 2001. Dersom gjeldende avregistreringsav-giftssat- avgiftssat-ser skulle beholdes, ville omleggingen gitt et prove-nytap som følge av at engangsavgiften trekkes ut av grunnlaget for å beregne merverdiavgift. Regjerin-gen foreslår derfor at satsene i engangsavgiften økes. For å unngå at næringsdrivende som har fra-dragsrett for merverdiavgiften skal komme dårlige-re ut ved kjøp av bil, fodårlige-reslås det at de blir fritatt for investeringsavgift. Samlet sett er omleggingen pro-venynøytral.
Regjeringen foreslår dessuten å øke årsavgiften på kjøretøy med 10 pst. reelt. Regjeringen foreslår også enkelte andre og mindre endringer i avgiftene på kjøretøy. Forslagene innebærer en samlet inn-stramming på om lag 500 mill. kroner påløpt.
Endringer i flypassasjeravgiften
For at flypassasjeravgiften skal være i overenstem-melse med EØS-avtalen, har Regjeringen sett seg nødt til å legge om avgiften fra 1. april 2001, jf. om-tale i Revidert nasjonalbudsjett 2000. Forslaget in-nebærer at det blir lik sats på flyginger innenlands og til utlandet, og at flere flyginger innenlands blir omfattet av avgiften. Regjeringen har også sett om-leggingen i sammenheng med merverdiavgift på persontransporttjenester. Samlet sett er omleggin-gen av flypassasjeravgiften og innføring av merver-diavgift for luftfarten provenynøytral på årsbasis, jf.
nærmere omtale i avsnitt 3.19.
Inntekter ved tildelinger av konsesjoner
Regjeringen legger opp til å auksjonere ut nye kon-sesjoner for oppdrett av laks og ørret, 2. genera-sjons mobilfrekvenser og landsdekkende reklame-fjernsyn. Auksjonen av konsesjon for landsdekken-de reklamefjernsyn vil bli gjennomført etter en pre-kvalifiseringsrunde. Det er budsjettert med 2 mrd.
kroner i samlede inntekter fra auksjoner og inntek-ter fra salg av Oslo Børs i 2001. Det vises til nærme-re omtale i kapittel 5.
Petroleumsskatteutvalget
Utvalget som har utredet petroleumsskattesyste-met, la fram sin innstilling 20. juni i år. Utvalgets innstilling, NOU 2000: 18 Skattlegging av petrole-umsvirksomhet, er sendt på høring med hørings-frist 16. oktober 2000.
I mandatet ble utvalget spesielt bedt om å vur-dere visse sider ved petroleumsskattesystemet.
Utvalget har med utgangspunkt i mandatet pekt på tre hovedområder hvor dagens petroleumsskat-tesystem kan gi uheldige virkninger:
– Stor mulighet til å finansiere sokkelselskapets øvrige aktiviteter med ubeskattet sokkelinntekt.
– For generøse investeringsbaserte fradrag.
– Lete- og investeringsinsentiver avhenger av skatteposisjon.
Utvalget har foreslått en rekke endringer i petrole-umsskattesystemet for å forsøke å bøte på svakhe-tene i det eksisterende systemet. Forslaget til nytt petroleumsskattesystem er målrettet mot å beskat-te grunnrenbeskat-ten. Sysbeskat-temet er bygget opp etbeskat-ter prin-sipper som skal sikre størst mulig grad av nøytrali-tet overfor investeringsbeslutninger. Utvalget viser i den forbindelse bl.a. til at det foreslåtte skattesy-stemet i utgangspunktet virker nøytralt for nye in-vesteringer, uavhengig av nivået på særskatten og selskapenes lønnsomhetskrav.
Utnyttelsen av knappe naturressurser gir opp-hav til en avkastning utover normalavkastning (grunnrente). Myndighetene har anvendt skattesy-stemet for å trekke inn en stor del av grunnrenten, og petroleumsskattesystemet gir således betydeli-ge inntekter over tid. Provenyhensyn står derfor sentralt i vurderingen av skattesystemet på sokke-len. For å sikre høy avkastning i sektoren og der-med et betydelig skattegrunnlag, er det viktig at be-skatningen i minst mulig grad bidrar til å redusere effektivitet og verdiskaping. Dette oppnås gjennom et nøytralt skattesystem.
Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med vurderinger av petroleumsskattesystemet og eventuelle forslag til endringer med sikte på at Stor-tinget om ønskelig kan behandle saken i løpet av vårsesjonen 2001, jf. omtale av denne saken i Revi-dert nasjonalbudsjett 2000.