6.3 P ARAMETERSTUDIUM
6.3.6 Motsatt kurvet vinkel på trailing edge
Embora o governo Vargas tenha guardado mais proximidade com a Escola Nova que a mera semelhança nominal com regime do Estado Novo, a legislação educacional produzida durante os períodos em que Getúlio esteve na Presidência da República expressou
56 Fundada em 1921, a revista tinha periodicidade mensal e foi dirigida por Jackson de Figueiredo até o seu
falecimento, em 1928, quando Alceu de Amoroso Lima (Tristão de Athayde) encarregou-se de dirigir o periódico. “A Ordem” chegou a contar com cerca de 12 representações em todo o país.
57 Trechos do texto “Ação Católica”, de Sebastião Pegano, publicado em: “A Ordem”, vol. 13, nº 37/38,
mar./abr., 1933.
58 O periódico circulou entre novembro de 1939 e março de 1947, sempre sob a direção do Major (patente que
vitórias de uns e outros grupos envolvidos nos embates sobre educação no período.
O Capítulo II do Título V (Da Família, da Educação e da Cultura) da Constituição de 1934 deu passos significativos em direção ao atendimento das demandas expressas pelos educadores escolanovistas no Manifesto de 1932, principalmente no que dizia respeito ao papel do Estado com relação à educação. A começar pelo estabelecimento nas alíneas no Parágrafo Único do artigo 150:
a) ensino primário integral gratuito e de freqüência obrigatória extensivo aos adultos;
b) tendência à gratuidade do ensino educativo ulterior ao primário, a fim de o tornar mais acessível (BRASIL, 1934).
Por outro lado, a Constituição de 1934, que apresentava como preâmbulo os seguintes dizeres:
Nós, os representantes do povo brasileiro, pondo a nossa confiança em Deus, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para organizar um regime democrático, que assegure à Nação a unidade, a liberdade, a justiça e o bem-estar social e econômico, decretamos e promulgamos a seguinte (BRASIL, 1934) (grifo meu),
descontentou os educadores do movimento renovador ao determinar, em seu artigo 153, que o ensino religioso “constituirá matéria dos horários nas escolas públicas primárias, secundárias, profissionais e normais” (BRASIL, 1934), mantendo o caráter facultativo, determinado pelo Decreto nº 19.941, de 30 de abril de 1931, para a freqüência a esses cursos. Tendo em vista que já a Constituição de 1891 determinava no parágrafo sexto do artigo 72: “será leigo o ensino ministrado nos estabelecimentos públicos” (BRASIL, 1891), o citado Decreto tinha significado um passo atrás no processo de laicização do ensino público, objeto de reivindicações dos renovadores.
A Constituição outorgada em 1937, em que a palavra “Deus” não é mencionada, manteve algumas das conquistas alcançadas pelo movimento renovador no texto constitucional anterior, embora tenha, em alguns casos, restringido a amplitude das garantias que a Carta de 1934 estabelecia. Assim, o artigo 130 da Constituição de 1937 mantém a afirmação da obrigatoriedade e gratuidade do ensino primário, entretanto, impõe restrições à última:
A gratuidade, porém, não exclui o dever de solidariedade dos menos para com os mais necessitados; assim, por ocasião da matrícula, será exigida aos que não alegarem, ou notoriamente não puderem alegar escassez de recursos, uma contribuição módica e mensal para a caixa escolar (BRASIL, 1937).
Além disso, o texto de 1937 não atribuiu ao Estado o dever de assegurar a educação a todos, como o fez a Constituição de 1934. Estabeleceu, expressamente, apenas a responsabilidade da União, dos Estados e Municípios pela garantia de “educação adequada” somente “à infância e à juventude, a que faltarem os recursos necessários à educação em instituições particulares”, por meio da “fundação de instituições públicas de ensino em todos os seus graus” (BRASIL, 1937).
Já naquilo que diz respeito à laicidade do ensino, a Constituição de 1937 é permissiva, mas não aponta, como o fez a Carta de 1934, o ensino religioso como matéria constituinte dos horários das escolas. O texto de 1937 limita-se a determinar, no artigo 133, que “o ensino religioso poderá ser contemplado como matéria do curso ordinário das escolas primárias, normais e secundárias” e, no mesmo artigo, mantém o caráter facultativo desse ensino aos estudantes, conforme determinava a Constituição de 1934, estendendo, explicitamente, a desobrigação também aos professores: “não poderá, porém, [o ensino religioso] constituir objeto de obrigação dos mestres ou professores, nem de freqüência compulsória por parte dos alunos” (BRASIL, 1937).
Membros da Igreja Católica e representantes da Escola Nova protagonizaram muitos dos debates sobre educação até a publicação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional em 1961, manifestando posições divergentes não apenas em relação à laicidade do ensino público, mas ao projeto educacional que se pretendia ver implantado pelo Estado. Nesse debate, inseriram-se ainda vozes militares que, com maior afinidade às propostas católicas, defendiam a educação moral e cívica como um dos pilares da formação dos estudantes.
Os embates de fundamento ideológico em relação à educação no Brasil seguiram após outorgada a Constituição de 1937, sem, contudo, produzirem nova legislação nessa área, até que, a partir de 1942, “começam a ser reformados alguns ramos do ensino” (ROMANELLI,
2006, p. 154) por meio da aprovação do que se chamou “Leis Orgânicas do Ensino”.
Entretanto, tomando em conta a advertência feita por Magalhães (2004), a partir da concepção de história em Walter Benjamin, de que “é preciso reconstruir tudo: não só o que foi dito e feito, mas o que foi desejado e ficou reprimido” (p.196), vale fazer aqui um desvio e dar atenção a um projeto que não logrou ser aprovado e sancionado e, talvez por essa razão, tenha sido omitido em muitas das mais conhecidas obras em história da educação no Brasil. Parece ser importante observar o projeto de estabelecimento de um Plano Nacional de Educação que, embora interrompido pela instituição do Estado Novo, contou, durante seu processo de elaboração, com a participação dos diferentes grupos envolvidos nos debates ideológicos sobre educação no início do século XX.
As preocupações com a formação da nacionalidade, que começaram a tomar a cena a partir da independência do Brasil aliaram-se ao interesse pela nacionalização do ensino. Manoel Bonfim (1868-1932)59, alertava desde o final do século XIX “para a urgência de se reformular o ensino primário, unificando-o e nacionalizando a escola primária” (SCHWARTZMAN, BOMENY & COSTA, 1984, p. 72).
Com o fim da República Velha e Getúlio Vargas na Presidência da República, o ideário nacionalista ganhou força e foi ainda no Governo Provisório que a educação assumiu, durante a gestão de Francisco Campos no recém criado Ministério da Educação e Saúde Pública, uma estruturação mais detalhada, definida em legislação federal. O conjunto de normas, conhecido como “Reforma Francisco Campos”, disciplinava, por uma série de Decretos: a composição e atribuições do Conselho Nacional de Educação, a organização do ensino superior no Brasil, a organização da Universidade do Rio de Janeiro, a organização do ensino secundário, bem como a organização do ensino comercial60.
A Reforma Francisco Campos refletiu, no âmbito da legislação educacional, a tendência centralizadora impulsionada, na década de 1930, pelo início do Governo Provisório
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Autor de livros didáticos para séries iniciais e obras de orientação pedagógica como o “Lições de pedagogia” (escrita em 1915 e reeditada em 1917 e 1926), esteve bastante envolvido nos debates sobre educação nos últimos anos do século XIX e nas primeiras décadas do século XX.
e dos preparativos para a Constituinte. Além de instituir o Conselho Nacional de Educação, cujas atribuições incluíam “firmar as diretrizes gerais do ensino primário, secundário, técnico e superior, atendendo, acima de tudo, os interesses da civilização e da cultura do país” (Decreto 19.850/31, artigo 5º, alínea f), o conjunto de Atos que compõem a reforma disciplinava a organização do ensino superior, secundário e comercial em todo o território nacional.
Elaborada sob a égide desse espírito nacionalista e de nacionalização do ensino, a Constituição de 1934 previa um Plano Nacional de Educação que deveria ser elaborado pelo Conselho Nacional de Educação e aprovado pelo Congresso Nacional. Católicos e escolanovistas ou renovadores seguem com a rivalidade acirrada desde os debates da Constituinte. À frente do Ministério da Educação e Saúde Pública desde julho de 1934, foi no contexto de certa instabilidade criado pelas investidas do movimento conhecido como “intentona” ou “levante” comunista, em 1935, que Gustavo Capanema encontrou terreno propício para dar início à elaboração do Plano Nacional de Educação (PNE), conforme preconizava a Constituição de 1934.
Assim, em janeiro de 1936, o então Ministro da Educação e Saúde Pública, Gustavo Capanema, reconhecendo o peso da temática educação no cenário político nacional61 deu início a sua estratégia de formulação do Plano Nacional de Educação. Buscando obter apoio de políticos, professores, jornalistas, escritores e sacerdotes, à política nacional que o Ministério tencionava implementar, Capanema mandou distribuir às Secretarias Estaduais de Educação, bem como às Associações de Educação, um questionário extenso e muito detalhado com o objetivo de coletar subsídios para a elaboração do PNE.
O questionário, impresso pela Imprensa Nacional sob a forma de um livreto, intitula-se Questionário para um inquérito. As 213 perguntas inquiriam sobre todos os aspectos possíveis do ensino: princípios, finalidade, sentido, organização, administração, burocracia, conteúdo, didática, metodologia, disciplina, engenharia, tudo, enfim, que se fizesse necessário considerar para a definição, montagem e funcionamento de um sistema educacional. As perguntas
61 No ano anterior, Francisco Campos, em seu discurso de posse como Secretário de Educação e Cultura do
Distrito Federal, declarara: “Chegamos a um estado em que no campo da educação é que as idéias trabalham pelo poder. A política de hoje é a política de educação.” (CAMPOS, apud SCHWARTZMAN, BOMENY & COSTA, 1984, p. 177)
revelam a preocupação em refletir o debate corrente e, em alguns casos, a intenção de fixar interpretações para alguns artigos polêmicos da Constituição de 34 que poderiam afetar a ação educativa (SCHWARTZMAN, BOMENY & COSTA, 1984, p. 177) (grifo dos autores).
Apesar dos esforços do Ministro Capanema para minimizar conflitos, assuntos que suscitaram polêmica durante a elaboração da Constituição de 1934 voltaram à baila nos debates e nas respostas ao questionário. As perguntas do inquérito tocaram pontos cruciais das divergências ideológicas sobre educação no Brasil nesse período: a própria finalidade da educação, o controle do Estado sobre a educação nacional, a escola secundária única e o ensino religioso. Os debates envolviam muitas partes, cada uma em defesa de seus interesses e de uma proposta de estruturação da educação nacional que servisse aos seus próprios projetos de Brasil. Nesses debates, Horta distingue os seguintes grupos:
os militares, que buscam, em nome da segurança nacional, interferir diretamente na política educacional no sentido de conformá-la à política militar do país; a igreja, que luta pela introdução e manutenção do ensino religioso nas escolas públicas e pela liberdade de ensino, enquanto garantia da existência de suas escolas e, de forma mais ampla, pressiona pelo atendimento de suas reivindicações por parte do Estado, e procura tirar o máximo proveito do princípio de “colaboração recíproca” estabelecido pela Constituição de 1934; os educadores[escolanovistas], que se esforçam por conduzir o sistema educacional brasileiro por caminhos novos, visando modernizá-lo e adequá-lo às exigências do desenvolvimento do capitalismo; finalmente, o próprio Estado, que aproveita ao máximo as divergências existentes, reconciliando-as e arbitrando os conflitos, para atender aos diferentes grupos das classes dominantes, mas que, em última análise, procura colocar o sistema educacional a serviço de sua política autoritária (HORTA, 1994, p. 3)
Nesse contexto de embates político-ideológicos, as respostas ao questionário preparado e distribuído pelo Ministério da Educação e Saúde Pública “não refletiam somente posições de princípios, mas também os interesses e os recursos disponíveis para cada um” (SCHWARTZMAN, BOMENY & COSTA, 1984, p.178).
As respostas de muitos escolanovistas ao questionário do Ministério “apoiavam enfaticamente as pretensões de centralização e controle governamental da educação, em nome da democratização do ensino, da cultura e da igualdade social” (idem). Assim, esses representantes do movimento da Escola Nova parecem ter contrariado o próprio conteúdo do Manifesto de 1932, que defendia explicitamente a descentralização em oposição ao que chamou de “centralismo estéril e odioso, ao qual se opõem as condições geográficas do país e
a necessidade de adaptação crescente da escola aos interesses e às exigências regionais” (AZEVEDO, 1932/2003, p. 134). Entretanto, essa posição contraditória dos escolanovistas parece ser, como também avaliam Schwartzman, Bomeny e Costa (1984), parte de uma estratégia política dos educadores que, diante do evidente interesse do Ministério em montar uma máquina burocrática centralizadora do controle da educação em todo o país, tentam galgar boas posições no aparato estatal que se tentava constituir, de tal maneira que pudessem manter-se influentes nas instâncias definidoras das políticas educacionais do país.
Por outro lado, atenta à política de centralização de Vargas desde sua assunção no cargo de Presidente da República, em 1930, a Igreja Católica no Brasil não se furtou aos embates pela manutenção de seu status no cenário político nacional. Em maio de 1931, o número 15 do periódico “A Ordem” trouxe a público a seguinte declaração do Padre Tenório Canavieiras: “A revolução será ineficiente enquanto não se conferir à Igreja sua devida supremacia” (apud SCHWARTZMAN, BOMENY & COSTA, 1984, p. 55). Assim, responsável pela maior parte das instituições particulares de ensino no Brasil, a Igreja Católica tinha todo interesse em obstar a estratégia centralizadora que o Ministério da Educação e Saúde Pública tentava implantar, subordinando todo estabelecimento de ensino ao controle e fiscalização do Estado. Muitos representantes da Igreja Católica sustentavam, portanto, a necessidade de que a total autonomia das escolas fosse preservada.
Houve, entretanto, um grupo de educadores católicos que saiu em defesa de uma “interferência total do Estado na educação moral e cívica do cidadão, desde que subordinada à moral católica” (SCHWARTZMAN, BOMENY & COSTA, 1984, p. 179). A defesa da educação moral e cívica como um dos pilares da educação nacional aproximava a esse grupo católico, o segmento militar que se pronunciava a respeito dos rumos que deveria tomar a política de educação no Brasil.
Recebidas as contribuições sob a forma de respostas ao inquérito, o Conselho Nacional de Educação elaborou um projeto extenso e muito detalhado para o Plano Nacional de Educação. O texto foi submetido ao exame na Câmara dos Deputados, com a sugestão de Capanema de que o Projeto fosse votado em sua totalidade, o que impedia a discussão de
temáticas polêmicas que compunham o Plano e apresentação de emendas. Ocorre que as discussões acerca da forma de votação proposta pelo Ministro tomaram bastante tempo, o que atrasou, consideravelmente, a tramitação do Projeto.
Em 10 de novembro de 1937, quando foi fechado o Congresso Nacional, o PNE ainda não havia sido votado e a instauração de um regime autoritário, que prescindiu de referendo do Legislativo para seus atos, deu ao Poder Executivo uma ampliada liberdade de ação. Assim, embora o Congresso tenha sido fechado antes que o Plano Nacional de Educação pudesse ser aprovado, muitas das temáticas tratadas ao longo dos 504 artigos que compunham o projeto de PNE tornaram-se objeto de Decretos isolados, conforme o interesse do Governo.
É do início da década de 1940 o conjunto de Atos que passaria à história sob o título de “Reforma Capanema”. A reforma incluía uma série de Decretos que, por definirem um arranjo sistemático da estrutura de vários níveis e modalidades de ensino, ganharam a denominação de “Leis Orgânicas do Ensino”: Decreto-Lei nº 4.073/1942 – Lei Orgânica do Ensino Industrial; Decreto-Lei nº 4.244/1942 – Lei Orgânica do Ensino Secundário; Decreto- Lei nº 6.141/1943 – Lei Orgânica do Ensino Comercial; Decreto-Lei nº 8.529/1946 – Lei Orgânica do Ensino Primário; Decreto-Lei nº 8.530/1946 – Lei Orgânica do Ensino Normal; e Decreto-Lei nº 9.613/1946 – Lei Orgânica do Ensino Agrícola.
Além das “Leis Orgânicas do Ensino”, a reforma criou os sistemas nacionais de aprendizagem industrial (Decreto-Lei 4.048/ 42) e aprendizagem comercial (Decretos-Lei 8.621/46 e 8.622/46). O estabelecimento de Leis Orgânicas para os ensinos industrial e agrícola, bem como a reforma da norma então vigente sobre o ensino comercial, deram organização a um ensino profissional que atendia as três grandes frentes da economia à época. Todo esse esforço de formação de mão-de-obra qualificada se dá num cenário, imposto pela Segunda Guerra Mundial, de escassez da oferta de produtos e trabalhadores no mercado internacional. Como já mencionado antes, a política econômica brasileira no período é a de aceleração da substituição de importações pela expansão da produção nacional. O crescimento e diversificação da atividade industrial brasileira, contudo, carecia de um contingente suficientemente grande de trabalhadores qualificados para o trabalho nas novas
indústrias.
A inclusão do ensino industrial no espectro de preocupações no âmbito da estruturação da educação nacional expressa o interesse do Estado em investir no projeto, em curso, de industrialização do país, articulando, tanto quanto possível, o ensino à formação de mão-de- obra qualificada. Esse objetivo fica evidente logo no primeiro capítulo da Lei Orgânica do Ensino Industrial:
Art. 3º O ensino industrial deverá atender:
1. Aos interesses do trabalhador, realizando a sua preparação profissional e a sua formação humana.
2. Aos interesses das empresas, nutrindo-as, segundo as suas necessidades crescentes e mutáveis, de suficiente e adequada mão de obra.
3. Aos interesses da nação, promovendo continuamente a mobilização de eficientes construtores de sua economia e cultura.
Outro indício dessa tentativa de articulação entre educação e trabalho pode ser lido no artigo 67 da mesma Lei Orgânica, que estabelece o papel das empresas de oferecerem qualificação aos seus funcionários, sob o controle e fiscalização do Ministério da Educação:
Art. 67. O ensino industrial das escolas de aprendizagem será organizado e funcionará, em todo o país, com observância das seguintes prescrições:
I. O ensino dos ofícios, cuja execução exija formação profissional, constitui obrigação dos empregadores para com os aprendizes, seus empregados.
II. Os empregadores deverão, permanentemente, manter aprendizes, a seu serviço, em atividades cujo exercício exija formação profissional.
III. As escolas de aprendizagem serão administradas, cada qual separadamente, pelos próprios estabelecimentos industriais a que pertençam, ou por serviços, de âmbito local, regional ou nacional, a que se subordinem as escolas de aprendizagem de mais de um estabelecimento industrial.
IV. As escolas de aprendizagem serão localizadas nos estabelecimentos industriais a cujos aprendizes se destinem, ou na sua proximidade.
V. O ensino será dado dentro do horário normal de trabalho dos aprendizes, sem prejuízo de salário para estes.
[...]
XI. Os professores estarão sujeitos a prévia inscrição, mediante prova de capacidade, no registro competente do Ministério da Educação.
[...]
Ainda no bojo das iniciativas de consolidação de um ensino profissional nacional que atendesse às crescentes demandas do mercado de trabalho, geradas pela expansão da atividade econômica brasileira, está a criação do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial - SENAI
(Decreto-Lei nº 4.048/42) e do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial - SENAC (Decreto-Lei nº 8.621/46). Este último, embora criado já sob o regime democrático, manteve as mesmas características de seu correlato para aprendizagem industrial criado ainda no Estado Novo. Foi a partir da criação do SENAI que as primeiras Escolas Técnicas Federais começaram a surgir no país e que as indústrias foram obrigadas, pelo Decreto-Lei nº 4.481/42, a manterem 8% do total do seu quadro de empregados, composto por aprendizes que deveriam ser matriculados em escolas mantidas pelo SENAI.
A Lei Orgânica do Ensino Secundário de 1942 (Decreto-Lei nº 4.244/42) consolidou a divisão desse nível de ensino nos ciclos ginasial (formação básica de 4 anos) e um segundo ciclo para o qual eram oferecidas as opções por Clássico ou Científico, assim definidos:
Art. 4º O curso clássico e o curso científico, cada qual com a duração de três anos, terão por objetivo consolidar a educação ministrada no curso ginasial e bem assim desenvolvê-la e aprofundá-la. No curso clássico, concorrerá para a formação intelectual, além de um maior conhecimento de filosofia, um acentuado estudo das letras antigas; no curso científico, essa formação será marcada por um estudo maior de ciências.
Assim, embora houvesse a previsão de oferta de cursos profissionalizantes para o segundo ciclo do secundário, é evidente a distância que se colocava entre o que oferecia esse nível de ensino e as demandas de capacitação de mão-de-obra para o mundo do trabalho. Em Conferência realizada, ainda em 1937, no Colégio Pedro II, por ocasião do centenário dessa instituição eleita como modelo para as demais do país, o Ministro Capanema já enfatizava a necessidade de
acentuar o caráter cultural do ensino secundário de modo que ele se torne verdadeiramente o ensino preparador da elite intelectual do país. Para isso, força é excluir toda a preocupação com o enciclopedismo, que é de natureza estéril, para que tomem o primeiro lugar, no