Motiverende

Getulio Vargas ascende ao poder por meio da Revolução de  , e dá início ao processo  de formação do Estado brasileiro  “state building” , mediante a promoção de reformas  profundas na estrutura político‐institucional, que influenciaram diretamente a dinâmica  da relação Estado‐sociedade no Brasil  DINIZ,  , p.  . 

No Livro A gramática política do Brasil  , Edson Nunes analisa como ascensão de  Vargas ao poder e a condução do seu projeto nacional‐desenvolvimentista promoveram  três  gramáticas  políticas   no  Brasil,  isto  é,  três  padrões  que  estruturam  as  relações  entre Estado e sociedade no País. Para Nunes, as três gramáticas – o universalismo de  procedimentos,  o  insulamento  burocrático  e  o  corporativismo  –  conviveram  com  o  clientelismo, identificado pelo autor como uma quarta gramática política, que já estava  fortemente enraizada no sistema político brasileiro.  

No  que  tange  à  incorporação  do  universalismo  de  procedimentos,  Vargas  promove  a  primeira  significativa  reforma  de  Estado  ocorrida  no  Brasil,  buscando  romper  com  o  modelo de Estado patrimonial conduzido pela elite agrário exportadora, que dominou o  cenário político da República Velha. As práticas clientelistas e patrimonialistas – em que  cargos públicos serviam como moeda de troca para garantir apoio e favores políticos –  representavam  verdadeiros  obstáculos  ao  ímpeto  nacional‐desenvolvimentista  de  Getulio Vargas. De fato, considerando seu projeto de state building, fazia‐se primordial  ter  como  alicerce  uma  estrutura  administrativa  competente,  capaz  de  implementar  e 

conduzir  as  diretrizes  de  modernização  econômica  e  desenvolvimento  industrial  almejadas  REZENDE,  , p.  . 

Assim,  tão  logo  ascende  ao  poder,  Vargas  dá  início  à  construção  de  um  aparato  institucional visando centralizar o poder e ampliar a capacidade de intervenção estatal, a  partir  da  adoção  de  medidas  em  prol  da  racionalização  do  serviço  público  e  do  universalismo  de  procedimentos.  É  neste  contexto  que,  em  ,  o  Departamento  Administrativo  do  Serviço  Público  DASP   é  criado.  O  DASP  era  o  órgão  central  do  sistema  de  controle  da  administração  pública  brasileira  e  a  peça‐chave  para  a  constituição  de  uma  burocracia  profissional,  aos  moldes  weberianos.  O  insulamento  burocrático é introduzido justamente para a condução de seu projeto político: para que  o DASP pudesse dar prosseguimento aos ímpetos reformadores, era necessário protegê‐ lo  das  práticas  políticas  e  administrativas  até  então  vigentes.  Tornar‐se  uma  agência  insulada da Presidência foi a arma utilizada por Getulio para que o DASP sobrevivesse e,  conseqüentemente, para que Getulio conduzisse seu plano de governo  NUNES,  .  Já  o  corporativismo  representa  a  gramática  política  vinculada  ao  modelo  de  intermediação de interesses inaugurado com Vargas que irá influenciar a dinâmica das  relações Estado‐sociedade no Brasil nos anos subseqüentes ao seu governo. Em linhas  gerais, o corporativismo se refere a um sistema de representação de interesses em que  os  interesses  da  sociedade  civil  são  organizados  em  torno  de  associações  de  classe  –  sejam  sindicatos  de  trabalhadores,  sejam  sindicatos  patronais  –  reconhecidas  oficialmente  pelo  Estado  e  que  detém  o  monopólio  de  representar  seus  interesses  de  classe junto a este na formulação e gestão de políticas públicas  SCHMITTER,  , pp.  ‐ . Dadas as diferentes manifestações do corporativismo nas sociedades capitalistas  modernas, Schmitter   propõe a existência de dois subtipos de corporativismo: o  de Estado e o Social. 

O Corporativismo de Estado representa as corporações criadas e mantidas como órgãos  dependentes  e  auxiliares  do  Estado.  Está  fortemente  associado  à  necessidade  de  manutenção da  paz social , mas não por meio da incorporação e inclusão, mas sim pela  repressão e exclusão de articulações autônomas criadas em torno de demandas sociais.  Já no segundo subtipo de Corporativismo, o Social, a legitimidade das ações do Estado  está  vinculada  à  incorporação  democrática  das  associações  de  representação  de 

interesses  –  que  são  autonomamente  criadas  –  nos  processos  de  decisão  de  Estado.  Neste  último  tipo,  busca‐se  a  harmonização  dos  múltiplos  e  autônomos  interesses  da  sociedade, a partir da coordenação do Estado. O primeiro modelo é próprio dos países  autoritários  como  casos  emblemáticos  pode‐se  citar  a  Itália  fascista  de  Mussolini  e  a  Alemanha nazista de Hitler  e o segundo tipo está presente em regimes democráticos,  tais como Suécia, Áustria e Alemanha. 

Muitos  autores,  como  Cawson  ,  Graziano    e  Melo    referem‐se  ao  Corporativismo  Social  como  o  Neocorporativismo ,  justamente  pela  intenção  de  distanciar esse tipo de sistema de mediação e representação de interesses do  clássico   corporativismo, ao qual Schmitter denominou  Corporativismo de Estado . 

O modelo corporativista introduzido por Vargas caracterizava‐se pela organização das  relações entre patrões e operários por meio da obrigatoriedade de filiação em sindicatos  sob  controle  do  governo.  Ou  seja,  assumia  contornos  do  Corporativismo  de  Estado.  Como  descreve  José  Murilo  de  Carvalho,  tudo  se  passava  dentro  de  uma  visão  que  rejeitava  o  conflito  social  e  insistia  na  cooperação  entre  trabalhadores  e  patrões,  supervisionada pelo Estado   CARVALHO,  , p.  . 

A  estrutura  corporativa  criada  por  Getulio  Vargas  constituía‐se,  de  um  lado,  por  sindicatos  trabalhistas  organizados  por  ramos  setoriais  e,  por  outro,  pelos  sindicatos  patronais,  mais  precisamente  pelas  federações,  que  representavam,  em  cada  Estado,  suas indústrias. Esta estrutura era subordinada a uma legislação específica  a mesma da  Consolidação das Leis de Trabalho – CLT, também introduzida por Vargas  e se pautava  na garantia do monopólio de representação dos interesses de cada categoria funcional  DINIZ,  ,  p.  .  Neste  modelo  foram  incorporados  os  empregados  urbanos  da  indústria e dos serviços, a quem lhes foi garantido os direitos sociais básicos, tais quais  salário mínimo, férias, contrato de trabalho, previdência social. Note‐se, no entanto, que  a grande maioria dos trabalhadores, os que atuavam na agricultura, foram deixados de  lado  e  excluídos  dos  benefícios  desta  política  social  TAVARES  DE  ALMEIDA,  ,  p. 

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Vale lembrar que a revolução de   se dá com base na articulação do apoio popular,  em especial do operariado urbano, e de outros segmentos da sociedade, como os grupos  industriais, os militares e os profissionais da classe média. Assim, para Getulio conduzir 

seu  projeto  de  formação  do  Estado  nacional  era  fundamental  contentar  os  diferentes  interesses  destas  classes.  Todavia,  como  estratégia  de  controle  político,  o  projeto  de  Vargas não se afastou dos interesses da oligarquia agrária  DRAIBE,  , p.  .  

É  perante,  portanto,  essa  estratégia  de  sustentação  política  que  alguns  autores  identificaram  a  configuração  do  Estado  de  compromisso ,  como  uma  forma  de  compatibilizar,  sob  o  controle  do  Estado,  os  múltiplos  interesses  das  classes  que  o  apoiaram. Para Draibe   o  estado de compromisso : 

...   expressa  a  ausência  de  hegemonia  de  qualquer  um  dos  grupos  dominantes  e  exerce  o  papel  de  árbitro  entre  estes  interesses,  respondendo por uma solução de compromisso e equilíbrio. A fonte de  sua legitimidade são as massas populares urbanas e a elas se estabelece  por  mecanismos  especificamente  políticos  de  manipulação  e  auto‐ esforço que configuram, ao final, uma democracia de massas cujo traço  distintivo, em última instância, é o Estado mostrar‐se de forma direta,  sem  mediações,  a  todos  os  cidadãos  e  de,  numa  dinâmica  própria,  absorver e concentrar em si as possibilidades de mudanças estruturais 

DRAIBE,  , p.  . 

Desse  modo,  a  estrutura  corporativa  atuou  como  o  principal  canal  de  inclusão  dos  interesses empresariais e dos operários no processo de decisão estatal e, vale reforçar,  sempre  sob  o  controle  do  Estado:  no  caso  das  associações  dos  operários,  que  haviam  sido  autonomamente  constituídas  nos  primeiros    anos  do  século  XX,  elas  forçosamente deixaram de existir; as associações empresariais, por sua vez, tiveram que  se adaptar ao modelo varguista, porém puderam manter parte da estrutura previamente  existente.  

Na  prática,  o  modelo  corporativista  estatal  inaugurado  por  Vargas  privilegiou  a  participação  das  elites  industriais  em  detrimento  da  menor  participação  dos  trabalhadores nos acordos corporativos. Diniz   explica que os canais corporativos  serviram  essencialmente  como  novos  espaços  políticos  para  a  classe  empresarial,  institucionalizando‐se  a  prática  de  negociação  bipartite,  envolvendo  os  grupos  econômicos e o Estado. Assim, no âmbito do Executivo foi institucionalizada uma  arena  privilegiada para o encaminhamento das demandas empresariais   DINIZ,  , p.  ,  uma vez que este locus de negociação era protegido das ingerências externas. De fato, as  negociações  ocorriam  em  um  ambiente  no  qual  participavam  apenas  os  grupos  de 

interesse  diretamente  envolvidos  na  questão,  sem  que  houvesse  a  ampliação  da  participação para outros atores, entre eles, os trabalhadores.  

O corporativismo, como a principal instância de representação de interesses, é reforçado  no governo Vargas quando, com o golpe de Estado de  , os partidos são eliminados.  Nunes    explica  que  o  corporativismo  surge  em    como  uma  forma  de  promover  relações  pacíficas   entre  as  classes  sociais,  evitando‐se  a  divisão  e  os  conflitos promovidos pelos partidos políticos. Com efeito, a estrutura político‐partidária  não  favorecia  o  intento  de  Vargas de  promover  a  paz  social   e  conquistar  o controle  político por ele tão almejado. É diante desse contexto que os partidos são excluídos, a  estrutura corporativa é montada e os operários urbanos e empresários assumem o papel  de atores políticos. E, vale destacar, esse papel ocorre sob a égide do Estado.  

Na  análise  de  Campello  de  Souza  ,  p.  ,  o  movimento  de  enfraquecimento  da  instância  parlamentar  partidária,  além  de  privilegiar  o  canal  corporativo,  fortaleceu  e  reforçou  um  padrão  de  relação  entre  Estado  e  sociedade  já  presente  no  Brasil,  o  clientelismo  que,  ao  lado  do  insulamento  burocrático,  regerão  as  relações  Estado‐ sociedade no Brasil ao longo da experiência democrática de  ‐ .  

2.2  A  experiência  democrática  de  1946  a  1964:  o  clientelismo  e  o  insulamento