Informasjon  og  kommunikasjon

Quando  os  militares  assumem  o  poder  em  ,  eles  se  deparam  com  o  seguinte  cenário:  fragmentação  da  administração  pública,  diversidade  de  procedimentos  e  ausência de canais formais de comunicação entre os órgãos do Estado e os atores sociais.  Este ambiente administrativo aliado à centralização decisória e ao enfraquecimento da  instância  político‐partidária  promove  a  estruturação  de  mecanismos  informais  para  reger  as  relações  entre  o  Estado  e  a  sociedade,  configurando  o  que  Cardoso    denominou de  aneis burocráticos , e se referem a um modelo informal de organização  dos  grupos  da  sociedade  civil  por  meio  do  qual  estes  interagem  com  a  administração  pública, fazendo valer seus interesses. 

Diniz   explica, por sua vez, que no regime militar acentua‐se também o padrão  insulado e fragmentado de negociação entre as elites empresariais e estatais. Assim, ao  lado das práticas informais de  negociação , o modelo corporativo bipartite é acentuado,  enquanto  são  ampliadas  as  formas  de  repressão  sobre  sindicatos  e  demais  representações populares  DINIZ,  , p.  . 

É no bojo desse movimento que são criados os conselhos técnicos com representação  empresarial,  tais  como  o  Conselho  Monetário  Nacional  CMN ,  o  Conselho  Interministerial  de  Preços  CIP ,  o  Conselho  de  Desenvolvimento  Industrial  CDI   e  o  Conselho  de  Desenvolvimento  Econômico  CDE .  Como  será  visto  no  capítulo  ,  o  Conselho  de  Desenvolvimento  Econômico  CDE   foi  o  principal  centro  de  decisão  do  Proálcool. 

A estratégia de descentralização, intensificada com JK, também foi ampliada e manteve  seu  posto  de  destaque  durante  o  regime  militar.  O  modelo  de  desenvolvimento  conduzido  pelos  militares  ampliou  a  intervenção  estatal  em  setores  econômicos  favoráveis  ao  aprofundamento  da  industrialização  nacional.  Assim,  assistiu‐se  à  expansão do aparato estatal, por meio da criação de fundações, autarquias e empresas  estatais, que deveriam atuar em setores da economia considerados estratégicos para a  realização do ímpeto desenvolvimentista  REZENDE,  , p.  . 

Contudo,  o  processo  de  expansão  não  ocorreu  ao  lado  da  criação  de  mecanismos  de  controle  das  ações  da  administração  indireta.  Ampliou‐se,  assim,  a  fragmentação  da  administração pública, a descentralização do processo decisório e aumentou‐se o poder  das burocracias setoriais que se encontravam insuladas  REZENDE,  , p.  ‐ .  Esse  cenário  criou  os  alicerces  para  a  consolidação  de  um  mecanismo  informal  de  intermediação de interesses que Cardoso   denominou  aneis burocráticos : 

...   pelo  qual  se  define  que  a  administração  pública  é  supletiva  aos  interesses  privados  e  esses  fluem,  nas  suas  relações  com  o  Estado,  através de teias de cumplicidade pessoais  ... . A teia de cumplicidades  era mais difusa, mais orientada para relações e lealdades pessoais que  tornavam  cúmplices  desde  o  vereador,  o  deputado,  o  funcionário  de  uma repartição pública, o industrial, o comerciante ou o banqueiro ou  até o ministro, quando não o próprio presidente. A partir desse  sistema   as  decisões  eram  tomadas  e  implementadas  CARDOSO,  ,  pp.  ‐

Em seu livro Autoritarismo e Democratização  , Cardoso desenvolve a tese que o  padrão  de  relações  Estado‐sociedade  do  período  do  regime  militar  está  pautada  na  aliança do Estado com o  empresariado– classe média , formada pelos representantes da  empresa privada, da empresa pública e da indústria internacional. Ou seja, tratava‐se de  uma aliança entre o Estado e os representantes do  capitalismo moderno .  

Essa aliança justificava‐se pelos interesses do projeto político do governo militar, qual  seja,  o  crescimento  econômico,  principalmente  pelo  aprofundamento  do  processo  de  substituição  de  importações.  Com  efeito,  ter  os  representantes  do  capital  nacional  e  internacional  como  aliados  era  coerente  com  os  ímpetos  do  governo,  assentado  no  desenvolvimento  econômico,  não  havendo,  portanto,  lugar  para  a  representação  da  classe trabalhadora:  ...  no geral o estado atual garante a dominação do empresariado  sobre a de outras classes e assegura a reconstituição e o funcionamento dos mecanismos  de acumulação   CARDOSO,  , p.  . As Forças Armadas, que ascendem ao poder  com o Golpe de   atuavam, por meio de sua burocracia técnica, como o eixo central  que regia estas relações entre o Estado e sociedade. 

De fato, no novo regime instaurado – tal qual já vinha ocorrendo no governo de JK – a  tecnocracia  teve  o  seu  poder  fortalecido,  de  modo  que  as  decisões  de  Estado  eram  sempre imbuídas do discurso da  racionalidade , da  neutralidade  e da busca constante  pelo  desenvolvimento  e  crescimento  econômico.  Logo,  com  o  propósito  de  tomar  as  decisões mais técnicas possíveis, acima  de interesses particularistas   CARDOSO,  ,  p.  ,  há  a ascensão  do  governo  dos  técnicos,  formada  por  renomados  economistas  responsáveis pelas decisões estratégicas no âmbito econômico, cujas ações não estavam  sujeitas  aos  controles  sociais  e  institucionais  pesos  e  contrapesos .  Como  a  questão  econômica tornou‐se a questão central do governo militar, o tecnocrata assumiu, assim,  importante  papel  na  arena  política:  o  regime  se  caracterizou  por  uma  espécie  de  delegação  da  política  para  a  economia  e,  nesta,  pela  emergência  do  tecnocrata  como  personagem político   CARDOSO,  , p.  . 

Em sua análise, o sistema político e as decisões de governo são regidos por esses  aneis ,  informais e ligados a distintos interesses sociais, que cortam as estruturas das relações  de  modo  que  parte  da  burocracia  pública  formada  pelos  dirigentes  das  empresas  públicas  e  pelos  tecnocratas  dos  ministérios  e  demais  órgãos  públicos   é  cooptada  

pelos  interesses  dos  representantes  das  burocracias  privadas,  composta  pelos  funcionários  das  empresas  nacionais  e  multinacionais.  Assim,  os  órgãos  do  Estado  emergem como aparato político por meio dos quais parcela restrita da sociedade alcança  a esfera de poder, ou seja, tem acesso à arena de decisão CARDOSO,  , p.  .   Neste  modelo  de  intermediação  de  interesses  não  há  espaço,  portanto,  para  a  representação  político  partidária,  nem  para  a  introdução  de  espaços  institucionais  e  formais de contestação e participação. Portanto, o sistema de partidos e demais formas  de  pressão  e  organização  da  classe  média  ficaram  à  margem  da  dinâmica  de  decisão,  passando  a  depender,  para  fazer  valer  seus  interesses,  de  alianças  e  contatos  com  os  tecnocratas e grupos militares que estavam no poder  CARDOSO,  , p.  . 

É  nesta  linha  de  argumentação  que  Cardoso    distancia  o  modelo  dos  aneis  burocráticos  das práticas de lobby. Os lobbies, para o autor, são práticas de pressão por  meio das quais grupos organizados de poder, cujos interesses e objetivos são bem claros  e definidos, influenciam a dinâmica das decisões de Estado que, por sua vez, conta com  uma burocracia moderna e também bem organizada  , p.  . No caso dos lobbies,  os canais de influência são formais e institucionalizados, já nos  aneis burocráticos  a  dinâmica  das  relações  é  informal,  instável  e  regida  pela  cumplicidade   das  relações  pessoais. Ademais, na dinâmica dos aneis nem sempre há a participação de grupos de  representação de interesses coesos e bem organizados: os interesse sociais que se fazem  representar nos aneis burocráticos são heterogêneos, perenes, e podem se referir a  um  interesse  específico,  que  pode  unir,  momentaneamente  ou,  em  todo  caso,  não  permanentemente, um  círculo de interessados  na solução de um problema   CARDOSO, 

, p.  . 

Em síntese, a tese central do autor é que no governo militar houve a formação de um  novo  arranjo  político,  informal  e  pautado  em  lealdades  pessoais ,  por  meio  do  qual  parte  dos  representantes  da  sociedade  civil  era  capaz  de  cooptar   e  influenciar  as  decisões de Estado e, vale lembrar, desde que estas caminhassem ao encontro do projeto  do governo voltado ao crescimento econômico. Com este novo arranjo, não há espaço  para a manutenção das práticas de participação democrática, cerceadas com o Golpe de 

Este modelo de intermediação de interesses, que limita os alcances da participação no  processo  decisório  a  um  grupo  limitado  da  sociedade  civil  e  que  justifica  todas  as  decisões  como  técnicas,  desqualificando,  portanto,  o  debate  político  e  eliminado  os  pesos  e  contrapesos  que  fiscalizam  as  decisões  tomadas,  caracteriza  o  que  Cardoso  denomina de  autoritarismo burocrático   CARDOSO,  , p.  . Em sua  análise, o  maior risco derivado das decisões tomadas neste contexto do autoritarismo burocrático  é que seus resultados sejam favoráveis apenas aos atores que participaram da dinâmica  do processo decisório, isto é, aos tecnocratas e aos empresários, por estas não estarem  abertas ao escrutínio público.  

Essa  análise  do  autoritarismo  burocrático   aproxima‐se  da  abordagem  desenvolvida  por  O Donnell    em  seus  estudos  sobre  os  regimes  autoritários  introduzidos  na  América Latina a partir da década de    no Brasil e na Argentina na década de  ,  e no Uruguai e Chile na década seguinte , aos quais denominou  Estados Burocráticos  Autoritários .  

Com  o  propósito  de  diferenciar  essas  novas  formas  autoritárias  que  emergiam  na  América Latina das manifestações de outros estados autoritários, como o fascismo e o  populismo,  O Donnell    propõe‐se  a  analisar  suas  especificidades  econômicas  e  sociais e as características das alianças políticas por eles promovidas.  

Entre as principais características identificadas, O Donnell   verifica que no Estado  Burocrático Autoritário as posições de comando e decisão são ocupadas por indivíduos  cujas carreiras foram bem sucedidas em organizações altamente burocratizadas – seja  nas  Forças  Armadas,  seja  em  grandes  empresas  e  corporações.  Assim,  por  ser  um  governo  cuja  cúpula  é  ocupada  por  profissionais  bem  sucedidos  e altamente  técnicos,  assiste‐se  à  ascensão  da  tecnocracia  às  esferas  de  poder.  Com  isso,  as  decisões  são  imbuídas do discurso da  escolha técnica . Ademais, são sistemas de exclusão política,  uma vez que os canais de acesso ao Estado estão fechados à participação popular, seja  por meio da repressão, seja pelo controle por parte do Estado das ações dos sindicatos.  No  Estado  Burocrático  Autoritário  busca‐se  promover  o  desenvolvimento  capitalista,  por  meio  do  acirramento  do  processo  de  industrialização.  Com  este  propósito  em  primeiro  plano,  trata‐se  também  de  um  sistema  de  exclusão  econômica,  pois  são 

transferidas  para  um  futuro  incerto  as  aspirações  de  participação  econômica  da  população  O DONNELL,  , p.  .  

Em  outro  artigo,  O Donnell    desenvolve  o  estudo  dos  estados  burocráticos  autoritários  da  América  Latina  a  partir  da  análise  de  sua  vertente  corporativista  e  verifica  que  as  características  do  corporativismo  que  se  manifestam  nestes  países  os  diferenciam  do  corporativismo  desenvolvido  no  período  dos  governos  populistas  e  fascistas.  

Fato a ser destacado é que, apesar de haver uma grande aproximação entre a descrição  do  Estado  Burocrático  Autoritário  desenvolvida  por  O Donnell    com  as  características  do  Estado  Autoritário  brasileiro  do  pós    analisadas  por  Cardoso  ,  este  não  identifica  nas  relações  Estado‐sociedade  do  Brasil  práticas  corporativistas.  Diniz  ,  tal  qual  O Donnell,  também  considera  que  o  modelo  corporativista,  em  sua  vertente  bipartite,  se  fez  presente  durante  os  anos  do  governo  militar  DINIZ,  , p.  . 

A  estrutura  corproativista  distancia‐se  da  prática  dos  aneis  burocráticos  descrita  por  Cardoso  . No corporativismo, sob o controle do Estado, as classes se organizam e  são devidamente representadas nos canais institucionais de participação. No caso dos  aneis burocráticos, que não são um instrumento formal de pressão da sociedade sobre o  Estado  CARDOSO,  , p.  , as classes, mesmo as dominantes, não se organizam  como uma forma social. Os membros das classes que participam da arena política  a ela  se integram quae personae e não como  representantes  de suas corporações de classe   CARDOSO,  , p.  . O canal de pressão e articulação não é institucional, mas sim  vinculado a indivíduos e a interesses circunstanciais:  com isto assegura‐se a cooptação  e não representação  limitada da sociedade civil e sua extrema debilidade como força  política autônoma   CARDOSO,  , p.  . Com efeito, quando há a remoção de algum  funcionário  de  um  determinado  anel ,  provoca‐se  uma  grande  desarticulação  das  arenas de influência, afetando, diretamente, o processo decisório. 

Resumidamente, pode‐se afirmar que há duas visões centrais que analisam a dinâmica  do processo decisório no período militar. Autores como Diniz   e O Donnell    consideram que houve o predomínio de práticas corporativas. Trata‐se de um modelo  no qual, sob o comando do Estado, as classes empresariais organizadas influenciam o 

processo decisório, e as classes sociais são excluídas. Por tal razão, é denominado, por  Diniz,  corporativismo  bipartite,  e  por  O Donnell,  bifronte.  Por  sua  vez,  para  Cardoso  ,  houve  o  predomínio  de  práticas  de  influências  informais,  pautadas  não  em  interesses organizados de classe, mas sim em interesses circunstanciais. A formação de  teias pessoais de cumplicidades dá a base para esse sistema, e não a institucionalização  da representação, como ocorre no corporativismo. 

2.4  A  Constituição  de  1988:  a  celebração  do  Estado  Democrático  de  Direito  e  a