Monitor & Control

O eixo central do documento da 1ª CNST expressa claramente a concepção que fundamenta todas as propostas dessa Conferência: o direito à saúde numa concepção ampliada. Nessa perspectiva, o documento se opõe à concepção de saúde ocupacional (vinculada aos empresários); sem ficar restrita à noção biológica, volta-se a favor do conceito de Saúde do Trabalhador, embasada na concepção de saúde como um processo multifatorial relacionado às “condições dignas de vida; pleno emprego; trabalho estável e bem remunerado; oportunidade de lazer; organização livre, autônoma e representativa de classe; informação sobre todos os dados que digam respeito {aos} direitos”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 1986, p. 2). Assim é possível afirmar que a saúde foi pensada de forma positivada e processual e não como mera ausência de doença, como indica a afirmação: “um conceito integral e dinâmico, levando-se em conta que a saúde é determinada simultaneamente pelas condições de vida e pelas condições de trabalho”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 1986, p.7).

A responsabilidade do Estado quanto à saúde dos trabalhadores

O documento da 1ª CNST traz um discurso crítico em relação à atuação do Estado no que se refere à saúde e posiciona o Estado como descumpridor do dever para com a saúde. Ou seja, “o Estado atua de maneira a não cumprir seu dever de garantia de saúde da população, em especial a do trabalhador”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 1986, p.9).

O Estado foi descrito no documento como aquele que privilegiou a produção do capital e do lucro pelo regime político adotado nos anos de ditadura, e que também restringiu a participação popular nas decisões de âmbito político e social, que se repercutiram na fragmentação do sindicalismo e dos movimentos sociais.

Em relação à prestação de serviços no campo da Saúde do Trabalhador, o documento recrimina as ações de governo por propiciarem a privatização da saúde que, de acordo com o texto, não atendia aos interesses dos trabalhadores. Nessa linha, foram criticados os SESMET por estarem condicionados aos interesses dos grupos empresariais que praticavam o retorno acelerado dos trabalhadores aos postos de trabalho: “Os serviços de medicina e segurança do trabalho das empresas (SESMET), subordinados à classe patronal, estão organizados para promoverem o rápido retorno das forças de trabalho às atividades laborativas”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 1986, p. 11).

De acordo com o documento, o Estado atuava dentro de uma lógica empresarial:

Destaque-se que o Estado brasileiro, hoje, está fundamentalmente comprometido com a classe patronal e não com os trabalhadores, combinando um discurso democrático com uma prática autoritária. O governo é o primeiro a desrespeitar a lei, não garantindo o cumprimento da mesma parte por patrões, mesmo levando-se em consideração [que] o aparato legal é obsoleto. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 1986, p. 7).

O Estado, por meio de órgãos reguladores, como o Ministério do Trabalho e as Delegacias Regionais do Trabalho, não executava as ações de fiscalização das condições insalubres dos locais de trabalho, não reprimindo e multando as empresas que mantinham ambientes e atividades nocivas à saúde dos trabalhadores. As ações de fiscalização foram consideradas inoperantes e ineficientes por serem esporádicas, pontuais e centralizadas e estarem desvinculadas do acompanhamento do trabalhador.

Quanto aos equipamentos para assistência à saúde, o documento indica que os mesmos não atendiam aos trabalhadores por encontrarem-se, na década de 1980, a Saúde “desaparelhada, burocratizada, e com recursos insatisfatórios”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 1986, p.11). Tal situação foi considerada como responsável pela dificuldade de diagnosticar as doenças relacionadas com o trabalho. Outros fatores associados a essa dificuldade foram: falta de estrutura de

serviços adequados para a realização dessa atividade; carência na formação dos profissionais, que se refletia em não se registrar os antecedentes profissionais nas avaliações clínicas dos trabalhadores.

Quanto ao aspecto preventivo da Saúde do Trabalhador, considerou-se que as ações eram deficitárias em razão de alguns problemas ocasionados “pelo não cumprimento das atribuições dos órgãos competentes (Fundacentro e as Delegacias Regionais do Trabalho), pela ineficiência e inexistência de CIPA29’, e pela sonegação de informações. Privilegiavam-se as ações curativas ao contrário da promoção da saúde. As medidas preventivas, quando implementadas, eram voltadas para o individuo. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 1986).

Nessa perspectiva, o documento também critica as medidas de segurança, baseadas na oferta de equipamentos de proteção individual (EPI’s) por serem vinculadas às concepções individualistas ao invés de aplicadas coletivamente. Cabe aqui lembrar das críticas ao modelo de controle, que prevaleceu na década de 1970 e início da década de 1980, na qual o trabalhador deveria se precaver dos acidentes de trabalho por meio do uso dos chamados equipamentos de proteção individual. Nesse modelo, prevalecia o entendimento que, caso ocorresse algum tipo de acidente e o trabalhador não estivesse com tais equipamentos, a responsabilidade seria dele, visto não ter sido providente; o empregador não precisava, então, rever as condições em que se realizava o trabalho e nem mesmo arcar com o ônus do adoecimento do trabalhador.

Há no documento uma clara associação entre os problemas de saúde dos trabalhadores e o momento político, com base no argumento de que o contexto social acarretava dificuldades na garantia dos direitos trabalhistas, previdenciários, de saúde e de educação:

em síntese, o arrocho salarial ao longo dos últimos anos; os baixos salários; a carência alimentar; a falta de emprego; a falta de saneamento; ambientes de trabalho subumanos; utilização indiscriminada de agrotóxicos e implementos agrícolas obsoletos e mutiladores, sobretudo em determinadas regiões do país; bem como novas tecnologias no trabalho urbano e rural, para aumento da produtividade, sem a preocupação [com o aumento de] riscos para a saúde do trabalhador, e seu alijamento do processo decisório compõem o diagnóstico de saúde do trabalhador. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 1986, p. 8).

29

CIPA refere-se à Comissão Interna de Prevenção de Acidentes, que corresponde à Norma Regulamentadora número 5, do Ministério do Trabalho e Emprego, publicados em 1978, pela Portaria número 3.214.

Assim, situar a saúde dos trabalhadores como direito e buscar responsabilizar o Estado pela garantia da mesma foi a tônica presente no documento da 1ª CNST. Ressaltamos que havia a expectativa de que as discussões dessa Conferência pudessem ser efetivadas em mudanças nas políticas de saúde para os trabalhadores, com vistas à elaboração da nova Constituição Federal.

A relação com os sindicatos: participação dos trabalhadores

O documento destacou que a participação da classe trabalhadora no processo de conquista do direito à saúde deveria ocorrer pela atuação dos sindicatos. E ressaltou que essa atuação encontrava-se desarticulada e localizada em apenas alguns sindicatos, que conseguiam resistir e se organizar apesar das dificuldades impostas pelo regime político e pelas leis restritivas aos sindicatos vigentes na década de 1980. O documento explicita que a organização sindical deveria ser incentivada e que as mesmas deveriam atuar nas comissões de saúde dentro das empresas. Fica explícito que a expectativa é que houvesse uma efetiva atuação para garantir melhores condições de trabalho, como indica o trecho seguinte: “melhores salários, estabilidade, emprego e condições de trabalho, em substituição às atuais CIPA’s”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 1986, p.12).

Os sindicatos deveriam também participar da definição de políticas destinadas à saúde e à segurança nos ambientes de trabalho; na fiscalização das condições em que o trabalho era desenvolvido, em conjunto com órgãos do governo, assim como ter ações de prevenção e avaliação dos agentes nocivos, além de sugerir que os sindicatos gerenciassem os recursos fornecidos pelo Estado.

Para a ampliação dos direitos à saúde, o documento se posiciona criticamente aos sindicatos e à classe trabalhadora, em geral no que se refere à aceitação de valores pagos como compensação, devido às atividades e condições de trabalho consideradas insalubres e perigosas. Sem, entretanto, avaliar que o que deveria ser modificado eram essas condições de trabalho. Dessa maneira, o documento expressa que esse tipo de compensação estabelecia uma relação de troca pelo trabalhador de “sua saúde por dinheiro”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 1986, p.13). Nessa perspectiva, o documento sugere a conscientização dos trabalhadores para as questões apontadas pela Reforma Sanitária.

Prevenção em Saúde do Trabalhador e a relação com a educação

O texto do documento da 1ª CNST descreve que as ações educativas em prevenção eram falhas e descoladas do contexto social, sendo sugerida uma nova política junto aos profissionais da Saúde, para que fossem contemplados a descentralização, a capacitação e os subsídios às pesquisas na área de ensino destinadas à Saúde do Trabalhador, com programas nos diferentes níveis educacionais: “o Estado deve adotar uma política de recursos humanos para a saúde que compreende: descentralização dos recursos, reciclagem, incentivo à pesquisa do ensino referente à saúde do trabalhador, com programação no 1°, 2° e 3° graus”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 1986, p.12). Nessa linha, ficou expresso que a conscientização, com foco na capacitação profissional dos envolvidos na atenção à saúde, que contemplasse as doenças relacionadas ao trabalho, baseasse-se em ações que pudessem ser efetivadas na perspectiva da garantia dos direitos à população trabalhadora.

Na análise do documento sobre a 1ª CNST fica evidenciada a inauguração das proposições da Saúde do Trabalhador como um direito, sendo questionada a relação com o Estado e a legislação em vigor nas questões sobre a saúde e participação/representação dos trabalhadores num contexto que buscava modificações políticas econômicas e sociais no país. Passemos agora, para a descrição da análise do documento a respeito da 2ª CNST e sua contextualização.

4.2. A 2ª Conferência Nacional de Saúde do Trabalhador - 13 a 16 de março de 1994

A apresentação da análise discursiva desta 2ª CNST seguirá o formato anterior. Diferente do Relatório Final da 1ª CNST trata-se de um documento em forma de Anais que contém na íntegra as discussões ocorridas nessa 2ª CNST. A seguir, uma descrição de como o documento analisado está estruturado e a contextualização histórica em que ocorreu o evento.

4.2.1. Caracterização do Documento

Contexto

O cenário no qual se deu a 2ª CNST envolvia o processo de revisão constitucional, tendo como marca principal a “definição da Unificação das Ações de

Saúde do Trabalhador no SUS, e a discussão das dimensões políticas, sociais,

econômicas, técnicas e gerenciais deste caso particular de política pública30.

(BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2001, p. 5). O texto de apresentação do documento retoma a realização da 1ª CNST, em 1986, como evento que marcou a construção de uma Política Nacional de Saúde do Trabalhador, posto que conteúdos foram contemplados na Constituição Federal e na Lei Orgânica de Saúde de 1990. Também consta no documento, na exposição do então Secretário-Executivo do Ministério da Saúde, que outras conferências antecederam sua realização: a 2ª Conferência Nacional em Recursos Humanos para a Saúde (setembro de 1993), e a 2ª Conferência Nacional de Saúde Bucal (novembro de 1994). É nesse contexto, que, no documento da 2ª CNST, o Secretário do Ministério da Saúde afirmou a importância desse órgão governamental nos debates sobre a saúde no país, por alavancar as transformações nesse setor e na sociedade, com a proposta da Reforma Sanitária.

De acordo com o pronunciamento de abertura da Coordenadora da Comissão Organizadora da 2ª CNST, a realização do evento foi marcada por dificuldades nas três esferas de governo, devido à crise econômica e política que o país atravessava. O Secretário de Vigilância Sanitária do Ministério da Saúde reforça essa situação de dificuldades, em seu discurso de abertura, ao declarar que aconteceram problemas na preparação da 2ª CNST, “que, anteriormente, havia sido marcada para outubro do ano passado e, que, por motivos alheios à nossa vontade, não aconteceu”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2001, p. 7).

Pelos discursos de abertura, fica claro que as condições econômicas e políticas que o país vivenciou na década de 1990 influenciaram a realização da 2ª CNST, principalmente pelas dificuldades de operacionalização das Conferências Estaduais. Esse cenário de problemas no país foi indicado também pela representante do Ministério do Trabalho, ao utilizar a expressão “apartheid social”, para referir-se à situação da sociedade brasileira. Lembramos que, no início dos

30

anos 90, foi marcado pela política econômica de controle inflacionário, conhecido como Plano Collor, implementado durante o governo do então presidente Fernando Collor de Mello. Também é de conhecimento público o movimento da sociedade brasileira em favor do impeachment (processo de cassação de mandato) desse presidente, com denúncias de corrupção em 1992.

Em razão das dificuldades políticas e econômicas que o país atravessava, o Secretário de Vigilância Sanitária do Ministério da Saúde, em seu pronunciamento, reconhecia que a área de Saúde do Trabalhador, vinculada ao Ministério de Saúde, apresentava lentidão no processo de construção de políticas, “inclusive porque foram tantas as mudanças nos altos escalões do Ministério, de 1990 para cá, e tantos os problemas enfrentados, que essa área nascente foi uma das mais prejudicadas”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2001, p. 7).

Participantes

O número de delegados na 2ª CNST aumentou, passando de 399 para 560 no total, com participação de 65,7% de representantes dos trabalhadores, 31,1 % de órgãos do Estado e 3,2% do grupo de empregadores. Comparando com a 1ª CNST, a representatividade dos empregadores continuou sendo menor do que os demais segmentos, e não houve representação de políticos em relação aos representantes sindicais e sindicatos e governamentais.

Segundo o documento, a 2ª CNST “constitui o primeiro momento, desde a inserção da Saúde do Trabalhador no SUS em 1988, em que os trabalhadores e suas entidades representativas discutiram e participaram efetivamente da elaboração de uma proposta dessa política”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2001, p.131).

Sobre o endereçamento.

O texto da 2ª CNST indica, em sua apresentação, que a mesma foi realizada por recomendação da 9ª Conferência Nacional de Saúde. A convocação dessa 2ª CNST deu-se pela Portaria 1.430 de novembro de 1993, do Ministério da Saúde.31

Na análise do documento, identificamos vários atores na discussão sobre a Saúde do Trabalhador: órgãos governamentais das diferentes esferas, os

31

No documento não está registrada essa Portaria, mas sim, outra, sob o no. 188, de 24 de janeiro de 1994, que trata da aprovação do Regimento da 2ª CNST “na forma dos anexos I, II, III” (BRASIL MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2001, p.218).

trabalhadores e seus órgãos representativos, como também os empregadores. Segundo o pronunciamento de abertura da 2ª CNST, pela Coordenadora da Comissão Organizadora do evento nacional, Jacinta de Fátima Sena da Silva, o objetivo dessa Conferência era que fosse “desenhado um pacto, entre os segmentos representados, na busca de caminhos, de estratégias e de solução para as questões na área da Saúde do Trabalhador”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2001, p. 6). Esperava-se, assim, que a 2ª CNST pudesse propiciar “progressos no tocante à explicitação de conteúdo, e na mobilização para garantir as conquistas já obtidas, assim como definir uma política para a área de ST, a partir da contribuição dos diversos segmentos aqui representados”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2001, p. 6). Fica, assim, evidenciado que nesta 2ª CNST o projeto de construção de uma política de Saúde do Trabalhador, tema central do evento, deveria ser pactuado entre os diferentes atores presentes e que pudesse ocorrer avanços no setor.

A proposta de pacto esteve também presente no pronunciamento da representante do Ministério do Trabalho, Raquel Maria Rigotto, que afirmou que os direitos estabelecidos em 1988 pela Constituição Federal, principalmente em relação à Saúde do Trabalhador, ainda não estavam assegurados. Diante dessa situação, afirmou que a mudança do quadro deveria acontecer somente como “resultado do envolvimento e do compromisso decididos da classe trabalhadora e da classe empresarial, na qualidade de atores principais dos processos de construção da sociedade, do cidadão e dos direitos”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2001, p.8).

Nessa perspectiva, o pronunciamento da representante do Ministério do Trabalho posicionou a classe empregadora como um “novo” parceiro no cenário brasileiro; como um grupo formador “de opinião, em nível nacional, {que} compromete-se ativamente com a modernização das relações de trabalho no Brasil”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2001, p.8). Mas também o Estado deveria ser parceiro, assumindo posição distinta daquela ocupada nas décadas de 1960 e 1970.

A relação de parceria entre os Ministérios do Trabalho da Saúde e da Previdência Social foi também destacada, sendo que o diálogo já havia sido estabelecido em meados de 1993 “por meio do Conselho Nacional de Saúde, da Comissão Intersetorial de Saúde do Trabalhador e da Comissão Interministerial de Saúde do Trabalhador”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2001, p. 9).

Portanto, as produções discursivas presentes nos pronunciamentos da sessão de abertura da 2ª CNST buscaram, a partir do novo posicionamento do Estado brasileiro, e apesar das dificuldades políticas, econômicas e sociais pelas quais o país passava, enfrentar a questão da saúde, em particular da Saúde do Trabalhador, na formação de um Estado democrático de direito e com uma nova sociedade “justa, plural, saudável e cordial, em que os valores transcendentais da vida encontrem plenas condições de expressão e o completo bem estar físico, mental e social do cidadão”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2001, p. 11). Foram esses elementos que pautaram a 2ª CNST com o objetivo de construir uma política nacional de Saúde do Trabalhador pactuada entre os atores presentes na Conferência.

Organização do documento

O documento em que foi desenvolvida esta análise refere-se aos Anais da 2ª CNST (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2001), que apresenta um total de 227 páginas.

Consta do documento um sumário, com indicação de todas as partes que o compõe e com uma breve apresentação assinada pela Coordenadora da Comissão Organizadora, que explica a razão da opção de organização do material em formato de Anais, que tinha como intenção tornar as informações “acessíveis a um público mais amplo”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2001, p. 5). O documento reproduz os discursos de abertura do evento, iniciado pela coordenadora da comissão organizadora (Jacinta de Fátima Sena da Silva); em seguida ao Secretário de Vigilância Sanitária do Ministério da Saúde (Ronan Tanus); Representante do Ministro do Trabalho Walter Barelli (Raquel Maria Rigotto) e Secretário-Executivo do Ministério da Saúde (Dioclécio Campos Júnior).

Além dos discursos de abertura, o documento também reproduz o texto da Conferência realizada pelo então “Professor Cristóvam Buarque”, tendo por debatedores Avelino Ganzer, representante da Central Única dos Trabalhadores (CUT), e Antonio Carlos Navaro, que representou o senador Albano Franco, ausente no dia. O senador em questão foi citado também como representante da Confederação Nacional da Indústria.

O documento traz também os textos sobre dois painéis realizados no evento, sendo um deles sobre o cenário da Saúde do Trabalhador desde a 1ª CNST; e o

outro com foco nas estratégias para a construção de uma política pública de Saúde do Trabalhador. Fizeram parte da 2ª CNST quatro mesas redondas, além de sete

Painéis Específicos, entre os quais, um denominado, Saúde Mental e Trabalho,

diretamente relacionado aos objetivos desta pesquisa. Os textos das mesas e painéis constam dos Anais.

O documento apresenta também o texto correspondente ao Relatório Final da 2ª CNST, com a síntese das propostas construídas nas conferências estaduais. Há ainda um texto elaborado pelo Ministério da Saúde sobre a Política Nacional de Saúde do Trabalhador, com descrições sobre as ações desse campo no Sistema Único de Saúde, para ser apresentado durante a 2ª CNST. Faz parte também do documento, o programa e organização da conferência, as moções e a descrição da portaria nº 188, de 24 de janeiro de 1994, que aprovou o regimento da 2ª CNST.

Os órgãos patrocinadores da 2ª CNST, listados no documento, foram o Ministério da Saúde e o Conselho Nacional de Saúde, com o apoio do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Ministério do Trabalho e Fundacentro. Integraram o Comitê Executivo da Comissão Organizadora os representantes do Ministério da Saúde, Ministério do Trabalho e Central Única dos Trabalhadores. O Comitê Consultivo foi composto por vários representantes da Comissão Intersetorial de Saúde do Trabalhador, do Conselho Nacional de Saúde; além da Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura; Central Geral dos Trabalhadores; Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde; Fiocruz/Centro de Estudos de Saúde do Trabalhador e Ecologia Humana e o próprio Conselho Nacional de Saúde. As Comissões Organizadoras Estaduais foram citadas, mas não aparecem os seus representantes, sendo identificado como órgão executor o Centro de Seleção e de Promoção de Eventos (Cespe) da Universidade de Brasília.