A Política Nacional de Segurança e Saúde do Trabalhador –PNSST - foi elaborada em conjunto pelos Ministérios do Trabalho e Emprego, da Previdência e Assistência Social e da Saúde. Sua finalidade era “a promoção da melhoria da qualidade de vida e da Saúde do Trabalhador, mediante a articulação e integração, de forma continua, das ações de Governo no campo das relações de produção de consumo, ambiente e saúde”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2005, p. 183).
A formulação dessa política coube ao Grupo Executivo Interministerial de Segurança e Saúde do Trabalhador – GEISAT,38 - constituído por representantes dos MT/MS MPAS/que teve, entre outras atribuições, a de “elaborar proposta de Política Nacional de Segurança e Saúde do Trabalhador, observando as interfaces existentes e ações comuns entre os diversos setores do Governo”. (BRASIL, MTE; MPAS; MS, 1997).
O texto sobre a PNSST publicado no documento da 3ª CNST e que foi discutido nos eventos preparatórios para ser submetido à consulta pública está dividido da seguinte maneira:
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I. Apresentação II. Introdução III. Bases legais IV. Propósitos
V. Diretrizes e Estratégias VI. Gestão e acompanhamento VII. Financiamento
Assim será exposto esse documento, considerando as informações que fizeram referências a este objeto de pesquisa: os transtornos mentais relacionados ao trabalho.
Dessa maneira, já na apresentação, o texto fundamenta-se na perspectiva de que o trabalho é central na nossa sociedade, e um direito, que deve ser “realizado em condições que contribuam para a melhoria da qualidade de vida, a realização pessoal e social dos trabalhadores e sem prejuízo para sua saúde, integridade física e mental”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2005, p. 177). Assim sendo, entende- se que ao Estado cabe garantir o exercício da cidadania e, para tanto, são necessárias ações transversais e intersetoriais, tendo em vista que as áreas da Saúde do Trabalhador e de Segurança no Trabalho envolvem diferentes âmbitos das relações de produção de capital na sociedade, e que também se relacionam com questões do meio ambiente e da saúde. Desse modo, a abordagem deve ser multiprofissional para poder contemplar essas inter-relações.
Na Introdução, tal pressuposto foi aprofundado com destaque para a situação brasileira em relação às políticas de desenvolvimento, que privilegiavam ações na área econômica em detrimento das políticas voltadas para a seguridade social. O texto da PNSST busca, dessa forma, romper com essa desarticulação na proposta de ações conjuntas entre Ministérios. Ainda na Introdução, foi descrito o contexto da situação de emprego e saúde dos trabalhadores, sendo que as bases legais em que estava pautada a política eram a Constituição Federal de 1988 e a Lei Orgânica de Saúde - 8080/1990.
O documento sobre a PNSST apresenta também alguns dados estatísticos do período entre 1999 a 2003, com informação sobre os altos índices de acidentes de trabalho e “demonstra que o risco de morrer por acidente de trabalho no Brasil é
cerca de duas a cinco vezes maior” (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2005, p. 180), se comparado a outras causas de morte. Em se tratando das doenças relacionadas ao trabalho, o texto indicou 105.514 casos registrados. Contudo, não foram apresentados os diagnósticos dessas doenças. Também foi afirmado que, embora os índices dos acidentes e doenças sejam altos, eles não expressavam um quadro fidedigno da situação, em virtude da subnotificação dos casos. Essa estimativa é sustentada pela OMS que afirma que, na América Latina, somente 1% a 4% das doenças eram notificadas.
Desse modo, no documento sobre a PNSST submetido à consulta pública, e apreciado pelos participantes da 3ª CNST, estava exposta a situação dos trabalhadores brasileiros, quanto aos dados estatísticos sobre o perfil da população trabalhadora ocupada, com base na Pesquisa Nacional de Amostra de Domicílios – PNAD - de 2002. Há uma observação sobre a diversidade dos tipos de vínculos empregatícios, com a constatação do crescimento dos trabalhadores no setor informal da economia, com consequências negativas para sua proteção legal no que se refere à cobertura previdenciária. Especificamente sobre os acidentes de trabalho, e do adoecimento da população trabalhadora, o documento afirma que a saúde está diretamente relacionada às condições econômicas, sociais e organizacionais e de tecnologia na relação capital-trabalho. Além dos riscos profissionais como os químicos, biológicos, físicos e ergonômicos aí presentes. Com base nesse quadro, o documento delineia um perfil de adoecimento dos trabalhadores que, à época da elaboração dessa política, se caracterizava por formas variadas de doença:
- agravos que têm relação com condições de trabalho específicas, como os acidentes de trabalho típicos e as “doenças profissionais”;
- doenças que têm sua frequência, surgimento ou gravidade, modificados pelo trabalho, e denominadas de “doenças relacionados com o trabalho” e; - doenças comuns ao conjunto da população, que não guardam relação de causa com o trabalho, mas condicionam a saúde dos trabalhadores. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2005, p. 180).
É interessante destacar a polissemia de definições sobre doença relacionada ao trabalho, presente nesse documento, assim como ocorreu nos documentos sobre as CNST. Fica óbvio, também, que as informações sobre a saúde e a segurança dos trabalhadores eram inconsistentes e parcas, o que foi considerado prejudicial para as ações de governo.
Torna-se importante lembrar, que foram abordados ainda, no documento da PNSST, as questões sobre os prejuízos ambientais e para a saúde, decorrentes dos processos produtivos que afetavam os gastos junto à previdência e a sociedade.
No capítulo denominado “Diretrizes e Estratégias” o documento apresenta 6 tópicos, e, para cada um deles, foram estabelecidas algumas estratégias de ação. O 1º tópico trata das diretrizes destinadas à ampliação das ações de segurança e saúde do trabalho, com o propósito da garantia de direitos, de modo a abarcar todos os trabalhadores e não somente aqueles com emprego formal. O 2º tópico diz respeito à articulação e normatização das ações entre os órgãos governamentais envolvidos com a segurança e saúde dos trabalhadores. Para o 3º tópico o documento previa ações que privilegiassem a prevenção em detrimento das práticas de reparação. O 4º ponto indica a estruturação de rede integrada de informações sobre Saúde do Trabalhador. No 5º tópico estavam previstas ações destinadas à capacitação dos profissionais atuantes no campo da Saúde do Trabalhador e em Segurança do Trabalho, com a proposta de reestruturação da formação na área. O último tópico do capítulo das Diretrizes tratava do incentivo à produção de estudos e pesquisas na área, de forma articulada entre os órgãos ministeriais envolvidos.
O capítulo sobre “Gestão e Acompanhamento” definia a responsabilidade de cada Ministério e também da sociedade civil organizada, com foco na efetivação das ações, cabendo a gestão dessa política ao Grupo Executivo Interministerial de Segurança e Saúde do Trabalhador – GEISAT.
Em relação ao Financiamento das ações dessa política, ficou estabelecido que é dever da União destinar recursos de forma permanente para seu subsidio.
Na análise do texto sobre a PNSST, a citação mais diretamente relacionada com a temática dos transtornos mentais localiza-se na reflexão sobre as mudanças tecnológicas e gerenciais nas organizações de trabalho, que contribuem para o quadro de saúde e adoecimento da população trabalhadora:
A adoção das novas tecnologias e métodos gerenciais nos processos de trabalho contribui para modificar o perfil de saúde, adoecimento e sofrimento dos trabalhadores. Entre as doenças relacionadas ao trabalho mais frequentes estão as Lesões por Esforços Repetitivos/Distúrbios Ósteo-Musculares Relacionados ao Trabalho (LER / DORT); formas de adoecimento mal caracterizadas e sofrimento mental, que convivem com as doenças profissionais clássicas, como a silicose, intoxicações por metais pesados e por agrotóxicos. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2005, p.180-181).
Assim, o documento descreve neste trecho que entre as doenças mais comuns na população trabalhadora estavam a LER e outras manifestações de difícil caracterização, além do sofrimento mental. Contudo, o sofrimento mental estaria relacionado a outras formas de doenças profissionais. Portanto, neste trecho do documento não há a indicação direta de transtorno mental, mas de doenças não definidas e formas de sofrimento que se associavam a outras doenças já estabelecidas com vinculação ao manuseio de produtos químicos.
Mais adiante, o documento sobre a PNSST aborda os problemas de saúde relacionados ao trabalho, principalmente ligados à questão da violência contra os trabalhadores no ambiente profissional. Como as agressões e “violência decorrente de relações de trabalho deterioradas, como no trabalho escravo e envolvendo crianças; a violência ligada às relações de gênero e ao assédio moral, caracterizada pelas agressões entre pares, chefias e subordinados”. (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2005, p.181).
O documento reforça a importância do “diagnóstico, tratamento, vigilância e o estabelecimento da relação da doença com o trabalho e outras providências decorrentes” (BRASIL, MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2005, p.181), com a formulação e adoção da lista de doenças relacionadas ao trabalho, e seus respectivos agentes etiológicos, adotado pelo Ministério da Saúde39 e pelo Ministério da Previdência Social40 para caracterização de acidente de trabalho e concessão de benefícios previdenciários.
O que fica claro nesta análise é que, na questão das doenças relacionadas ao trabalho, à época em que foi formulada a política, os transtornos não foram diretamente citados. Entendemos que o documento fez referência às questões da saúde mental no trabalho, ao tratar o sofrimento como um dos agravos que acometem os trabalhadores. Entretanto, a noção sobre o sofrimento foi relacionada a uma forma de manifestação secundária de doenças (que poderia ser considerada concausa). Ou seja, o sofrimento não seria a causa primeira de doença, mas sim decorrente de outras formas de adoecimentos dos trabalhadores. Além disso, o sofrimento se vincularia às doenças de difícil caracterização.
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Esta lista foi adotada pela portaria n.1339 de 18/11/99. 40
A lista consta em forma de anexo do Decreto 3048 de 06/05/99, do regulamento da Previdência Social e corresponde às conhecidas Listas A e B, que podem ser visualizadas neste trabalho no anexo 1.
Pela análise, pode ser constatado que nas diretrizes da política, ocorre uma preocupação por parte dos formuladores, referendada pela 3ª CNST, da introdução do conceito de nexo epidemiológico presumido para acidentes e doenças relacionadas ao trabalho, como será mostrado adiante. A partir da adoção desse conceito, o documento expressa que seriam estabelecidas mudanças nas condições de trabalho, com a diminuição de pagamento tributário para empresas que apresentassem índices menores em relação a acidentes de trabalho e doenças, sendo possível, assim, investir em melhorias no ambiente e nas condições de trabalho.
O assunto tratado na PNSST sobre as responsabilidades dos órgãos Ministeriais foi considerado e descrito aqui conforme o objetivo desta pesquisa. Uma vez que foram descritas no documento diversas atribuições para cada Ministério. Assim, sobre o estabelecimento da relação etiológica nos casos de acidente e de doença relacionada ao trabalho, o SUS foi relacionado como responsável pela execução dessa ação e para avaliar as questões sobre a relação do nexo epidemiológico presumido. Entretanto, essa responsabilidade está a cargo do Ministério da Previdência Social, pela sistemática do NTEP desde 2007.
Ainda em termos de atribuições, a PNSST designou ao Ministério da Saúde a periodicidade da revisão da lista oficial de doenças relacionadas ao trabalho em âmbito nacional. O Ministério do Trabalho e Emprego recebeu atribuições de acompanhamento e implementação de ações, principalmente sobre as questões de segurança do ambiente de trabalho e a aplicação e desenvolvimento de normas regulamentadoras.
O texto da PNSST apresentado na 3ª CNST e disponibilizado para consulta pública no mesmo ano foi aprovado pela Plenária Final e é a política vigente no país.
No próximo item estão as propostas aprovadas na Plenária Final da 3ª CNST, que compõe o relatório final disponível na página oficial do Ministério da Saúde.