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II. modeller for lokalt tilrettelagte forbønner
Identificado o problema da precariedade em virtude do recurso a expedientes de mascarização e consequente fuga à aplicação da disciplina própria do contrato de trabalho, importa agora inteirarmo-nos de algumas medidas concretas de combate adotadas em vários planos. No plano internacional, no europeu e mais concretamente no nosso país.
Tomando como referência temporal o período compreendido entre 1999 e 201749, verificaremos que os mecanismos se assumem variados indo desde recomendações, pareceres, à criação de uma plataforma europeia de reforço e cooperação entre os Estados.
No plano interno a problemática já devidamente identificada também tem sido alvo de atenção que se expressa pela criação de mecanismos e pelo aproveitamento de outros já existentes. Conforme abordaremos e dentro dos quais, incluímos a nova Ação de Reconhecimento da Existência do Contrato de Trabalho.
No plano internacional, em 2006 a OIT na Recomendação nº 198 sobre a “Relação de emprego”50 consagrou que os Estados membros deveriam entre outras medidas, adotar
uma presunção legal no sentido de que existe uma relação de trabalho subordinado sempre e quando se verificam um ou mais indícios relevantes51. No mesmo encalço e sob o
Documento de Trabalho nº 29 a OIT emitiu em 21 de agosto de 2013, o Relatório intitulado “Labour Inspection and Undeclared Work in the EU” (Inspeção do trabalho e do trabalho não declarado na União Europeia)52, documento que retrata o espectro do trabalho não declarado fenómeno cuja presença se deteta em vários e distintos setores de atividade, bem como em diferentes organizações de negócio, isto é, pequenas, médias e
49Definimos este lapso temporal porquanto o conceito “decente work” começou precisamente a estar em voga a partir da década de
noventa, sendo pela primeira vez utilizado em 1999 conforme já fizemos anteriormente referência.
50 Acessível no sítio da internet:
http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:312535 (data de acesso 7.05.2017).
51Acessível no sítio internet:
http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:312535 (data acesso 6.05.2017).
52 Cfr. “Labour Inspection and Undeclared Work in the EU”, acessível em: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---
21 grandes empresas. Consequentemente, o relatório sublinha a importância das Inspeções de Trabalho como forma de combate, reconhecendo, no entanto, que tal não é suficiente para e de per si solucionar o problema, mas que, constitui um caminho válido. Por outro lado, convoca-se ainda à atenção dos Estados para a necessária e urgente sensibilização das pessoas e mudança de mentalidades quanto ao que deverá ser ou não socialmente aceitável. Não só pela questão de ser legal ou ilegal, mas antes porque constitui violação dos direitos humanos do trabalho. Nesse sentido os Estados deverão lançar mão de campanhas de consciencialização. Note-se que a Recomendação nº. 198 de 2006, anteriormente referida, que promovia a adoção da presunção legal de trabalho, já fazia referência a que os Estados deveriam disponibilizar formação apropriada e adequada sobre as normas internacionais de trabalho, direito comparado e jurisprudência, nomeadamente aos profissionais do foro (magistrados judicias e inspetores). Ora, este reiterar de tal medida, demonstra a importância que se vê na mesma e a necessidade de cada vez mais a informação chegar a todos para que as consciências se alterem. Na nossa opinião tal estratégia é efetivamente duma validade inquestionável que poderá coadjuvar em muito todas as outas medidas que vão sendo empregues no caminho do trabalho decente.
Ainda em referência ao aludido Relatório, também se alerta para a importância de os vários “atores” que intervencionam o fenómeno cooperarem e se articularem através de procedimentos que deverão ser criados para o efeito. A tal matéria, Portugal vem citado como exemplo, aí se referindo o Protocolo de colaboração existente entre o Centro de Estudos Judiciários e a ACT53.
53 A este propósito, e após pesquisa, verificámos a existência de outros protocolos também existentes que deverão atentar-se, pelo que
aos mesmos deixamos aqui referência. Nomeadamente entre o Escritório da Organização Internacional do Trabalho para Portugal e o CEJ (outorgado em fevereiro de 2013, e a ACT (outorgado em 14 de dezembro de 2015). No que concerne ao primeiro, e atendendo a que um dos objetivos da OIT-Lisboa é o de “facilitar a reflexão e o conhecimento em língua portuguesa em torno dos temas da OIT, bem como promover as normas internacionais do trabalho e agenda do trabalho digno”, as partes, acordam, nomeadamente, na permuta das publicações editadas, colaboração recíproca nas publicações científicas periódicas de ambas. Estabelecendo ainda, a fim de avaliar a execução do protocolo e programar iniciativas futuras, reuniões periódicas que deverão ter lugar pelo menos uma vez por ano. Relativamente ao segundo protocolo, o mesmo estabelece que deverão igualmente reunir-se pelo menos uma vez no ano e que, dada a missão da ACT na melhoria das condições de trabalho, através da fiscalização do cumprimento das normas em matéria laboral, a cooperação entre ambas tem como objetivo promover o estudo, produção e difusão de conhecimento em língua portuguesa sobre o trabalho digno, em particular nas áreas de inspeção de trabalho e condições de trabalho, segurança e saúde entre outras. Consignando com efeito o intercambio de informação, a colaboração técnica e institucional. Os referidos protocolos poderão ser consultados respetivamente nos sítios da internet: http://www.ilo.org/public/portugue/region/eurpro/lisbon/pdf/protocolo_cej.pdf; http://www.ilo.org/public/portugue/region/eurpro/lisbon/pdf/2015_protocolo_act.pdf (data acesso 20.06.2017).
22 No mesmo ano do Relatório mencionado, mais concretamente em 4 de novembro de 2013 o Grupo de Ação interdepartamental da OIT Sobre os Países em Crise preparou o Relatório “Enfrentar a Crise do Emprego em Portugal: que caminhos para o futuro?”54. Analisando, com efeito, questões como a crise financeira e económica
mundial que irrompeu no ano de 2008 e a consequente deterioração social e do mercado de trabalho que se ditou. Ora, como consabido em 2011 Portugal requereu assistência financeira à UE, ao Banco Central Europeu e ao Fundo Monetário Internacional cujo programa de assistência foi condicionado à implementação de diversas medidas quer de consolidação orçamental como reformas estruturais que abrangeram outrossim o mercado de trabalho e a proteção social. Destarte, o aludido Relatório teve como objetivo primacial avaliar políticas possíveis para a melhoria do mercado de trabalho com relação à situação social vivida em Portugal, através da análise e referência às melhores práticas internacionais, fazendo um esforço de adaptação à situação específica do nosso país. Deixando outrossim nota a medidas já existentes em Portugal. Por outro lado, cumpre ainda salientar que o mesmo alerta ainda para a necessidade de se reverem incentivos que contrariem o recurso ao trabalho por conta própria “dependente”, bem como ao trabalho não declarado.
No que concerne a tal ponto sugerem-se dois caminhos. Numa primeira fase, e atentando-se no papel fundamental que a Inspeção do Trabalho poderá assumir, refere-se que a sua atividade inspetiva poderá desencadear-se em duas fases. Assim, “num primeiro momento, as empresas receberiam aconselhamento sobre como identificar e regularizar situações como a do trabalho por conta própria “dependente” e a do trabalho não declarado. A principal tarefa nesta fase seria ajudar os empregadores a facilitar a transição dos trabalhadores nestas situações para uma situação de emprego regular. Sem a aplicação de sanções, seria antes dado aconselhamento especializado e profissionalizado para evitar este tipo de segmentação do mercado de trabalho. (…) Contudo, nas políticas concebidas para limitar estas situações, deveria ser explicitamente considerada a opção pela dissuasão. Neste aspeto, deveria garantir-se que a Lei n.º 63/2013, que entrou em vigor no dia 1 de Setembro de 2013, seja implementada de forma a apoiar a criação de empregos dignos. No caso da regularização da situação do trabalho por conta própria “dependente”,
54Disponível para consulta no sítio da internet
http://www.ilo.org/public/portugue/region/eurpro/lisbon/pdf/versaofinal_oit_relat_enfrentarcriseemprego_20131101_pt.pdf (acesso em 20.06.2017).
23 a Lei faculta um período de 10 dias ao empregador, antes de ser iniciado um processo para demonstrar a existência de um contrato de trabalho. Considerando este curto período de tempo, deveriam fazer parte da estratégia da Inspeção de Trabalho sobre este assunto campanhas de informação preventivas – e um aconselhamento individualizado ao empregador e ao trabalhador deveria ser fornecido nos casos em que o inspetor do trabalho detetasse “má utilização de contratos de prestação de serviços (…)55”.
Mais recentemente, e no plano Europeu a UE através da decisão nº 2016/44 do Parlamento Europeu e do Conselho de 9 de março de 201656 levou-se em conta, pondo- se em prática o parecer de 2014 do Conselho Económico e Social Europeu57 que propunha
a criação de uma plataforma europeia para reforçar a cooperação no combate ao Trabalho não declarado entre os Estados. Conforme se extrai, e da análise dos documentos que deram suporte a esta Plataforma resulta como objetivo primacial o intercâmbio de práticas de combate ao trabalho não declarado mantendo-se, no entanto, a responsabilidade e competência no combate da fuga à disciplina do direito do trabalho na esfera cada Estado membro.
Tal intercambio terá lugar através da troca de informação, especialmente nas situações transfronteiriças, em que é difícil identificar e penalizar o trabalho não declarado, de forma a que os Estados consigam sair mais fortalecidos. Integram-se no propósito e âmbito de ação todas as formas de trabalho não declarado, incluindo-se o falso trabalho por conta própria. A plataforma assume-se assim, como um fórum destinado a profissionais e não um órgão decisório. Constituída por um corpo de representantes de cada país, denominados por “altos representantes” incumbidos de fazer a ponte entre o plano interno (com todas as autoridades responsáveis pelo combate ao trabalho não declarado). E ainda, pelos membros da plataforma: Comissão; quatro representantes dos parceiros sociais organizados ao nível da União (sendo dois do patronato e dois dos sindicatos); parceiros sociais dos setores com elevada incidência de trabalho não declarado; representantes da Eurofound; da Agência Europeia para a Segurança e Saúde no Trabalho (EU-OSHA); da Organização Internacional do Trabalho e dos países do Espaço Económico Europeu que também têm assento nos trabalhos da referida
55Vide pp. 62-65 ob. Cit. De salientar, que estas propostas de atuação se cruzam em grande medida com o Relatório da OIT “Labour
Inspection and Undeclared Work in the EU”, já abordado.
56Acessível no sítio da internet: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/ALL/?uri=CELEX:32016D0344 (data de acesso 1.09.2017). 57Acessível no síto da internet: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:52014AE2865 (data de acesso:
24 plataforma. Portugal no presente momento encontra-se representado pelo Inspetor Geral da ACT, enquanto membro efetivo da Plataforma e pelo Subinspetor Geral, na qualidade de membro suplente. O lançamento oficial da plataforma teve lugar em Bruxelas em 27 de maio de 2016 pelo que ainda se encontra em fase embrionária. Refira-se, no entanto, que a apresentação oficial contou com a presença dos seus membros e ainda com observadores da plataforma tais como: representantes das inspeções do trabalho; autoridades fiscais e aduaneiras; autoridades de segurança social; sindicatos; organizações de empregadores; ministérios; entre outras organizações relevantes. Sendo certo, que tal mecanismo será uma mais valia para o cumprimento no disposto do art. 31º58 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
Por seu turno, no Relatório de 2016 sobre a Aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais da UE59, enviado pela Comissão ao Parlamento Europeu em 18 de maio de 2017 é dado ênfase à criação da plataforma e ainda a outras medidas, referindo-se no mesmo que, “A Comissão iniciou, por exemplo, uma consulta pública sobre o desenvolvimento de um «pilar europeu dos direitos sociais». Com base nos direitos sociais consagrados na Carta, o pilar apoiará mercados de trabalho e sistemas de segurança social que funcionem bem e sejam justos. Abordará questões que se revestem de importância primordial para o indivíduo, como a da igualdade de oportunidades e de acesso ao mercado de trabalho, condições de trabalho justas e proteção social adequada e sustentável. (…) De igual modo, foi criada uma plataforma europeia para reforçar a cooperação no combate ao trabalho não declarado e, desta forma, assegurar o respeito do direito a condições de trabalho justas e equitativa”60.
Na mesma linha (do trabalho decente) e voltando às fontes internacionais, atente- se às Recomendações nº 204 (de 12 de junho de 2015) e à Recomendação nº 205 (de 16 de junho de 2017) da OIT, sobre, respetivamente, a Transição da economia informal para
58 Artigo 31. (Condições de trabalho justas e equitativas) 1. Todos os trabalhadores têm direito a condições de trabalho saudáveis,
seguras e dignas. 2. Todos os trabalhadores têm direito a uma limitação da duração máxima do trabalho e a períodos de descanso diário e semanal, bem como a um período anual de férias pagas.
59 Acessível no sítio da internet: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/ALL/?uri=COM%3A2017%3A0239%3AFIN (acesso
2.10.2017).
60 Acessível no sítio da internet: http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:R204
25 a economia formal61, e o Emprego e trabalho decente para a paz e resiliência62. No que concerne ao primeiro documento, poderá ler-se, resumidamente no seu preâmbulo, que a elevada incidência de situações que se desenrolam no âmbito da economia informal em todas as suas vertentes, contendem, em muito, com os direitos dos trabalhadores incluindo os princípios e direitos fundamentais no trabalho, a proteção social e o trabalho digno. Acentuando-se, na economia informal o défice de trabalho digno e a negação de todos os direitos que lhe são ínsitos, gravame que neste contexto assume maior relevo, pelo que a transação para uma economia formal urge, a fimde um desenvolvimento inclusivo e sustentado, quer no domínio do Estado de Direito e das receitas públicas como na própria concorrência leal nos mercados nacionais e internacionais. Por outro lado, atenta-se a que a maioria das pessoas entra na economia informal não por opção, mas antes, em consequência da falta de oportunidades na economia formal e ausência de outros meios de subsistência. Por tais razões é recomendado aos Estados Membros uma avaliação dos fatores, caraterísticas e circunstâncias da informalidade no contexto nacional em todas as categorias dos trabalhadores e unidades económicas. Designadamente, no âmbito do trabalho digno, deverão adotar medidas adequadas, complementadas quer por medidas preventivas como e também por sanções efetivas para combater a evasão fiscal e outrossim a fuga à disciplina do trabalho. Entre outras medidas, deverão reconhecer o direito de associação e liberdade sindical bem como, o direito efetivo à negociação coletiva63.
No que à segunda Recomendação respeita, a mesma surge num momento em que a Europa e os seus países se deparam com níveis de elevada migração, por diversas razões, nomeadamente, e de forma mais rompante, a migração dos refugiados, o que
61 Acessível em espanhol no sítio da internet:
http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:R204.
62 Que poderá ser consultada em espanhol no sítio da internet: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---
relconf/documents/meetingdocument/wcms_559920.pdf.
63 Destacamos esta medida, além de outras que são enumeradas, porquanto refletindo sobre a temática, entendemos que as estruturas
sindicais poderiam e poderão assumir um papel crucial no combate à precariedade laboral. Se para tal, procurassem um papel mais ativo, que de certa forma rejuvenescesse a sua imagem ganhando terreno junto dos trabalhadores. Já que, permita-se-nos a expressão, clientela não lhes faltaria, dada a extensão da camada social de trabalhadores vulneráveis e em situações precárias. Pelo que deveriam empenhar-se e reforçar a sua legitimidade de representação dos trabalhadores, em causas várias; procurar concertação junto do patronato através de estratégias de proximidade e entendimento, dando maior e melhor capacidade aplicativa ao disposto no art. 404º do CT, e no art. 2º-A do CPT. Poderiam ainda, ser ponte estratégica, coadjuvando a ACT e o Ministério de Trabalho em situações de precariedade laboral, apresentarem propostas de lei, entre outros papéis que poderiam efetivamente assumir, fazendo toda a diferença. Por outro lado, não poderemos deixar de referir a grande discrepância que existe entre os sindicatos que representam funcionários públicos assumindo um papel mais ativo e notório, em relação às demais representações sindicais.
26 consequentemente cria preocupação para os vários Estados e Organismos Internacionais. Com efeito, são dadas orientações aos Estados membros que permitam a criação de emprego e trabalho decente como salvaguarda, prevenção, recuperação, paz e resiliência em relação a situações de crise decorrentes de conflitos e desastres64.
Assim, os Estados deverão criar mecanismos que melhorem internamente o nível de emprego e proteção social. Incentivando a transição da economia informal para a economia formal (dando continuidade e em conformidade com a Recomendação nº 204, já referida), fomentando medidas e campanhas de combate à discriminação, ao preconceito e ao ódio com base na raça, cor, sexo, religião, origem, ideologia política, origem social, deficiência, idade, orientação sexual. Reformulando e reforçando o sistema de administração do trabalho, incluindo a inspeção do trabalho e outras instituições competentes (por referência e em cumprimento da Convenção nº 81 de 1947, sobre a Inspeção do trabalho), e ainda, através da negociação coletiva, tendo outrossim em linha de conta a Convenção nº 98 de 1949 sobre o Direito de Organização e Negociação Coletiva. Tais medidas deverão promover a igualdade de oportunidades e de tratamento, através da abrangência dos trabalhadores migrantes nos princípios e direitos fundamentais do trabalho e na legislação e regulamentação nacional.
Por outro lado, deverão os mesmos ser informados dos seus direitos e obrigações e meios de reação à violação de tais direitos. Deverá ainda permitir-se a participação de migrantes em organizações representativas de empregadores e trabalhadores, entre outras medidas, que salvaguardem a paz e a resiliência, mas também a continuidade num caminho do trabalho decente, da transição para uma economia formal, não obstante todas as contingências que vão surgindo.
Para concluir, a temática dos mecanismos quer internacionais como europeus que vão salientando a existência do trabalho não declarado e perspetivando medidas de combate, façamos uma breve análise ao folheto emitido pelo OIT em 31 de maio de 2017 intitulado “O trabalho digno e a agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável”65.
64 Atente-se que nos considerandos iniciais é referido que a paz universal e duradoura só pode ser estabelecida se for baseada na justiça
social (um dos Princípios fundamentais da constituição da OIT). Recordando-se a Declaração de Filadélfia de 1944, a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, a Declaração da OIT sobre os Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho e o seu acompanhamento (1998), a Declaração da OIT sobre Justiça Social para uma Globalização Justa de 2008, tendo ainda em conta a necessidade de rever e substituir a Recomendação nº 71 de 1944 -Sobre o emprego transição da guerra para a paz, que é substituída.
65Acessível no sítio da internet em português:
27 Assentando em quatro pilares, a saber: a promoção do emprego e das empresas, a garantia dos direitos no trabalho, a extensão da proteção social e a promoção do diálogo social, alertando que o trabalho digno não é apenas um objetivo, mas antes um impulso ao desenvolvimento sustentável. A Agenda para o Trabalho Digno da OIT e em consonância com os seus pilares identifica problemas e define por outro lado, estratégias e metas a alcançar.
Designadamente, reconhece e alerta que as micro e pequenas empresas se encontram frequentemente no setor informal, com a consequente ausência de regulamentação das condições de trabalho, e que, por outro lado, são também aquelas que juntamente com as médias empresas as principais criadoras de emprego no mundo. Porquanto, concentram-se pelo menos dois terços de todos os empregos a nível mundial nestas unidades económicas. Assim, dever-se-á, ente outras medidas, recorrer-se a políticas de apoio às empresas para aumentar os fluxos de crédito, promover-se o empreendorismo, políticas fiscais, setoriais e de infraestruturas que aumentem a produtividade, encorajando-se, simultaneamente, a transição da economia informal para a economia formal, e ainda, a implementação de políticas salariais. Mais uma vez, o reforço da inspeção do trabalho, o aumento da participação e proteção da negociação coletiva figuram no elenco de tais medidas. Como metas, têm-se, nomeadamente, o ano de 2020, para que se proceda à implementação do Pacto Mundial para o Emprego da Organização Internacional do Trabalho66. E, até 2030, considerando-se as cerca de 200 milhões de pessoas sem trabalho no mundo, dever-se-á atingir o pleno emprego produtivo