Model calibration

Avaliamos a política de taxação dos salários no Brasil comparativamente a outros países. Os dados disponíveis são relativos aos países membros da OECD. A tabela 4.13. mostra a tributação total sobre o salário bruto conforme varia o percentual do salário médio na indústria nesses países em 2003 (OECD, 2004b). Para fins de comparação, nós classificamos os países em 4 grupos ou quartis. O grupo 1 inclui os 7 países de maior taxação sobre o salário médio. Em ordem decrescente de incidência tributária sobre 100% do salário médio da indústria, o grupo 2 inclui os 8 países de maior tributação depois dos 7 primeiros do grupo 1. No terceiro grupo ficam os 8 países seguintes aos 15 já classificados entre os grupos 1 e 2, com maior alíquota efetiva de tributação. Por último, o quarto grupo soma os sete demais países com menor tributação na OECD sobre o salário médio da indústria.

Ao compararmos a tributação da renda salarial no Brasil com a desses outros países da OECD na tabela 4.13., abaixo, verificamos que a taxação no Brasil em 2003, para a faixa que recebe 67% do salário médio da PEA com carteira assinada, é superior à média praticada nos países da OECD no ano de 2003: na média da OECD, quem ganha esse salário paga 32,69% de imposto, enquanto no Brasil pagam-se 33,03%. No tocante às demais faixas exploradas no estudo da OECD, notamos que a tributação no Brasil começa a destacar-se sendo inferior à média de todos esses países.

Vale observar na tabela 4.13. que, se o Brasil fizesse parte da OECD, encaixar-se-ia no Grupo 3 de países, com Canadá e EUA. Mesmo assim, se observarmos a tabela 4.13., verificaremos que o Brasil estará entre os que mais tributam a renda salarial das faixas que recebem 67% e 100% do salário médio nesse grupo de países, perdendo apenas para a Grécia e Noruega. É notório que o salário no Brasil nessas faixas de renda é bem menor do que o salário da média dos países estudados, enquanto a tributação no Brasil nessas faixas de renda aproxima-se à tributação mediana. Notamos, portanto, que tributação sobre os salários menores no Brasil (67% e 100% do salário médio) é bastante acentuada,

até na comparação com países desenvolvidos em que os salários são bem maiores. Nesse contexto, ressaltamos que, para todas as faixas salariais, a incidência fiscal no Brasil é superior à média do grupo 4, que inclui México e Coréia. Grupo Nome 67% 100% 133% 167% 1 Bélgica 47,5% 54,5% 57,9% 60,3% 12,9% 1 Alemanha 46,7% 52,0% 55,2% 57,0% 10,3% 1 França 37,6% 48,3% 50,0% 50,7% 13,1% 1 Suécia 45,8% 47,6% 49,1% 51,8% 6,0% 1 Itália 41,4% 45,4% 48,6% 50,3% 8,9% 1 Áustria 40,2% 45,0% 47,5% 50,2% 10,1% 1 Finlância 39,5% 44,5% 47,9% 50,4% 10,9% 2 Hungária 38,0% 43,6% 49,2% 54,5% 16,6% 2 República Tcheca 41,7% 43,2% 44,4% 45,5% 3,8% 2 Holanda 37,6% 43,0% 38,8% 39,9% 2,3% 2 Polônia 41,6% 42,9% 43,5% 43,9% 2,2% 2 Dinamarca 39,9% 42,7% 47,3% 50,3% 10,4% 2 Turquia 40,9% 42,1% 43,6% 44,5% 3,5% 2 República Slovaca 40,3% 41,4% 43,4% 44,6% 4,3% 2 Espanha 32,8% 37,6% 39,8% 41,5% 8,8% 3 Noruega 33,7% 36,8% 40,4% 43,3% 9,6% 3 Grécia 34,4% 34,4% 36,9% 40,3% 5,9% 3 Portugal 29,6% 32,6% 35,8% 38,1% 8,5% 3 Canadá 28,7% 32,4% 32,7% 33,3% 4,6% 3 Luxemburgo 27,3% 31,7% 36,1% 39,6% 12,3% 3 Inglaterra 26,2% 31,1% 33,5% 34,2% 8,0% 3 EUA 27,1% 29,4% 32,4% 34,6% 7,5% 3 Islândia 23,9% 29,4% 32,2% 38,5% 14,6% 4 Suíça 26,6% 29,2% 31,5% 33,4% 6,8% 4 Austrália 24,7% 28,3% 33,0% 36,7% 12,0% 4 Japão 26,1% 27,0% 28,2% 29,6% 3,5% 4 Irlanda 16,7% 24,5% 31,1% 35,2% 18,5% 4 Nova Zelândia 18,9% 20,6% 23,7% 26,4% 7,4% 4 México 12,4% 17,3% 20,3% 23,0% 10,6% 4 Coréia 12,9% 14,1% 19,0% 21,1% 8,3% Total Média da OECD 32,69% 36,41% 39,10% 41,42% 8,7% 1 Média do Grupo 1 42,66% 48,18% 50,88% 52,96% 10,3% 2 Média do Grupo 2 39,08% 42,05% 43,74% 45,57% 6,5% 3 Média do Grupo 3 28,87% 32,24% 35,00% 37,75% 8,9% 4 Média do Grupo 4 19,75% 22,99% 26,69% 29,33% 9,6% Total Brasil 32,17% 33,87% 33,97% 33,53% 1,4%

Fonte: OECD (2004b). IBGE (2003c). Tabela 4.11. Nosso cálculos para diferenças para média e nossa classificação em grupos de países.

(1) Salário médio OECD (2004b) equivale ao salário médio da indústria. No nosso estudo para Brasil, adotamos o salário médio da PEA com carteira assinada. País

Tabela 4.13. - Tributação total sobre o salário bruto nos quatro grupos de países da OECD e no Brasil em 2003, por faixa de renda, bem como diferença entre tributação da faixa de salário mais alto e daquela de salário mais baixo.

Tributação conforme rendimento em % do salário médio (1) Diferença entre tributação do maior e

do menor salário

Destacamos, por fim, que a tributação no Brasil é bem menos progressiva do que aquela observada nos outros países estudados. Enquanto a diferença entre a tributação da faixa de renda que recebe 67% do salário médio e daquela que recebe 167% do salário médio é de 1,4% do salário bruto, no Brasil, nesses outros países é, em média, 8,7%, conforme tabela 4.13. Por outro lado, cumpre esclarecer que há na OECD reformas recentes no sistema tributário e estudos para novas reformas da tributação das pessoas físicas (OECD, 2004c). Estudamos as reformas elaboradas nos últimos anos na Alemanha, Austrália,

Bélgica, Canadá, Estados Unidos, França, Holanda, Itália, Japão, México, Suíça, dentre outros.

Observamos a busca, em geral, nesses países, por simplificar a tributação das pessoas físicas através da redução do número de faixas de renda sujeitas à tributação diferenciada. Houve também uma tendência geral à redução de alíquotas de incidência. Nessa busca, verificamos a proposição de reduzir da carga tributária sobre a renda das pessoas físicas em dois sentidos: maior exoneração da tributação relativa aos baixos salários e ampliação das faixas menores de renda, sujeitas à isenção, como uma das formas de estimular os trabalhadores a aceitarem empregos de menor renda nos programas chamados “make work pay policies”; e redução da progressividade excessiva na alíquota marginal da tributação das faixas intermediárias de renda, estimulando maior incremento na renda líquida das pessoas conforme aumenta a renda.

Essas alterações nas faixas de renda e alíquotas de tributação vêm sendo acompanhadas por incremento nos benefícios específicos, relativos à dedução de despesas (educação, dependentes, saúde, etc.), concessão de créditos tributários ou transferências monetárias do governo para as pessoas. Os governos procuraram aumentar e diferenciar esses benefícios conforme as características das famílias, sua composição e renda. Também há benefícios que se diferenciam pelas características dos trabalhadores individuais: de baixa renda, pouco qualificados, ou, eventualmente, desprivilegiados. Tais benefícios tributários, que levam em consideração características específicas de cada família ou pessoa, têm o intuito de atingir maior eqüidade no estabelecimento da política fiscal.

Além disso, prêmios monetários são oferecidos aos trabalhadores pela obtenção de empregos de baixa renda, o que é um tipo de subsídio atrelado às

make work pay policies. De fato, as alterações na tributação da renda e dos

salários das pessoas na OECD têm o objetivo de estimular que as pessoas procurem trabalhar mais, aumentem sua dedicação, sua renda, assim fazendo crescer a oferta global de trabalho. Também visam reduzir a desigualdade, promovendo a inclusão social.

É importante lembrarmos, na análise dessas informações, que o nível de desigualdade no Brasil é bastante acentuado em comparação com a média dos países estudados. Nestes termos, o valor real e o poder de compra da renda em todas essas faixas de salário não é grande. Quem ganhava 167% do salário médio na indústria em 2003 recebia um salário nominal de R$ 1.720,00 que, bruto de contribuições do empregador, representa R$ 2.322,00. Para termos uma noção do que isso significa comparativamente a outros países, arriscamos estabelecer um paralelo com o México e Coréia e verificamos o seguinte, em cálculos exemplificativos e aproximados como apresentamos na tabela 4.14.

Tabela 4.14. - Comparação de Salário Bruto e Líquido: Brasil, México e Coréia.

67% 100% 133% 167% México (1) Salário Bruto R$ 868 R$ 1.295 R$ 1.723 R$ 2.163 Impostos 12,00% 17,27% 20,28% 22,97% Salário Líquido R$ 764 R$ 1.072 R$ 1.374 R$ 1.666 Coréia (1) Salário Bruto R$ 2.963 R$ 4.423 R$ 5.883 R$ 7.386 Impostos 12,85% 14,10% 19,05% 21,12% Salário Líquido R$ 2.582 R$ 3.799 R$ 4.762 R$ 5.827 Brasil Salário Bruto R$ 932 R$ 1.391 R$ 1.849 R$ 2.322 Impostos 32,17% 33,87% 33,97% 33,53% Salário Líquido R$ 632 R$ 920 R$ 1.221 R$ 1.544

(1) Valor aproximado conforme taxa de câmbio de 30/06, Banco Central do Brasil.

Fonte: OECD (2004c) para salários médios anuais; Banco Central do Brasil para taxa de câmbio. Nossa conversão.

% do Salário Médio em 2003 (2) Salários por País

(2) Salário médio OECD (2004b) equivale ao salário médio da indústria. No nosso estudo para Brasil, adotamos o salário médio da PEA com carteira assinada.

Notamos que, em 2003, os salários na Coréia parecem ser maiores em termos nominais, em reais. Já a comparação do México com o Brasil demonstra que o operário recebe praticamente o mesmo salário em termos líquidos de todos os impostos e contribuições, tanto na indústria no Brasil quanto no México, mas esse salário custa no Brasil muito mais para a empresa. No Brasil, os impostos sobre salários vão de quase 3 vezes (na faixa de renda de 67% do salário médio) a 1,5 vez (na faixa de 167%) o imposto que se paga no México. Uma empresa que enfrenta, portanto, a decisão de investir no Brasil ou no México observará que, para uma mesma expectativa salarial dos trabalhadores, o custo da folha no

Brasil será maior. Logo, a alta tributação da folha no Brasil faz com que o país perca competitividade.

As informações avaliadas acima indicam haver possibilidade de aumentar a progressividade na taxação de salários no Brasil. De qualquer maneira, o mecanismo para que tal progressividade seja estabelecida deve ser cautelosamente estudado para evitar que o ônus do imposto reduza o interesse das pessoas em aumentar seus rendimentos, sua produtividade, a oferta de trabalho. Por isso, a questão distributiva deve ser estudada à luz de sua eficiência econômica.

Devemos observar que grande parte da população aufere salários que são inferiores ao salário médio da PEA com carteira assinada: 83% dos trabalhadores de forma estimada por nós através da pesquisa do IBGE (2003c), de acordo com a tabela 4.2. A alta concentração da renda, por um lado, flagra a importância da política distributiva na tributação; por outro lado, impõe pelo menos duas restrições adicionais à política progressiva na tributação da renda salarial, uma relacionada à administração fiscal e outra a finanças públicas. Isso porque a progressividade da tributação da renda encontra seus limites ao incidir sobre um número limitado de pessoas contribuintes.

Esses contribuintes correspondem justamente à parcela da população com maior renda que, em termos gerais, menos se beneficia da assistência social pública. Logo, o distanciamento entre pagamento de imposto e recebimento de benefício pode estimular o planejamento tributário e a evasão fiscal. A segunda restrição é financeira. Imaginemos, por exemplo, que a proposta progressividade visasse reduzir a tributação das três primeiras faixas de renda para, por exemplo, um terço da incidência atual. Essa redução beneficiará os 83% da força de trabalho que recebem salário menor que o médio (vide tabela 4.2.). Quanto precisará ser o aumento sobre a outra parcela de trabalhadores (17%) para que não haja redução na carga tributária total? Será grande. Quanto maior, maior a interferência que o aumento na tributação gerará no interesse marginal de essa população exercer atividade econômica ou aumentar sua produtividade para conquistar mais renda.

Lembramos ainda que a redução na tributação das faixas de menor renda e o aumento da tributação nas demais, ao longo do tempo, poderá resultar em redução global dos salários. O mercado de trabalho brasileiro nos últimos anos vem apresentando altas taxas de desemprego: desde 2001, a taxa de desemprego de trinta dias para as pessoas com dez anos ou mais de idade é superior a 8,3% (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Pesquisa Mensal de Emprego; IBGE, 2006). Se há excesso de oferta, de acordo com princípios gerais do equilíbrio no mercado de trabalho, a redução de contribuições sobre a folha, ao baratear o custo da mão-de-obra, poderá aumentar a demanda por ela, em um primeiro momento, se for oportuno para o aumento de produção e investimento; porém, apenas em um segundo momento, eventual, essa demanda viabilizaria um aumento salarial efetivo (BLANCHARD, 2001).

A redução nos encargos sociais para os salários mais baixos pode também contribuir para a formalização de relações pré-existentes de emprego. Já nas faixas de salário mais altas, o aumento das contribuições sociais sobre folha deverá aumentar os custos salariais marginais para as empresas sobre esse tipo de contratação ou promoção; ao longo do tempo, esse aumento deverá ser em grande parte repassado para o salário real, reduzindo a renda efetiva líquida de imposto dessas faixas salariais. Em última instância, esse será o reflexo efetivo da progressividade na tributação.

CONCLUSÃO

A retrospectiva da política tributária no Brasil no período de 1994 a 2004, elaborada no capítulo 1, demonstra que a escolha de política econômica no período levou, a partir de 1999, ao aumento real representativo da arrecadação tributária. A carga tributária cresceu seu valor real em 54,53%. O esforço de pagar

imposto foi grande para os brasileiros: enquanto o PIB per capita cresceu 3,73%

no período, a arrecadação tributária per capita cresceu 33,39%. Em percentual

do PIB, a carga fiscal superou 35% já em 2002, um percentual equivalente à carga tributária da Espanha e Inglaterra, superando em quase 10% do PIB o nível da carga tributária observada nos Estados Unidos. Em 2004, o peso da arrecadação tributária sobre o PIB chegou a cerca de 36%. Concluímos que a dimensão da carga tributária atingiu ao final desse período níveis recordes para o Brasil e níveis bastante altos até em comparação internacional com países desenvolvidos, prejudicando a competitividade do país.

Acreditamos que esse crescimento da base fiscal fundou-se na deterioração qualitativa dos tributos, à luz dos princípios ideais de tributação. Neste trabalho, propusemo-nos a investigar esse fundamento ao avaliarmos a tributação sobre bens e serviços em 2005 sob a ótica da transparência, simplicidade, eficiência econômica e eqüidade, e ao avaliarmos a tributação dos salários em 2003 sob a ótica da progressividade.

Observamos que 43,34% da arrecadação fiscal em 2004 decorreram de tributos sobre bens e serviços. A análise da evolução desses tributos demonstra que cresceu a participação das contribuições sociais e econômicas, cumulativas, no total da carga tributária bruta. No período de 1994 a 1998, elas representavam 10,59% da arrecadação, enquanto no período de 1999 a 2004 passaram a explicar 14,47% da carga tributária, em média; movimento esse concomitante à redução do IPI.

Vale observar que as contribuições sociais ainda mantêm efeitos cumulativos. Há a incidência em cascata a cada compra e venda de produto ou serviço sem viabilizar aproveitamento de crédito de contribuições pagas em fases anteriores de produção e comércio; outro exemplo é a incidência monofásica que simplifica a tributação no setor específico, mas que carrega efeitos cumulativos para outros setores. Essas contribuições sociais e econômicas contam assim com regras complexas para sua exigibilidade. O crescimento da relevância de tais contribuições em prol do aumento na tributação bruta total foi, portanto, efetuado em detrimento da simplicidade no sistema tributário e de sua transparência.

Além disso, há uma grande variedade de outros tributos aplicáveis sobre bens e serviços no Brasil: o IPI e as contribuições sociais, de competência federal, o ICMS, de competência estadual, e o ISS, de competência municipal. Esses impostos também promovem ineficiências tributárias de cunho cumulativo, dentre outros: o ISS incide sobre o faturamento de serviços, portanto, de forma cumulativa; o ICMS não viabiliza o ressarcimento de créditos excedentes àqueles aproveitados na venda do produto final (exceto no caso de exportações) A dificuldade de integrar todos esses tributos sobre produtos e serviços, de competências administrativas diferentes, faz com que um crédito de IPI, por exemplo, não possa ser aproveitado com débito de ICMS.

No capítulo 2 deste trabalho apreçamos o efeito cumulativo total que a legislação descoordenada acerca da tributação de bens e serviços no Brasil imprime nos preços de troca na cadeia produtiva no Brasil de 2003 a 2005.

Adotamos metodologia proposta por Varsano et al. (2001) e baseamo-nos na

Tabela de Usos de Bens e Serviços do IBGE para 2003 (IBGE, 2003a).

Observamos que as melhorias legislativas efetuadas desde 2003 (Lei n o

10.637 de 2002, n o 10.833 de 2003, n o 10.865 de 2004) contribuíram para a

redução dos efeitos cumulativos totais na cadeia produtiva. Em 2003, a média simples de nossos resultados para os efeitos cumulativos de 41 setores de atividade foi de 9,80% dos preços aos produtores, já em 2005 esses efeitos médios são estimados em 4,63% . Concluímos, contudo, que essa incidência de impostos cumulativos, em 2005, ainda aponta um percentual expressivo.

Os efeitos indiretos da tributação em cascata, decorrentes da incidência sobre insumos intermediários do setor produtivo e dos efeitos de majoração de custos e preços que essa incidência gera, aumentaram sua participação no total dos efeitos cumulativos. Enquanto, em 2003, esses efeitos indiretos representavam 4,28% do preço ao produtor e, em média, explicavam 47% do total dos efeitos cumulativos totais; em 2005, representaram 2,24% do preço ao produtor e, em média, explicaram aproximadamente 63% do efeito cumulativo total. Isso demonstra um paradoxo: apesar da melhoria na eficiência da tributação de 2003 a 2005, ela perdeu transparência.

A tributação cumulativa e pouco transparente afeta preços relativos nas trocas de consumo intermediário destinado à produção de bens e serviços, de forma não transparente. Interfere na organização da produção, que se desvia do ponto de máxima eficiência econômica para reduzir custos fiscais. Essas constatações significam um custo grande para a eficiência econômica do país e prejudicam-lhe a competitividade. O exemplo mais cabal da ineficiência em prejuízo à competitividade do país é o alto efeito cumulativo incidente sobre os preços ao fornecedor no setor de transportes, que chega a aproximadamente 18,60%.

A incidência cumulativa reduz a eficácia de normas que visam ajustar as alíquotas de tributação em função da maior ou menor essencialidade do produto. Observamos, por exemplo, os casos da agropecuária e da construção civil. Apesar de as alíquotas normativas serem seletivas e, portanto, mais baixas para esses setores dada sua essencialidade (Apêndice 1), os efeitos cumulativos totais são relevantes, respectivamente: 2,05%, e 6,16% do preço ao produtor. Mesmo interpondo as tais normas de isenção e benefício fiscal diretos para esses setores, a administração fiscal não consegue influenciar esses custos tributários cumulativos embutidos nos preços de insumos, em decorrência da própria complexidade e falta de transparência que ela instaura na regra fiscal. Tentando compensar em parte esses efeitos e outros decorrentes de informalidade no setor, em alguns casos como a agropecuária, a legislação tributária dispõe sobre créditos presumidos de PIS e COFINS, ou seja, aumenta-se a complexidade da legislação tributária ainda sem que ela seja eficiente.

No capítulo 2, observamos ainda que a incidência fiscal sobre bens e serviços na cadeia produtiva ocorre a alíquotas extremamente altas sobre os preços ao produtor em 2005. Na ausência de informalidade, o fisco arrecada mais de 45% do preço ao produtor, no caso de 19 setores de atividade, dos 41 para os quais apresentamos resultados. Essa inferência demonstra que a taxação de bens e serviços no setor produtivo reduz as perspectivas de demanda para investimento, já que aumenta substancialmente o preço ao comprador em comparação com o preço ao produtor. Os desembolsos que as empresas compradoras têm que fazer para adquirir insumos de produção são muito maiores do que aqueles necessários para remunerar a margem do produtor e o custo do produtor. Dessa maneira, a tributação inibe o produto e a demanda potencial do país. Além disso, tal sistema promove a informalidade e acaba sucumbindo à injustiça social.

Em resumo, concluímos pelo capítulo 2 que o sistema tributário altamente complexo acerca da tributação de bens e serviços no Brasil faz com que a incidência, em 2005, apresente efeitos cumulativos relevantes, seja pouco transparente e economicamente ineficiente, em detrimento da competitividade do país. Por ser complexa e não transparente, dificulta a gestão fiscal para atingir equidade e seletividade na incidência tributária. Altamente gravosa, reduz as perspectivas de demanda e o produto potencial do país e prejudica a economia formal.

Os dados fornecidos neste trabalho sobre efeitos cumulativos totais e alíquotas efetivas de tributação no setor produtivo podem ser explorados com maior profundidade para embasar propostas de reforma tributária. Dentre outras, esta metodologia contribui para a discussão sobre unificação de impostos na tributação de bens e serviços, eliminação dos impactos cumulativos dessa tributação e reforma na taxação de bens e serviços para a promoção do emprego e do investimento.

No capítulo 3 estudamos a tributação sobre o consumo das famílias em 2005, sob a ótica da eqüidade e progressividade. A partir de premissas gerais acerca da legislação vigente em 2005, prosseguimos para estimar a alíquota

efetiva de tributação dos bens e serviços objeto de consumo familiar, com o uso da Pesquisa de Orçamentos Familiares do IBGE (IBGE, 2003b) e da Pesquisa Anual do Comércio do IBGE (IBGE, 2002). A partir dessas alíquotas efetivas, estimamos a tributação efetiva total do consumo das famílias por faixa de renda e região brasileira, partindo de métodos de pesquisa e estimação abordados por

Vianna et al. (2000), pela OECD (2000, 2001, 2003) e pela Secretaria da Receita

Federal (SRF-COGET, 2005c).

Há duas formas de observar a progressividade na tributação do consumo. Pode-se tomar por base o valor do imposto sobre a despesa total de consumo ou o valor do imposto sobre a renda líquida disponível. Neste trabalho, avaliamos a