Em distintas localidades do mundo, o que é possível de podermos observar atualmente referem-se aos movimentos populares para um maior aprofundamento de uma vivência democrática, considerando a incredulidade nas instituições representativas bem como na democracia como um mero sistema de formação de governos. Há uma evidente dilatação dos arranjos institucionais que quebram com as interpretações minimalistas da atuação que limitavam a ação política ao ato de votar (SANTOS; AVRITZER, 2002).
Mesmo com a imprecisa manutenção dos direitos sociais de cidadania, no Brasil, a partir do período que se instaurou a redemocratização, o que pode ser observado foi uma reconformação das estruturas institucionais à inserção de cidadãs e cidadãos na gestão pública (DAGNINO, 1998).
Fornecer para a sociedade a possibilidade de efetiva aproximação seja na formulação, no monitoramento, na avaliação bem como no controle das políticas públicas, mostra-se como propósito de ser dos arranjos participativos.
E desta forma, fundamenta-se a concepção de estruturas distintas à participação política como fração de um empenho para viabilizar com que as instituições possam se tornar mais democráticas bem como mais inclusivas. Assim sendo, cabe conhecer as peculiaridades desses espaços e investigar a compreensão de sua forma de atuação, no caso específico, das conferências nacionais de Direitos Humanos.
Apesar de as conferências nacionais terem sido criadas há décadas, essa modalidade de instituição participativa somente começou a ganhar maior expressão no final do século passado em razão da diversidade de temas bem como da dimensão de mobilização. Tentando propiciar uma sucinta retrospectiva histórica destes mecanismos participativos, podemos destacar que foi em foi em 1937 que a legislação brasileira entreviu conferências especificamente às áreas de saúde e educação (Lei no 378 de 13/1/1937),tendo ocorrido em 1941 a 1ª Conferência Nacional de Saúde (HOCHMAN, 2005)75.
Em 1986 teve o advento da 8ª Conferência Nacional de Saúde, sinalizada por uma expressiva participação popular, que deu condições para que na constituinte pudessem ser garantidos os alicerces do Sistema Único de Saúde (SUS).
Esse impulso simbólico dos movimentos pela reforma sanitária e a estrutura institucional do SUS, com os devidos ajustes às peculiaridades de cada setor, foi inspirado nos diversos setores em que haviam começado as articulações por políticas nacionais interligadas bem como por estruturas de participação.
Sem dúvida alguma, a demarcação desta mobilização foi com o advento da Constituição Federal de 1988 que conseguiu impulsionar, ao menos formalmente, a desconcentração administrativa e a integração da atuação organizações bem como de cidadãos da sociedade civil no gerenciamento de políticas públicas por meio da formulação de instituições participativas.
O texto da Constituição de 1988 “foi capaz de incorporar novos elementos culturais, surgidos na sociedade, na institucionalidade emergente, abrindo espaço para a prática da democracia participativa” (SANTOS; AVRITZER, 2002, p. 65). Esse quadro foi manifestado em vários instrumentos que incrementaram os direitos políticos e estimularam experiências de gestão pública participativa.
No que tange à estrutura da participação, a Constituição Federal determinou diretrizes e princípios, tais como a cidadania como alicerce ao Estado democrático76, os deveres sociais nas questões de ordem coletivas77 e o desempenho da soberania popular78, mas também teve um olhar para a necessária participação social como uma maneira de gestão pública79. Na institucionalização da participação, teve destaque a desconcentração administrativa com forma de gestão participativa.
75 Apesar de naquele período o debate ser focado aos agentes estatais, mais tarde, a sociedade civil começou a participar do espaço de discussão da política nacional de saúde.
76 Artigos 1º, 5º, 8º, 15º e 17º.
77 Artigos 205º, 216º, 225º, 227º e 230º. 78 Artigos 14º, 27º, 29º, 58º e 61º.
Motivadas pela proteção do processo de redemocratização, várias experiências foram começadas em nível local, tendo destaque os orçamentos participativos bem como os conselhos gestores (AVRITZER, 2008). Numa próxima etapa, proliferaram as iniciativas em áreas temáticas distintas. E, na sequenciam, foram estendidos aos canais institucionais para a gestão pública participativa na esfera federal, tais como conselhos e conferências nacionais, mesas de negociação, consultas e audiências públicas (AVRITZER, 2009).
Nos últimos anos teve uma expressiva participação das conferências para incrementar a nível nacional a atuação na elaboração das políticas públicas. Calcula-se que mais de cinco milhões de pessoas atuaram em etapas prévias às 74 conferências nacionais realizadas no período de 2003 e 2010 (BRASIL, 2010).
Supostamente, “a aposta na institucionalização e sustentabilidade de um sistema de participação de tal envergadura representa um esforço inédito na história do país” (MARICATO; SANTOS JÚNIOR, 2006, p. 28).
Percebe-se que cada conferência se distingue no domínio de agenda dos atores, na natureza decisória, na maneira de regulação, na relação entre Estado e sociedade, na composição com outras distintas instituições participativas, no método empregado de debate bem como também na maneira de encaminhar, acompanhar e executar as deliberações (SOUZA, 2008).
Não há como negar que as conferências nacionais têm contribuído com os processos na extensão da atuação social frente ao ciclo de políticas públicas no Brasil. Elas podem ser compreendidas como mecanismos de participação que abarcam, com determinada frequência, representantes da sociedade civil bem como do Estado à concepção de proposições para determinada política pública.
Conferências são espaços de amplo debate em que tanto a sociedade como o governo por meio de suas mais distintas representações estabelecem um diálogo de maneira transparente, organizada e pública. Constituem um formato de gestão pública participativa que possibilita na concepção de espaços de elaboração, negociação, ajustes, alinhamentos, formação de consensos, compartilhando o poder bem como a relevante co-responsabilidade entre a sociedade civil e o Estado. Em cima de cada temática ou área são fomentados um debate social que acaba resultando numa análise em que sinaliza novos caminhos (GOVERNO FEDERAL, 2007).
Com o objetivo de compreender o que seriam esses processos, a mensagem do então presidente Luís Inácio Lula da Silva ao Congresso Nacional no ano de 2004 pode ser bastante esclarecedora ao menos, sob o ponto da perspectiva oficial: “conferências nacionais são
espaços democráticos que envolvem gestores, usuários e prestadores de serviços em torno de uma agenda estratégica comum” (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2004, p. 226).
Também destacamos a seguir outra mensagem do então presidente ao Congresso Nacional em 2006, mostrando um panorama de resultados que foram atingidos com as conferências que foram concretizadas em seu primeiro mandato.
As Conferências Nacionais realizadas neste Governo garantiram a participação e a influência decisiva da sociedade na formulação e acompanhamento das políticas públicas. Além da participação dos delegados nacionais, há que se considerar a realização das conferências preparatórias em diversos Municípios e Estados, o que propiciou o aprofundamento da descentralização, o fortalecimento da democracia e a emergência de novos atores sociais na gestão das políticas públicas (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2006, p.195-196).
O que costuma com bastante incidência ser destacado com relação as conferências é quanto ao início ou mesmo sustentação do diálogo que se faz necessário e vital estabelecer entre a sociedade civil e o Estado; e por esta razão, elas podem ser identificadas como meios democráticos de participação no rol das políticas públicas.
Mas um dado importante trazido por Camurça (2006), diz respeito à maneira como as conferências têm se organizado e que parece trazer limitações ao processo de participação, uma vez que a pouca adesão entre os ministérios que as dispõem, fazem com que as conferências sejam “institucionalidades paralelas: mantidas à margem e com difícil interlocução com o resto do aparato estatal” (CAMURÇA, 2006, p. 36).
De qualquer maneira, torna-se possível estabelecer os elementos que identificam e especificam a dinâmica de como ocorrem estes mecanismos de participação voltados para a elaboração de políticas públicas. Neste sentido, é interessante considerar o parecer do Instituto Pólis (2005) no que tange aos propósitos das conferências.
1) Definir princípios e diretrizes das políticas setoriais: os participantes da conferência devem traçar um plano estratégico para o setor, definindo as prioridades da secretaria para os próximos anos.
2) Avaliar programas em andamento, identificar problemas e propor mudanças, para garantir o acesso universal aos direitos sociais.
3) Dar voz e voto aos vários segmentos que compõem a sociedade e que pensam o tema em questão.
4) Discutir e deliberar sobre os conselhos no que se refere às formas de participação, composição, proposição da natureza e de novas atribuições. Os delegados das conferências também podem indicar os membros titulares e suplentes, opinar sobre sua estrutura e funcionamento e recomendar a formação de comitês técnicos. 5) Avaliar e propor instrumentos de participação popular na concretização de diretrizes e na discussão orçamentária (INSTITUTO PÓLIS, 2005, p. 1).
Em cima desses desígnios normativos, além do aspecto de caráter de formular e avaliar as ações do Estado, pode-se notar o propósito de trazer os distintos sujeitos políticos ao debate inserido no espaço público e de relacionar esta instância de atuação com outros de um processo participativo, como é o caso dos conselhos. Além do mais, faz-se importante aqui salientar que as conferências se firmam como mecanismos de participação, não correspondem somente a eventos ou atividades, pois no modo em geral não se aperfeiçoam pontualmente, mas sim, ao longo do tempo.
Há também várias ações interligadas com intento manifestado de direcionar as resoluções que foram concebidas ao processo de discussão. Desta forma, é possível podermos evidenciar alguns aspectos que nos auxiliam na caracterização das conferências: a) firmam-se como uma etapa da elaboração de políticas públicas no âmbito setorial; b) concentram distintos sujeitos políticos; c) interligam-se com outras modalidades de participação; e d) organizam-se como um processo participativo.
A execução de um processo participativo identificado como conferência pode alternar de acordo com o contexto, mas se faz possível destacar determinados aspectos comuns. As conferências, de maneira geral, são convocadas com natureza deliberativa ou consultiva pelo poder executivo de cada nível governamental, por meio de um decreto que introduz a temática da discussão bem como o órgão que é responsável pela organização de todo o processo.
Quando há previsão em lei, o próprio conselho setorial tem condições de invocar à participação. Os órgãos tidos como responsáveis devem publicar portarias para definir os objetivos, a comissão organizadora80, forma de realização e o período.
Os eventos preparatórios podem ser municipais ou regionais, tendo múltiplas bases territoriais, a depender da organização temática. Quando são processos nacionais, há etapas estaduais para a escolha de representantes e discussão prévia dos temas propostos.
Para orientar a discussão são produzidos documentos de referência chamados de texto- base, que podem ser provocadores de debate ou apresentarem as propostas do governo para aquele setor. Para estimular a participação de públicos específicos também podem ocorrer conferências setoriais, além das livres e das virtuais que se configuram como etapas não eletivas e sim mobilizatórias.
80 É frequente perceber a comissão organizadora represente os distintos segmentos da sociedade a serem instigados. De forma geral, a comissão é um órgão colegiado provisório e que discorre as estratégias bem como o cronograma de atuação que uma coordenação executiva deverá levar à frente, voltada sobretudo a esta missão. Cabe também à comissão organizadora discutir o regulamento que determina as fases do processo, a maneira de escolher os representantes bem como os temas da pauta. Também deve elaborar um regimento que deve ser respeitado na plenária do evento final e que vai ditar o devido funcionamento do mesmo.
Especificamente no que tange às Conferências Nacionais de Direitos Humanos, tivemos o montante de 11 edições, conforme pode ser mais bem observada na tabela logo abaixo, inclusive, com a descrição das finalidades de cada uma e na sequência, a especificação da data, local e convocação.
Tabela 1 – Finalidade das Conferências Nacionais de Direitos Humanos por Edição
Temática
1ª Conferência Bases para o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH).
2ª Conferência Direito Humano à Educação, fez uma avaliação do PNDH e pediu sua
reformulação.
3ª Conferência Foi no cinquentenário da Declaração Universal dos Direitos Humanos,
sobre o Sistema Interamericano de Direitos Humanos.
4ª Conferência DhESC81, decidiu pela construção do Relatório da Sociedade Civil sobre
o cumprimento do PIDESC82
5ª Conferência Combate à violência e a promoção da paz.
6ª Conferência Lançamento da proposta do Sistema Nacional de Direitos Humanos pelo
MNDH83
7ª Conferência Mapeou estratégias para o combate à violência.
8ª Conferência Proposta do Sistema Nacional de Direitos Humanos
9ª Conferência Definiu os contornos do Sistema Nacional de Direitos Humanos e foi a
primeira antecedida de 26 conferências estaduais e uma distrital que escolheram delegados/as.
10ª Conferência Sobre Direitos Humanos e modelo econômico.
11ª Conferência Democracia, Desenvolvimento e Direitos Humanos: Superando as
Desigualdades Democracia, Desenvolvimento e Direitos Humanos: Superando as Desigualdades.
Fonte: Secretaria-Geral da Presidência da República / Secretaria Nacional de Articulação Social.
81 Plataforma Brasileira de Direitos Humanos Econômicos, Sociais, Culturais e Ambientais. 82 Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais.
Tabela 2 - Conferências Nacionais de Direitos Humanos
Conferência Nacional de Direitos Humanos Convocação Local Data
1ª Conferência Nacional de Direitos Humanos Comissão de
Direitos Humanos e Minorias da Câmara dos Deputados Brasília – DF 26 e 27/04/1996
2ª Conferência Nacional de Direitos Humanos “ “ 12 e 13/05/1997 3ª Conferência Nacional de Direitos Humanos “ “ 13 a 15/05/1998 4ª Conferência Nacional de Direitos Humanos “ “ 13 e 14/05/1999 5ª Conferência Nacional de Direitos Humanos “ “ 24 e 25/05/2000 6ª Conferência Nacional de Direitos Humanos “ “ 30 e 31/05 e
01/06/2001 7ª Conferência Nacional de Direitos Humanos “ “ 15 a 17/05/2002 8ª Conferência Nacional de Direitos Humanos “ “ 13/06/2003 9ª Conferência Nacional de Direitos Humanos Comissão de Direitos
Humanos e Minorias da Câmara dos Deputados Secretaria Especial de Direitos Humanos “ 29 e 30/06 e 01 e 02/07/2004
10ª Conferência Nacional de Direitos Humanos “ “ 31/05 e 01 e 02/06/2006 11ª Conferência Nacional de Direitos Humanos “ “ 15 a 18/12/2008 Fonte: Secretaria-Geral da Presidência da República / Secretaria Nacional de Articulação Social.
Em ordem crescente, a I Conferência Nacional de Direitos Humanos, que aconteceu em 1996, formou um momento crucial à formulação do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH). Naquele momento, os representantes do Ministério da Justiça foram encarregados do texto do PNDH, coletaram proposições em que várias vieram de expressivas discussões que foram previamente organizações conforme a região e a área de atividade. Parte destas propostas que foram apresentadas na I Conferência foram integradas ao PNDH e outras se tornaram referências ao seu aprimoramento.
(...) teve como objetivo de proporcionar a participação de instituições públicas e organizações não-governamentais na discussão e na apresentação de propostas ao Plano Nacional de Direitos Humanos, visando ao seu aperfeiçoamento. Além das sugestões apresentadas – que a Conferência espera ver incorporadas no Plano – buscou-se estimular a constante participação e fiscalização pela sociedade como um todo da implementação e execução do Plano, no sentido de que ele se possa traduzir em efetiva política de Direitos Humanos (1ª Conferência Nacional de Direitos Humanos, 1996, p. 3).
A 2ª Conferência84 apresentou como eixo temático a ‘Implementação do Programa Nacional de Direitos Humanos’. Analisou a se o PNDH era aplicável bem como instigou outras proposições com o intuito de complementá-lo.
Julgamentos calcados acerca da insuficiência de implementação do Programa também foram colocados, juntamente com recomendações com intuito de suprir as falhas deixadas no texto original. O julgamento mais crítico que houve da II Conferência impôs ao Poder Executivo a atuar mais arduamente na vertente da implementação do PNDH. Também adquiriu corpo e forma a ideia de se criar Programas Estaduais de Direitos Humanos.
Seu principal objetivo foi o de avaliar a implementação do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), no momento em que transcorria um ano de seu lançamento, pelo Presidente da República. Relacionados ao objetivo principal, houve três outros propósitos: apontar caminhos para a consolidação do PNDH; estimular a elaboração de Programas Estaduais e Municipais de Direitos Humanos e oferecer recomendações para ações coordenadas entre os organismos de direitos
humanos (2ª Conferência Nacional de Direitos Humanos, 1997, p. 3).
A 3ª Conferência85 teve como embasamento o ‘Cinquentenário da Declaração Universal dos Direitos Humanos; nos Sistemas Internacionais de Direitos Humanos, no PNDH e nos Programas Estaduais de Direitos Humanos’. A presente Conferência estimulou a associação brasileira na jurisdição da Corte Interamericana de Direitos Humanos, tendo contestado a atuação brasileira no sistema americano de proteção dos Direitos Humanos.
Concomitantemente ao Cinquentenário da Declaração Universal de Direitos Humanos, iniciou uma solenidade e questionamento sobre sua atualidade e aplicabilidade. Motivou a
84 O programa da 2ª Conferência Municipal de Direitos Humanos foi contemplado nos Anexos. 85 Idem com relação à 3ª Conferência.
propagação e amadurecimento de organismos de Direitos Humanos nas esferas municipal e estadual, no interior de órgãos do poder público bem como em entidades da sociedade civil.
A III Conferência (...) teve por objetivo comemorar o Cinquentenário das Declarações Universal e Americana dos Direitos Humanos. Para isso, procuramos analisar a posição brasileira nos sistemas universal e americano de direitos humanos. Também buscamos dar continuidade às discussões e proposições visando ao aperfeiçoamento e à concretização do Programa Nacional de Direitos Humanos, além de estimular a criação de programas estaduais.A força dessas conferências - que não têm caráter deliberativo - deriva de sua representatividade e da qualificação de seus participantes. Um total de 506 pessoas participaram da III Conferência, representando 276 instituições públicas e organizações não-governamentais, participaram do evento. Cumpre ressaltar o elevado nível das palestras e dos debates realizados, animados pela participação de muitos dos expoentes da reflexão teórica e da ação prática em direitos humanos no Brasil (3ª Conferência Nacional de Direitos Humanos, 1998, p. 3).
A 4ª Conferência86 focou-se no ‘Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais’. Tentou, com o aprendizado acumulado, seus próprios recursos de funcionamento, buscando adquirir maior visibilidade e eficácia nos seus resultados. Acabou resultando disso o advento de uma comissão regular para que pudesse coordenar determinadas deliberações do evento, no caso, a formulação do Relatório da Sociedade Civil com relação ao Cumprimento do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais pelo Brasil. A formulação deste documento bem como a sua entrega à ONU foi a principal maneira de resgatar a incumbência de priorizar o desempenho dos conferencistas em 2000 nas esferas econômica, social e cultural dos Direitos Humanos.
A quarta edição da Conferência buscou aperfeiçoar seus próprios mecanismos de funcionamento, visando obter mais eficácia e visibilidade em seus resultados. O principal compromisso do evento foi atribuir prioridade na ação dos participantes, no ano 2000, à dimensão econômica, social e cultural dos direitos humanos, por entender que os mesmos têm sido relegados. Mas foi assinalado bem claramente que os conferencistas não pretenderam substituir os direitos civis e políticos pelos econômicos, sociais e culturais, e sim integrar essas diferentes dimensões a partir do princípio da indivisibilidade dos direitos humanos (4ª Conferência Nacional de Direitos Humanos, 1999, pps. 7-8).
A 5ª Conferência87 calcou na temática dos ‘500 anos do descobrimento do Brasil e combate à violência: "Brasil 500 anos: descubra os direitos humanos". Somada à campanha da ONU de 2000 pela paz, a 5ª Conferência também esteve sintonizada com a realidade local e fincou o debate na temática da violência, desde a sua manifestação no âmbito doméstico como institucional, além de suas implicações com a discriminação, com a exclusão e o preconceito.
86 O programa da 4ª Conferência Municipal de Direitos Humanos foi contemplado nos Anexos. 87 Idem com relação à 5ª Conferência.
A temática da 5ª Conferência instigou pela análise contínuo ao longo dos últimos 500 anos e conclamou a disseminar os princípios humanistas como sendo paradigmas de uma era sem violência, sem exclusão e discriminação. Definiu-se como prioridade no enfrentamento à tortura, resolução que aplicada com o advento da Rede Brasileira Contra a Tortura bem como de uma campanha nacional pela abolição dessa ocorrência no país.
A V Conferência Nacional de Direitos Humanos (...) sublinhou a importância que o evento atribuiu à Educação para Direitos Humanos e ao compromisso com a difusão dos princípios e valores de nossa plataforma de luta. (...) destacou os objetivos da Campanha Mundial pela Paz, a vinculação da conferência com a campanha e a parceria da Comissão de Direitos Humanos e outras organizações brasileiras do setor (4ª Conferência Nacional de Direitos Humanos, 2000, ps.4).
A 6ª Conferência88 na temática da ‘Impunidade; Sistema Nacional de Proteção dos Direitos Humanos e Plano de Ação sobre Racismo e Discriminação’. A Conferência ocorreu paralela à de Adolescentes.
A 7ª Conferência89 focou-se na temática da ‘Prevenção e Combate à Violência’ que havia sido escolhida pelo Fórum Nacional de Entidades de Direitos Humanos por ser um tema contemporâneo, instigador, com condições de instigar e aguçar a atenção das autoridades públicas bem como de militantes, incorporando temáticas conexas e grupos organizados.
O resultado da presente conferência foram apresentadas aos candidatos e partidos às