A década de 1970 foi um período no qual as exportações tornaram-se importante instrumento da tentativa de diminuição da vulnerabilidade do país em um contexto de crise econômica internacional (Filho Fasano: 1988, 73). Esse movimento exportador não nasceu dos cofres públicos abalados pelo fardo da conta do petróleo; foi construído lentamente, tendo suas bases construídas em um período no qual as políticas voltadas somente para a substituição de importação (ISI) dominavam o planejamento econômico da tecnocracia do país.
No início da década de 1960, estava claro que a estratégia de ISI precisava ser complementada, pois as indústrias criadas para produzir bens previamente importados necessitavam importar bens de capital e inputs intermediários não disponíveis no Brasil – portanto, por incrível que pareça, a estratégia de diminuição da dependência do país pela ISI fez aumentá-la.251 Além do aumento da dependência externa, a ISI tinha orientado a indústria brasileira excessivamente para o mercado interno, algo que redundou em falta de economia de escala e não competitividade em mercados internacionais (Cason: 1993, 23-4 e 57-8). Percebendo essas distorções, já no Plano Trienal de 1962 é possível identificar uma preocupação no sentido de intensificar as exportações por parte do governo (Lima e Jr.: 1987, 106). Dois anos depois, o movimento continuava. Um estudo do período afirmava:
O governo brasileiro desenvolve um esforço integrado de sua administração para aumentar nossa capacidade geradora de meios de pagamento externos. Dentro deste quadro, o tradicional slogan “exportar ou sucumbir” mais do
251
“Paradoxalmente em certo sentido somos hoje muito mais dependentes do comércio com o exterior do que há cinqüenta anos atrás, não obstante o considerável declínio do coeficiente de importações. Isso porque a nossa pauta de compras ao exterior não contém os mesmos itens compressíveis e rapidamente substituíveis do passado. Um país importador de bens supérflueos pode adaptar-se facilmente a uma queda brusca de sua receita cambial, sem maiores problemas econômicos internos. (...) Hoje, porém, seríamos muito mais vulneráveis a uma queda dessa ordem na capacidade para importar” (Simonsen: 1969, 159-60).
que um lema propagandístico é hoje, para o Brasil, uma alternativa imposta pelos fatos.252
Apesar do tom incisivo e do reconhecimento da necessidade de expandir as exportações, foram poucos os resultados práticos da estratégia nesse período. Seria somente a partir de 1966-1967, com uma grande reforma da política comercial brasileira, tanto do ponto de vista substantivo quanto operacional, que existiria um aparato estatal para estimular sistematicamente as exportações. O exportador, pouco a pouco, foi se transformado em uma espécie de herói (Kennedy e Fonseca: 1989, 31).
Será que essa mudança de status do exportador – que, diga-se de passagem, era considerado como vilão da inflação e da carestia não muito tempo atrás – significava uma transição de um modelo de substituição de importação para um voltado exclusivamente para as exportações? Há indicações que não. Primeiro, não havia consenso para mudar a estratégia de política comercial. Vários economistas continuariam a endossar políticas orientadas somente para o mercado interno – teses compartilhadas no seio do aparelho de estado brasileiro (Coes: 1991, 178). Segundo, como o capítulo anterior elucidou, apesar da tentativa de complementaridade das duas estratégias, quando existia choque entre elas, as decisões eram tomadas em detrimento do aumento das exportações – favoráveis, portanto, à substituição de importação por intermédio da defesa do mercado interno pelos aparatos de proteção. Terceiro, a estratégia do governo Geisel a partir de 1975 envolvia um profundo comprometimento com a tentativa de dar mais auto-suficiência ao Brasil e desenvolver novos tipos de vantagens comparativas (Baer: 2002, 110).253
Acurada, portanto, é a consideração que o Brasil teve uma estratégia híbrida de desenvolvimento, apoiando a substituição de importações em certos setores da economia e a promoção de exportações em outros. Não houve, como alguns autores atestam, a substituição de um modelo pelo outro. Com efeito, o movimento para a promoção de exportações estava conectado ao desígnio de contribuir para as divisas necessárias para o aprofundamento da ISI e não para substituí-la.254 Isso é confirmado
252
“Comércio exterior: Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento e Rodada de Negociações “Kennedy” do GATT.” 10 de março de 1964. CPDOC. VLC 64.03.10-AE. Pasta 11.
253
Ver também (Pagnussat: 1988, 1; Schuh: 1996, 20).
254
“(...) the export-promotion project adopted in Brazil was not a strategic decision on the part of policy
makers to encourage industrial upgrading or other developmental goals through export promotion; the primary goal of the policy was to get as much foreign exchange as possible as to be able to import the equipment and machinery that would be necessary to expand industry in Brazil for the domestic market”
pelas ações das autoridades econômicas, além das manifestações do próprio Presidente Geisel.255
Mas se as raízes desse modelo complementar vinham da década de 1960, a crise do petróleo e os desafios econômicos que o Brasil enfrentaria a partir de então é que explicam a profundidade do ajuste do modelo econômico – reestruturando o Estado brasileiro para a consecução de saldos comerciais crescentes.256 Antes, a exportação era um exercício opcional na estratégia de desenvolvimento brasileiro; agora, ela era realmente uma fatalidade (Gomes: 1998, 66).257
Esse novo destino, para o qual o Brasil lançava-se para dar continuidade ao seu processo de desenvolvimento, apoiou-se em diversos instrumentos. Entre os criados antes do choque do petróleo, tendo um papel central na política de promoção comercial a partir de então, estava o Programa de Benefícios Fiscais à exportação (BEFIEX). Criado em 1972, em 1987 teria mais de 317 programas para exportação – em treze anos de existência, cada dólar exportado gerou uma entrada líquida de divisas de aproximadamente U$ 0,65.258 Um outro instrumento relevante era o crédito prêmio, um bônus que permitia aos exportadores deduzir uma percentagem fixa do valor de suas exportações de taxas e impostos que eles deviam tanto no nível estadual como no federal.
Não é o objetivo deste trabalho explanar o funcionamento desses mecanismos.259 O que é relevante ressaltar é que eles constituíam a principal ferramenta associada à promoção de exportações no país – em 1978, por exemplo, a soma dos incentivos representava quase 60% do valor das exportações de manufaturados (Braga e Tyler: 1990, 15).260 Marcelo de Paiva Abreu traz números interessantes, demonstrando, inclusive, a dependência do perfil exportador brasileiro à continuidade das medidas de suporte nesse período (Abreu: 2004a, 24). Além dessa dependência, há indicações claras
255
Ver, por exemplo: “Geisel: economia avançou; política avançará”. O Estado de São Paulo. 30 de dezembro de 1977.
256
Esse impulso não ocorreu somente no Brasil, como demonstra bem o caso da África do sul (Muller: 2000) e da Índia (Sridharan: 2002, 62). Um importante relato processo no caso indiano é o artigo do Embaixador Kishan S. Rana (Rana: 2004).
257
No entanto, não se pode esquecer que, com o choque do petróleo, o governo explicitamente decidiu aprofundar a estratégia de substituição de importações – coexistindo, portando, com a estratégia de exportações. (Abreu: 2004a, 21).
258
“Desde 1972, US$ 29 bilhões em vendas no exterior.” Gazeta Mercantil. 5 de janeiro de 1987.
259
Para maiores detalhes sobre os programas de incentivos de exportações ver (Bergsman: 1970, 183-4; Franco e Frisch: 1993, 17-8; Gomes: 1998, 39-77; Lima e Jr.: 1987; Shapiro: 1997).
260
“Os incentivos fiscais à exportação tiveram papel decisivo na expansão da venda de manufaturados nos últimos dez anos”. “Reunião de Genebra poderá trazer mais restrição ao Brasil”. Jornal de Brasília. 3 de fevereiro de 1978.
de que os subsídios foram “jogados” em setores errados, pois há uma correlação negativa entre as atividades que recebiam maiores subsídios e as empresas que demonstravam maior crescimento nas exportações (Coes: 1991, 179).
Se, por um lado, pode-se identificar os mecanismos de suporte como um fator explicativo de maior peso no aumento das exportações, por outro, é necessário elucidar os contornos da atividade de promoção comercial no Brasil, para tratar com mais esmero a batalha interna dos órgãos na definição da posição brasileira no tópico durante a década de 1970. Nesses termos, é nítido que o salto brasileiro em sofisticação na área de financiamento às exportações foi acompanhado de perto por modificações no conteúdo e operacionalização das políticas de comércio exterior – as alterações no organograma do comércio exterior associavam-se ao processo de multiplicação de instrumentos creditícios e fiscais (Lima e Jr.: 1987, 108).
Assim, não é coincidência, nesse momento, o aumento do poder do Ministério da Fazenda na política econômica externa e a concomitante explosão de recursos financeiros e normativos à disposição do órgão para estimular as exportações. Antes do governo Geisel, era o Ministério da Fazenda que agressivamente voltava-se para o exterior, tolhendo diversas competências do Itamaraty (Barros: 1984, 34-5). Ao contrário de rivalizar essas iniciativas, o Itamaraty, chefiado por Gibson Barboza, acabou fechando-se, permitindo que sua voz não mais fosse ouvida na definição dos interesses brasileiros na área econômica externa. A transição para Azeredo da Silveira marcou uma mudança profunda na forma pela qual o órgão iria lidar com temas econômicos.261 Azeredo criticava a atitude de seu predecessor, estando determinado a mudá-la.262
Dessa maneira, no governo Geisel, há um ativismo muito grande do Itamaraty na área comercial, especialmente no nicho estatal que estava na vanguarda do processo de desenvolvimento da economia brasileira – a promoção comercial de bens manufaturados. O foco nas exportações de manufaturas levaria a um impulso do
261
O papel da personalidade, portanto, é central no entendimento da evolução do caso, um entendimento bem mais sofisticado do que a idéia de que where you stand depends on where you sit. “Personality types
matter because they affect the sort of judgements that an actor makes when trying to decide for which course of action there are the better reasons” (Hollis e Smith: 1986, 280).
262
“O Gibson, quando se sentiu agredido pela área econômica, ele se fechou; o que ele fez muito mal, porque ele foi restringindo as atividades do Ministério. Enquanto que uma Chancelaria tem que aceitar esse desafio normalmente, tem que se abrir, tem que ajudá-los. Tem que cooperar com eles, e tem que apelar para cima quando a solução é excessivamente negativa para os interesses gerais do país - a sua projeção no exterior.” Fita 4. Lado A. Ver também (Schneider: 1976, 101-3). Gibson Barboza, obviamente, não compartilha a tese de que em sua gestão o Itamaraty foi restringido pela área econômica do governo (Barboza: 2002, 356-65).
Departamento de Promoção Comercial, dirigido pelo competente diplomata Paulo Tarso Flecha de Lima.263 Esse Departamento foi criado pela Lei 4.669 de 1965, com a responsabilidade de fazer o trabalho de divulgação internacional de bens e serviços brasileiros, mas, até o início da década de 1970, não era ativo. Para solucionar esse problema, implementou-se um grande exercício de treinamento de diplomatas para a atividade de promoção comercial. Em 1976, dos 600 diplomatas na ativa, 80 já tinham passado pelos cursos de treinamento em promoção comercial. Considerando que 160 eram ministros e embaixadores, funcionários que já tinham ultrapassado a faixa profissional de chefia de setores de promoção comercial, conclui-se que quase 20% dos diplomatas em atividade nos níveis operacionais já tinham especialização nessa área.264 Apesar desse visível crescimento da área de promoção comercial no Itamaraty, a questão que deve ser analisada é se o Itamaraty tinha o monopólio dessa atividade.
De acordo com Flecha de Lima, desde 1961 o Itamaraty era o órgão “encarregado de coordenar as atividades de promoção comercial no exterior” (Lima: 1974, 51). Ao ler esse trecho, poder-se-ia chegar a conclusão de que o órgão tinha o monopólio da atividade de promoção comercial. Toda a mitologia da diplomacia brasileira aponta para essa conclusão – uma idéia redentora, de diplomatas carregando a pira do desenvolvimento econômico do país na atividade de caixeiro-viajante ao redor do mundo. Mas a realidade é bem mais complexa, pois, antes de tudo, na afirmação de Flecha de Lima já há detalhe no final da frase que flexibiliza tal conclusão – “no exterior”; ou seja, o papel de coordenação interna não era necessariamente competência do Itamaraty. Na verdade, essa atividade era fragmentada no aparelho de Estado brasileiro. O apoio da CACEX aos exportadores, por exemplo, era tido na época como variável mais relevante que o trabalho do Itamaraty na explicação da evolução do comércio exterior na década de 1970.265 A atividade também não era monopólio da administração direta, pois a Braspetro, subsidiária da Petrobras para atividades no exterior, serviu em diversos momentos de intermediária entre empresas brasileiras e compradores estrangeiros, notadamente no Oriente Médio.266
263
Para uma explicação sobre o funcionamento da área de promoção comercial no Itamaraty ver (Lima: 1978).
264
“Itamaraty contra ação do BB na exportação”. Estado de São Paulo. 28 de março de 1976.
265
“Comércio exterior e eficiência pública”. O Estado de São Paulo. 14 de janeiro de 1976.
266
“A Braspetro conduzirá as negociações com o Iraque”. Folha de São Paulo. 29 de abril de 1975. Um caso interessante é a participação da subsidiária na exportação de calçados para a União Soviética. Ver: NARA. Da embaixada americana em Brasília para o State Department. Industry data on Brazil’s shoe industry. 17 de setembro de 1975.
Com essas considerações, chega-se facilmente à conclusão de que o crescimento institucional da área de promoção comercial do Itamaraty não deve levar todo o crédito pela modificação do perfil do comércio exterior brasileiro, como o discurso diplomático do período apresenta. Na verdade, com a dependência que o sucesso das atividades do Departamento de Promoção Comercial do Ministério tinha dos suportes governamentais, pode-se aventar hipótese inversa – o sucesso das atividades do Ministério deve-se à competitividade artificial gerada pelas medidas de estímulo à exportação. Essa é uma conclusão de grande relevância, pois é uma das razões que podem explicar a posição do Itamaraty de defesa tenaz desses mecanismos, quando foram questionados no contencioso com os Estados Unidos.