As negociações tarifárias que vão de 1947 até 1958 no GATT seriam traumáticas para o Brasil devido à conjunção de dois problemas. O primeiro é o fato de a política comercial do país ter como base, naquele momento, a pauta tarifária de 1934, que consistia em um sistema de incidência tarifária específica e não ad valorem. Assim, com a inflação dos anos subseqüentes, a tarifa foi perdendo o seu valor proporcional aos preços dos produtos importados, pois não era reajustada, levando a soluções ad hoc que violavam os compromissos do GATT. A falta de reajuste no período nos leva ao segundo problema: a formulação da política comercial brasileira. Ao contrário da hodierna realidade, o regime constitucional de 1946 dava um papel de destaque ao Congresso Nacional na formulação da política comercial. Era ele que tinha capacidade normativa para mudar as tarifas aduaneiras.108
Foi exatamente a ação do Congresso que deixou os negociadores brasileiros no GATT em situação delicada. Aliás, o próprio processo de ratificação, em 1948, acarretou sérios problemas para a diplomacia comercial brasileira nos anos subseqüentes.109 Tendo o Executivo encaminhado o Projeto de Lei faltando cerca de um mês para a data limite que o Brasil tinha para ratificar o Protocolo de Aplicação Provisória do GATT, o processo legislativo foi rápido.110 Em 1948, sem nenhuma preparação, os parlamentares, que na época das negociações em Genebra não se interessaram pela discussão nem foram convidados para participar da delegação brasileira, modificaram diversas tarifas já consolidadas na Lista III brasileira.111 A conseqüência direta dessa modificação foi que, na segunda sessão das Partes Contratantes do GATT, ainda em 1948, a diplomacia comercial, representada pelo
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Artigo 141 §34 combinado com o Artigo 65 I e II e com o §2 do Artigo 36 da Constituição de 1946 (Brasil: 2002). Na tramitação do Protocolo de Aplicação Provisória, na Câmara dos Deputados, a questão da competência para modificar as tarifas aduaneiras não foi foco de grande controvérsia. No Senado, contudo, o tópico mereceu delongadas considerações, principalmente sobre qual o grau de liberdade que o Executivo tinha no assunto. A visão mais radical era do Senador João VillasBoas, que afirmava que “(...) ao Congresso – apenas ao Congresso – compete[ria] modificar, alterar ou reduzir tarifas. Não sendo delegáveis essa atribuição constitucional, não é possível deixar nas mãos do Chefe do Poder Executivo a alteração de tarifas.” Anais do Senado Federa. Livro Vol. 6. 1948. Pág: 667.
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As negociações de 1947 criariam o Protocolo de Aplicação Provisória do GATT para a internalização do Acordo, enquanto não fosse negociada a Carta da OIC. Com o fracasso da Carta, o Protocolo acabou vigorando provisoriamente até a criação da Organização Mundial do Comércio. Para maiores detalhes ver (Hansen e Vermulst: 1989; Jackson: 1990).
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Horácio Lafer, relator do projeto na Comissão de Finanças da Câmara, por exemplo, dispôs de uma semana para examinar o projeto (Lafer: 1988, 276). De acordo com a análise da Comissão de Diplomacia da Câmara dos Deputados, o projeto foi submetido à Câmara 7 meses e 24 dias depois de sua assinatura. O Congresso, contudo, teria somente seis dias para processar o projeto de lei, de acordo com o relatório da Comissão. Diário do Congresso Nacional. 1948. Pág: 5954.
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Itamaraty, teve que batalhar para modificar as tarifas que tinham sido negociadas no ano anterior, conseguindo a primeira derrogação de compromissos (Waiver) para aplicar a modificação de tarifas para almanaques, calendários, penicilina e leite em pó.112
A ação do Congresso fez com que, nos anos posteriores, existisse a preocupação explícita de sempre se levar em conta a posição do órgão na determinação da participação brasileira no GATT. Mas, mesmo com essa precaução, o problema de 1948 esteve longe de ser um episódio isolado. No decorrer da década de 1950, quando o país implementava seu programa de substituição de importação e problemas inflacionários avolumavam-se, viu-se que era necessário modificar a estrutura tarifária brasileira – uma evolução de um sistema específico de incidência tarifária para um ad valorem.
Essas modificações não podiam simplesmente ser encaminhadas do Executivo e aprovadas pelo Congresso Nacional como uma lei normal; depois de 1948, as tarifas do país estavam consolidadas na Lista III do GATT. Para realizar a reforma, era necessária uma derrogação temporária de todas as obrigações e direitos brasileiros no GATT, podendo, assim, o Congresso Nacional aprovar uma nova tarifa aduaneira sem que o país violasse as regras multilaterais. Posteriormente, o país teria que entrar em negociação com seus parceiros para recompor uma nova Lista III, consolidando compromissos completamente novos. O Brasil passou, com muito esforço, por todo o calvário. O caso é sui generis na história do GATT, pois significou a re-entrada do país no Acordo, após negociações com 17 outras partes contratantes durante vários anos (Hoda: 2001, 68).
Do ponto de vista institucional, o órgão que lidava com a coordenação interna e externa da posição brasileira era a Comissão Consultiva dos Assuntos do GATT, vinculada ao Ministério da Fazenda – e não ao Itamaraty. A criação desse órgão marcou a hegemonia das autoridades fazendárias na determinação da posição brasileira no GATT – e até, em determinados momentos, na execução de decisões em Genebra –, situação que persistiria até o fim das negociações de recomposição da tarifa brasileira em 1958. A Comissão tinha a competência de estudar e sugerir as diretrizes gerais da
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Brazilian request for withdrawal of concessions – Schedule III. 24 august 1948. GATT/CP.2/W.9; Annex to Brazilian request for withdrawal of concessions. 24 august 1948. GATT/CP.2/W.9/Add.1; Brazilian request for withdrawal of concessions – Schedule III. 6 september 1948. GATT/CP.2/W.11. O Brasil acabou rebaixando outros produtos em compensação ao aumento dos produtos. Schedule III – Brazil. Withdrawal of concessions – re-renegotiations with the United Kingdom and the United States. 1 June 1949. GATT/CP./24.
política tarifária do governo e determinar a posição do Brasil no GATT.113 O chefe da Comissão, Valentim Bouças, empreenderia uma árdua luta tanto no plano doméstico, para acelerar o andamento da reforma tarifária, como no plano externo, para que o país pudesse realizar sua reforma tarifária sem ser constrangido pelos compromissos multilaterais já consolidados.114 O discurso de Bouças, ao identificar no GATT o principal empecilho à reforma doméstica, indicava que o Brasil iria reformar suas tarifas “quer o GATT as ratifique ou não” (Anônimo: 1955, 4).
Importante salientar que a dinâmica da “reentrada” do Brasil no GATT passou ao largo do Itamaraty em suas três fases fundamentais. Na primeira, de convencimento do governo americano e do FMI, em setembro de 1956, foram funcionários do Ministério da Fazenda que viajaram para Washington com o objetivo de apresentar o projeto de reforma tarifária e pedir apoio à derrogação dos compromissos brasileiros no GATT.115 Na segunda, no mês de novembro do mesmo ano, foi o Ministro da Fazenda, José Maria Alkmim, que foi a Genebra apresentar aos participantes da Sessão das Partes Contratantes a reforma brasileira e indicar a necessidade de o país ter as suas obrigações do GATT derrogadas para completá-la.116 Por fim, na delegação que foi renegociar a Lista III brasileira no GATT, após o Congresso ter aprovado a nova tarifa, há uma clara preponderância do Ministério da Fazenda e do Congresso Nacional sobre o Itamaraty, apesar de esse ter conseguido a vitória procedimental de que todas as comunicações para o Brasil passassem pelo órgão.117
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Decreto N. 35.482, de 7 de maio de 1954; Ata da reunião da Comissão Consultiva do Acordo Geral de Tarifas e Comércio. 23 de julho de 1954. FGV (CPDOC). OA 54.07.21/2. Rolo 27
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Valetim Bouças já tinha sido o chefe da Comissão Revisora das Tarifas Aduaneiras. Para maiores detalhes da reforma ver (Câmara: 1956).
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Projeto de instruções para as conversações a se realizarem com o governo dos Estados Unidos da América relativamente à apresentação da nova tarifa alfandegária do Brasil no GATT. 12 de setembro de 1956. FGV (CPDOC). EAP 56.07.31; Carta de Otávio Paranaguá para Ernani do Amaral Peixoto. 16 de novembro de 1956. FGV (CPDOC). EAP 56.07.31
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Summary record of the eigth meeting. 27 october 1956. SR.11/8; “Essa vitória [derrogação de todos os compromissos que o Brasil tinha assumido no GATT] se deve ao apoio dado à delegação brasileira, pessoalmente, pelo próprio ministro da Fazenda, Sr. José Maria Alkmim, à experiência política do embaixador Barbosa Carneiro e do Sr. Valentim Bouças (...)” (Melo: 1956, 20); Júlio Augusto Barboza- Carneiro. Relatório da delegação do Brasil à XI sessão das Partes Contratantes do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT). Genebra, em 16 de janeiro de 1957. MRE (AHI/RJ). Conferência de Comércio e Tarifas Aduaneiras. Ofícios 1954 (dez.)- 1959. Estante 80. Prateleira 1. Maço 11.
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A chefia da Delegação coube ao experiente embaixador Barboza-Carneiro, mas todo o trabalho técnico de definição da posição brasileira coube a Valentim Bouças e técnicos do Ministério da Fazenda (ver série de documentos TNB). Regimento interno da delegação do Brasil às negociações tarifárias brasileiras no quadro do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT). 6 de fevereiro de 1958. MRE (AHI/RJ). Conferência de Comércio e Tarifas Aduaneiras. Ofícios 1954 (dez.)- 1959. Estante 80. Prateleira 1. Maço 11. A percepção da posição brasileira em Genebra como derivada do trabalho do Ministério da Fazenda é identificada também em editorial do Observador Econômico (Anônimo: 1956).
Observa-se, nesse breve histórico, que, desde os primórdios da ação brasileira no GATT, a formulação do país sempre foi impactada por outros órgãos do governo, inclusive pelo Congresso Nacional. Até a função de coordenação da formulação da posição era, em diversos períodos, realizada fora do Itamaraty. Esse período também demonstrou como outros órgãos impactavam na posição externa brasileira em todas as formas apontadas no capítulo 1. Na próxima seção, será abordada a posição brasileira na área tarifária durante a Rodada Kennedy, com um foco especial no pedido de derrogação tarifária realizado em 1967.