Diante da alteração do perfil de atuação institucional, observa-se que houve modificação na forma de agir dos promotores de justiça, que, inicialmente, eram centrados eminentemente no âmbito processual, principalmente, nos feitos criminais, e passaram a assumir uma gama bastante ampla de atribuições, em defesa da coletividade, assumindo papel relevante na defesa da própria sociedade e do regime democrático.
Silva (2001), ao elaborar sua tese de doutorado em Ciência Política, na Universidade de São Paulo, estudou um grupo de promotores com atuação na área da Infância e Juventude da capital e do interior do estado, fazendo alusão, em seu trabalho, aos termos: promotores de “gabinete”, que seriam aqueles preocupados com os procedimentos judiciais sob sua responsabilidade, reagentes às demandas que se multiplicavam em suas promotorias; e promotores de “fato” que, embora não se esquivassem da promoção de ações judiciais, atuavam de forma predominante como articuladores políticos, buscando ser proativos, tentando atacar a causa dos problemas, a fim de alterar a realidade social.
Nesse sentido, destaca a autora citada que o “promotor de fato” busca no processo e no inquérito policial não um fim em si mesmo, mas um sintoma, a revelação de uma realidade
social que precisa de atenção e cuidado.118
É possível aclarar ainda que promotores de fato são aqueles que se preocupariam, ao receber reclamações individuais em seus gabinetes, atinentes ao interesse de incapazes, referentes, por exemplo, a demandas por dado medicamento ou encaminhamento de saúde específico, em instaurar um procedimento investigatório a fim de buscar avaliar a existência de falha na política pública municipal de saúde realizada pela Administração, com o escopo de minimizá-la e resolvê-la, ao invés de simplesmente contentar-se em solver os conflitos isolados e pontuais, que as demandas específicas exigiriam e seriam bem mais simples de serem solucionados.
Ao contrário, o promotor de gabinete, nos casos de reclamações individuais por medicamentos e tratamentos de saúde, fariam os procedimentos necessários para viabilizar aos incapazes o alcance aos medicamentos necessários, instaurando procedimentos preparatórios preliminares, preparando recomendações e, caso não houvesse cumprimento extrajudicial desta recomendação, impetrando mandados de segurança para garantir o direito líquido e certo do paciente. Nessa hipótese, a atuação seria bastante pontual e direcionada e resolveria uma demanda específica, mas pouco influiria nas causas sociais do problema, nas outras demandas similares que denotam problemas na política pública que vem sendo exercida.
Assim, segundo Silva (2001, p. 99):
O promotor de fato, por sua vez, estabelece contatos, define prioridades, toma iniciativas, articula forças locais e participa de campanhas, mobilizações e eventos. Divulgação de informações, atendimento ao público, palestras, orientações e reuniões são procedimentos usados cotidianamente. Muitas vezes, as prioridades levam o promotor de fato a acionar órgãos governamentais e a estabelecer processos de negociação com autoridades públicas, pessoas jurídicas e físicas. Também levam à participação em campanhas, elaboração de projetos e, até mesmo, fundação de organizações não-governamentais. Os inquéritos civis são usados muitas vezes, para aumentar as chances de fechamento de acordos judiciais. As ações civis públicas são propostas quando os procedimentos extrajudiciais não surtiram efeito ou quando não há possibilidade de contato ou negociação, como nos casos de violação de direitos por órgãos estaduais e federais.
Dessa forma, o promotor de fato deverá ser aquele capacitado para conciliar, para buscar o diálogo, para perceber o problema e confrontá-lo para resolvê-lo. O promotor de fato
118 Nesse sentido, cita exemplos: a) as prensas metalúrgicas paulistas, segundo dados de 1990, teriam decepado
cerca de 500 mil dedos e, na maioria dos casos, o MP tinha atuado nos acidentes de trabalho, mas as prensas continuavam lá (Antonio Araldo Ferraz Dal Pozzo); b) Os registros de acidentes que levam a instauração de IP em determinado local, produzindo viúvos e órfãos (Antonio Araldo Ferraz Dal Pozzo) (SILVA, 2001).
recebe a demanda individual, mas vai além dela para aferir as causas que a ensejaram; se há irregularidades nas políticas, enfim, qual seria a melhor forma de agir para atacar o problema de forma coletiva.
Nem sempre é possível para um promotor do interior, que cumula diversas atribuições (atua na esfera conciliatória, buscando ajustamento de condutas com o poder público e fiscaliza o agente político, propondo ações de improbidades administrativas) obter êxito nas negociações que tenta realizar, diante da dificuldade de cumular funções de natureza tão díspares, na medida em que a conciliação pressupõe empatia e o processamento do agente improbo gera restrição, ressalvas a negociações e torna bastante difícil criar qualquer tipo de pacto favorável à comunidade.119
Com efeito, embora seja esperado que os agentes ministeriais atuem como promotores de fato e se antecipem aos problemas, prevejam as demandas, na prática, tem-se mostrado que acabam atuando no varejo, resolvendo questões pontuais, sem condições reais de exercerem, em plenitude, suas funções ministeriais, por falta de estrutura, de apoio, de condições orçamentárias, de planejamento institucional.
Fazendo um cotejo entre os textos estudados e a realidade enfrentada na labuta ministerial, é possível depreender que o Ministério Público Estadual tem abarcado uma gama bastante diversa de atribuições, com uma estrutura incipiente, que precisa ser melhorada para alcançar objetivos sociais mais amplos, uma vez que não tem sido possível aos promotores de justiça serem efetivamente “promotores de fato”, na medida em que sua atuação acaba sendo muito mais reativa do que proativa e se encontram assoberbados de trabalho e presos a velhas ideias estruturais, centradas no processo e suas interconexões, quando a sociedade atual, com sua complexidade, exige mudanças concretas de paradigmas e atitudes, precisando de agentes que se antecipem ao problema.
A judicialização das questões sociais relevantes não se mostra razoável e nem resolutiva, há necessidade de adotar mecanismos extrajudiciais de resolução de conflitos, de aderir a mecanismos de negociação, de planejar, de viabilizar a propagação de “promotores de fato”, capazes de agirem proativamente.
119 Há, ainda, problemas estruturais gritantes, havendo diversas comarcas espalhadas pelo Brasil, principalmente
na região Nordeste, como se dá no Estado do Piauí, que não contam com servidores efetivos, que não têm analistas e nem técnicos para auxiliar nas atividades fim e nem meio.
Observa-se, portanto, que o Ministério Público, embora tenha perfil Constitucional, importante na defesa dos direitos fundamentais sociais, econômicos e culturais e se revele defensor do regime democrático, da ordem jurídica constitucional e mediador de conflitos entre Estado e sociedade, em razão de problemas estruturais (falta de condições materiais, escassez de servidores administrativos, falta de peritos e outros bens) não vem exercendo plenamente suas funções, estando, por conseguinte, aquém da proposta constitucional, havendo necessidade de criarem-se condições para que haja melhoria institucional.
Nesse sentido, urge que a instituição Ministério Público atue de forma planejada e efetiva, sobretudo, no âmbito extrajudicial, e se mobilize para fomentar planejamento estratégico, dirigido à capacitação dos agentes ministeriais na resolução de conflitos; negociação coletiva; que crie núcleos regionais especializados; que fomente cursos e dote as promotorias de estrutura de trabalho.
Necessário, acima de tudo, nesse contexto, que o Ministério Público Estadual supere a função paternalista que vem exercendo, ao resolver questões pontuais e urgentes na defesa dos direitos sociais, e concorra120 para que a sociedade seja partícipe do debate político e busque implementar políticas públicas de seu interesse.
Assim, mostra-se relevante que o Ministério Público Estadual, por ter amplo acesso aos indivíduos e à comunidade (no âmbito de sua comarca e termos judiciários), preste atendimento ao público; realize audiências públicas, participe e fiscalize os Conselhos comunitários, irradie luz à comunidade que, há tempos, vê-se relegada pelo Estado e pelo mercado, dando-lhe oportunidade de reinventar, de forma solidária e participativa e de reafirmar seu valor perante o Estado, visto não ser possível olvidar que este se legitima na defesa dos direitos da sociedade e dos indivíduos que a compõe (SANTOS, 2010).
É imperativo lembrar que não há defesa do regime democrático sem incentivo à participação popular, à autonomia, à liberdade. Anseia-se, pois, que a instituição Ministério Público permita e incentive a existência cada vez maior de “promotores de fato”, indispensáveis a um Estado que se pretende efetivamente Democrático.
120 Seja de forma isolada, nas comarcas em que só há um promotor, ou em parcerias com outros colegas que