O Ministério Público é uma instância de controle social e agente promotor do direito à educação, na medida em que representa os interesses individuais homogêneos, coletivos e difusos, prestando-se a propor ação civil pública: em decorrência da malversação de dinheiro público na área da educação, falta de estrutura nas unidades escolares (aquém do imposto na legislação vigente), obstrução ao acesso ao ensino público, aplicação desconforme das verbas destinadas à alimentação escolar e ao FUNDEB, etc. É imprescindível, portanto, que igualmente seja promotor do fortalecimento dos Conselhos sociais, da autonomia da comunidade, para que ela intervenha na arena política.
Atualmente, já se observa projetos que fomentam a capacitação dos Conselhos municipais, pelo próprio Ministério Público, para fortalecimento do controle social, como tem ocorrido no Estado do Piauí, com as caravanas do Ministério Público que percorrem diversas cidades polos do interior do Estado com o escopo de capacitar os conselheiros nas seguintes áreas: educação; saúde; segurança pública; criança e adolescente; combate à corrupção.
Projetos pilotos como esse, visam fortalecer a liberdade, a autonomia e a assunção de deveres pela comunidade e permitir, ao menos, uma reflexão sobre a postura que vem sendo adotada nas práticas de fiscalização.
Atualmente, faz-se relevante a implementação da gestão democrática nas escolas, sendo tema imprescindível nos debates sobre a educação; e o Ministério Público, como defensor do regime democrático, não deve restringir sua atuação à tutela da sociedade e resguardo de seus direitos, mas sim, fomentar que a própria sociedade, capacitada formal e politicamente, intervenha na realidade social.
Os movimentos sociais recentes revelam insatisfações e anseios e demonstram que a sociedade pode se insurgir, ela reflete o controle social e tem papel importante na sua concretização, sendo necessário que esteja preparada para tal fim.
Considerando que o objetivo central da presente pesquisa é avaliar a atuação do Ministério Público Estadual no fomento e implementação de políticas públicas para uma educação de qualidade, faz-se necessário discutir a referida instituição e descrever como ela vem atuando na área, partindo de noções gerais para, ao final, adentrar na especificidade que o tema exige.
As políticas públicas, consoante já exposto, são os instrumentos utilizados para concreção de direitos por parte do Estado, tendo força capaz de modificar a realidade social tão-somente quando os atores políticos demonstrarem capacidade de diagnosticar e analisar a realidade social, econômica e política, e a aptidão para interagirem e negociarem democraticamente com demais atores envolvidos no processo (RODRIGUES, 2010, p. 25).
Desse modo, revela-se importante o papel da gestão das políticas públicas para promoção da justiça social e a consolidação da democracia no país, por meio do combate à pobreza, pela organização da sociedade em defesa da igualdade política diante das desigualdades socioeconômicas, e pela proteção contra os riscos da vida social.
A execução de políticas públicas mais abrangentes deve levar em conta o aprimoramento do bem-estar e da cidadania da sociedade e viabilizar a diminuição das desigualdades e a consolidação da democracia (BUCCI, 2006, p. 79).
O Ministério Público poderá ter papel relevante na concreção das políticas públicas fazendo com que as leis que preveem a participação popular em Conselhos – tais como, as Leis n.º 8069/90, n.º 8842/94 e n.º 8429/92, por exemplo; e as que regulamentam a participação popular, por meio da realização de audiências públicas, da fiscalização do orçamento, como se dá com o Estatuto da Cidade e a Lei de Responsabilidade Fiscal –, sejam implementadas.
Os instrumentos postos à disposição dessa instituição para fins de viabilizar uma maior efetividade das políticas públicas são: o inquérito civil; a recomendação administrativa; o termo de ajustamento de conduta; a ação civil pública e a ação de improbidade administrativa. O inquérito civil, por exemplo, é um mecanismo de investigação bastante eficaz que propicia a fiscalização de políticas públicas, e viabiliza a elaboração de recomendações administrativas e de termos de ajustamento de conduta, permitindo um acompanhamento da gestão pública e a resolução conciliatória da omissão ou má-execução da política estatal, além de ser excelente para coleta de provas.
As recomendações administrativas, igualmente, são instrumentos bastante úteis para apontar, em conformidade com a lei, o melhor caminho a ser seguido pela Administração para correção de falhas e desacertos e evitar a judicialização de demandas contra o Estado (em sentido amplo), que assoberbam o Judiciário, são mais onerosas para aos cofres públicos e acabam postergando o conflito.
A ação civil pública, por sua vez, embora seja uma conquista social, visto que permite ação direta contra órgão e entidades que afrontem ao patrimônio público, ao meio ambiente, aos direitos de crianças e adolescente, à saúde, à educação etc., é outro mecanismo de ação do Ministério Público e também da Defensoria Pública, que pode agir, nas hipóteses de hipossuficiência dos interessados. Ela está adstrita a um processo e engloba os direitos processuais atinentes, o que acaba levando à perda de sua eficácia, em curto prazo, visto que seu trânsito em julgado demora, em média, cinco anos.
corruptores e afastamento de cargos públicos de pessoas consideradas ímprobas, a ação de improbidade administrativa é outro meio de ação ministerial, contudo, tal qual a ação civil pública, não tem sido capaz de reverter a utilização inadequada do dinheiro público, visto que os julgamentos se protraem no tempo, dada a existência de uma defesa prévia, difícil de ser realizada por dificuldade na notificação dos réus, e a previsão de uma gama relevante de recursos e de medidas capazes de postergarem o julgamento do feito, concorrendo para ineficácia da medida.107
Na realidade, observa-se que a conciliação é a principal alternativa de solução de conflitos, consoante atesta pesquisa do IBGE, realizada em 2009, em parceria com o Conselho Nacional de Justiça108, sendo razoável que haja qualificação de membros do Ministério Público para buscarem este tipo de negociação.
Importante destacar que o melhor acompanhamento dos atos do poder público pelo Ministério Público deve ser preventivo, evitando a execução de políticas que acobertem desvios de finalidade e malversação de verbas públicas.
Assim, é possível ao Ministério Público buscar a efetividade dos direitos fundamentais sociais (implementação das políticas públicas), principalmente, por meio da instauração de inquéritos civis e expedição de recomendações, deixando para judicializar as questões apenas quando a solução extrajudicial mostrar-se inviável e sem o êxito esperado.
Em capítulo próprio, será feita uma análise mais aprofundada dessa instituição e de sua capacidade de fomentar, fiscalizar a execução e concorrer para implantação de políticas públicas voltadas para concreção de uma educação de qualidade.
107O Conselho Nacional de Justiça, por meio das metas fixadas, tem buscado agilizar o julgamento de ações de
improbidade administrativa (Meta 18), contudo, obteve resultado insatisfatório no cumprimento da meta pelos Tribunais de Justiça do país, o que esbarra na falta de estrutura, insuficiência de magistrados e de servidores. Registre-se que, no Piauí, apenas 12,43% da meta chegou a ser efetivamente cumprida. (Informação obtida no relatório do CNJ, 2014. Disponível em: http://www.cnj.jus.br/metas2013/docs/relatorio_meta18_combate_a_corrupcao.pdf).
108 Relatório do CNJ, 2012. Disponível em:
4 A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL, POLÍTICAS PÚBLICAS E EDUCAÇÃO
Como vem sendo exposto desde o início deste trabalho, o Ministério Público é uma instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbida da defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, que teve suas atribuições sensivelmente alteradas no curso da história109, sobretudo, após 1988, momento a partir do qual passou a ser consolidada como defensora dos direitos sociais e autora de medidas para fomento, fiscalização e controle das políticas públicas estatais.
Diante dessa realidade, verifica-se que, para defesa do regime democrático, o Ministério Público precisa estar preparado para fomentar espaços de discussão pública, concorrer para formulação de Conselhos comunitários e auxiliar a sociedade na fiscalização da Administração Pública, superando o paradigma de uma atuação, essencialmente, “tutelar” dos menos favorecidos, para impulsionar a autonomia da sociedade, elemento indispensável à Democracia. Não há democracia sem igualdade, liberdade e autonomia (SEN, 2009).
É cediço que, no Brasil, os direitos sociais, por muito tempo, foram considerados normas de índole programática, sem efetividade, mero texto escrito, uma “folha de papel” 110,
de expressão simbólica e sem grande pretensão de efetividade, o que muda quando se encara o Estado como Democrático de Direito, em que princípios, segundo a maior parte dos pensadores, valem mais do que normas, e a Constituição precisa ser efetivada, vivenciada, devendo os direitos fundamentais ter eficácia.
Com efeito, em razão das inúmeras violações de direito já referidas neste trabalho, decorrentes, principalmente, do regime militar e da premente necessidade de haver resguardo dos direitos fundamentais, o Estado erigiu-se à categoria de Democrático e Social de Direito, em que a Constituição é norma suprema e deve ser realizável.
Diante disso, passou a ser cogente exigir do Poder Público a concretização dos direitos constitucionais, vindo o Ministério Público, como já exposto, a ser uma das primeiras instituições a concorrer para tal finalidade, fiscalizando a aplicação da lei, promovendo ações,
109 O Ministério Público é uma instituição que passou por diversas transformações ao longo das últimas décadas,
tendo se tornado independente dos Poderes do Estado, conquistado importantes garantias para seus integrantes, e ampliado seu rol de atribuições de maneira progressiva e ampla, especialmente com o advento da Constituição Federal de 1988. A atribuição de promover a defesa dos interesses sociais representou uma grande inovação e trouxe consigo diversos desafios para a instituição. (CÔRTES, 2010, p. 91).
articulando ou fomentando junto aos poderes instituídos e a sociedade civil a criação de políticas públicas, substituindo-se aos cidadãos.
Atualmente, diante da complexidade das relações, do incremento das necessidades da comunidade, espera-se que o Ministério Público vá além da substituição processual, sendo capaz de incentivar os cidadãos a agirem no cenário político, incentivando-os a defenderem seus direitos e a fiscalizarem o poder público.
Buscam-se referências nas discussões encetadas por Cátia Aída Silva, no livro Justiça
em Jogo, fruto de pesquisa de doutorado, concluída em junho de 1999, no Curso de Ciência
Política, da Universidade de São Paulo; por Rogério Bastos Arantes, no trabalho Ministério
Público e Política no Brasil, igualmente resultado de pesquisa de doutoramento em Ciência
Política, da Universidade de São Paulo, no ano de 2000; e em dados obtidos no Diagnóstico do Ministério Público Estadual da Justiça, por meio da Secretaria de Reforma do Judiciário, pertinente aos anos de 2003 e 2004 (SILVA, 2001).111
Não obstante se propague a existência de um Estado Democrático e Social de Direito, nem sempre os cidadãos estão aptos a assumirem por sua conta e risco o exercício da democracia, preferindo ser tutelados; sendo razoável que o Ministério Público, enquanto instituição, busque reforçar uma alteração de postura de seus próprios membros, a fim de que assumam o papel de promotores de “fato”, capacitando-os para as novas atribuições constitucionais, percebidas como fontes de poder, que podem ser utilizadas como meio de motivar a sociedade a ser mais autônoma na defesa de seus próprios direitos e concorrer para uma mudança de paradigma social.
Buscou-se, diante disso, avaliar como o Ministério Público vem atuando como instituição, e discorrer sobre: a classificação, atribuída por Silva (2001), aos promotores de justiça a fim de buscar verificar qual a melhor proposta de atuação para defesa do regime democrático; que instrumentos postos à disposição desta instituição são úteis para referida concretização112, considerando que o conceito liberal de lei e de direito está em debate; a sociedade que se mostra apática à apresentação de diretrizes e propostas para formulação das
111 Não obstante referidas referências possam parecer antigas, ainda se aplicam a diversos Estados Brasileiros,
dadas a proporção territorial expressiva e as diferenças regionais. O norte e nordeste brasileiro, particularmente, sofrem mais com a falta de estrutura organizacional e ainda evidenciam muitos dos problemas tratados nos trabalhos referidos.
112 Destaque-se que, no capítulo anterior, houve, ao abordar o papel do MP no controle social, uma visão
superficial das medidas que podem ser adotadas para concretização dos direitos sociais, tais como: IC; Recomendações; TACs; ACP; Ação de Improbidade, tudo reforçado por técnicas de negociação e mediação.
políticas públicas e fiscalização da gestão de recursos públicos, e que a judicialização da política pública, embora frequentemente utilizada, nem sempre se pauta em uma análise econômica do direito, proporcional e razoável, e as respostas apresentadas pelo Judiciário divirjam entre si, revelando-se o uso da via judicial última instância, e não a primeira neste cenário.