6 Ulike systemløsningers og parameteres innvirkning på energiflyten i
6.1 Manuelle beregninger for kontroll av resultater fra IDA ICE 4.0 beta
Os documentos que orientam sobre a estrutura, dinâmicas e condicionalidades do PRODETUR NE II (quando houve a explicitação de mecanismos de accountability e os canais de informação) mencionam alguns espaços cujos objetivos são o diálogo com a sociedade (iniciativa privada e grupos organizados) e o acesso à informação sobre os projetos de desenvolvimento do turismo. Dentre as instâncias participativas do PRODETUR, cito o Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentável – PDITS, os conselhos dos polos turísticos, o portal na internet e Centros de Informação Pública mantidos pelo BNB, alguns seminários e as audiências ou consultas públicas. No quadro abaixo, são relacionadas às diretrizes para a composição desses espaços, de modo que o planejamento de sua estrutura possa servir de referência no que se refere às informações prestadas durante as entrevistas.
Quadro 5: Regulamento e orientações para o funcionamento das instâncias participativas do PRODETUR NE II Plano de Desenvolvimento Integrado
do Turismo Sustentável - PDITS Conselhos dos Polos Turísticos Portal na internet e Centros de Informação Pública Seminários Audiências e/ou Consultas Públicas Definição O PDITS é um instrumento técnico de
planejamento, gestão e execução de decisões sobre os investimentos em largo prazo nos polos turísticos, de forma integrada entre os órgãos públicos atuantes no turismo. Ele também orienta o setor privado, permitindo o controle,
acompanhamento e revisão periódica do plano.
O Conselho de Turismo é um espaço voltado para o planejamento e deliberação de ações para o desenvolvimento do turismo nos polos,
principalmente os projetos do PRODETUR NE II.
Ele é um mecanismo
transparente que deve permitir a participação da sociedade civil.
Centros de Informação Pública e portais para o aceso à informação são estabelecidos pelo BNB e pela UEE. O PRODETUR prevê seminários nacionais, regionais e estaduais para garantir a transparência e participação no programa.
As consultas públicas devem ocorrer no momento de elaboração, execução e monitoramento do PDITS.
Enfoque e principais diretrizes
O PDITS define e prioriza investimentos para consolidar o turismo em áreas que receberam ações do PRODETUR NE I, considerando ações a serem completadas (não finalizadas) e complementadas (e prioritárias por causa dos impactos da primeira fase do programa). Os novos polos também devem apresentar o PDITS, justificando sua existência a partir de estudos da demanda turística (financiados pelo Ministério do Turismo).
Os conselhos atuam como espaço de discussão, consenso e deliberação sobre as prioridades do PRODETUR NE II; garantir escolha de conselheiros e processos de decisão transparentes; acompanhar as ações do programa; divulgar informações sobre o
PRODETUR para os conselhos municipais de turismo e de meio ambiente; avaliar continuamente os ajustes necessários no programa.
O portal do BNB deve resumir e divulgar as boas práticas do programa.
Condicionalidades O desembolso do primeiro
subempréstimo depende da aprovação do PDITS do polo turístico.
O Regulamento Operacional demanda consultas públicas para os projetos de infraestrutura, independente da exigência ou não pela autoridade ambiental estatal. Além disso, o PIDTS deve ser analisado com a sociedade civil em todos os municípios que constituem
o polo, de modo que os projetos de investimento serão apreciados pela população afetada no momento de sua elaboração. Funcionamento e responsabilidades A preparação do PDITS é de responsabilidade da UEE. Uma empresa especializada deverá ser contratada para auxiliar na realização das análises técnicas, socioeconômicas e ambientais para elaboração do PDITS. A preparação do PDITS deve contar com consultas públicas às comunidades afetadas e organizações interessadas dos municípios do polo, além do conselho turístico (de forma a garantir a transparência e considerar as demandas locais). O capítulo 7 da versão final do PDITS deverá relatar os processos de priorização das ações e investimentos, recomendações e validação do PDITS pelos municípios e suas comunidades.
Os conselhos dos polos devem analisar, recomendar modificações, validar e contribuir para a revisão e atualização do PDITS. O plano deve, então, ser aprovado pelo BNB e depois enviado ao BID para ver se não há objeções.
Os conselhos tem as atribuições de melhorar a participação dos órgãos que trabalham com o planejamento e gestão do turismo; identificar os fatores que restringem a consolidação do turismo na região e buscar soluções por meio da mobilização; contribuir para integrar o estado no Nordeste como destino turístico; colaborar para a participação da sociedade civil no monitoramento do programa; sugerir medidas para minimizar impactos negativos; garantir a transparência pelo amplo acesso a informações e canais de comunicação e negociação entre sociedade civil e órgãos coordenadores e executores do PRODETUR; receber e encaminhar solicitações de esclarecimento e denúncias; acompanhar e validar o PDITS; divulgar informações sobre os resultados do programa; elaborar e aprovar o regimento interno; criar grupos temáticos quando se fizer necessário; decidir sobre casos omissos.
No portal serão publicados os resultados dos projetos na medida em que o programa se desenvolva. A plataforma também permite a
retroalimentação de informações e sugestões dos interessados, além de outras formas de interação.
O BNB deve organizar semestralmente Seminários Regionais de Integração e Acompanhamento do programa, contando com a participação de conselheiros, da UEE e do Ministério do Esporte e Turismo. O objetivo é harmonizar procedimentos, planejar e resolver problemas do programa, e permitir o intercâmbio de experiências entre as UEEs.
As UEEs devem organizar seminários similares na esfera estatal trimestralmente com a presença de parceiros executores e conselheiros. Ainda, as UEEs devem organizar anualmente Seminários Estaduais de Sensibilização e Avaliação do programa com
participação de grupos da sociedade civil para estimular a transparência e
participação. Os seminários divulgarão atividades e resultados (positivos e negativos) e coletarão sugestões para aprimorar a execução.
No momento de elaboração do PDITS, é de
responsabilidade da UEE a consulta aos municípios, conselhos e população afetada.
No momento da execução e acompanhamento das ações do PDITS, os conselhos devem facilitar a consulta adequada às entidades afetadas e interessadas..
Conteúdo Os PDITS são formados por um diagnóstico econômico, social e ambiental do polo (no que se refere aos efeitos do programa); uma avaliação crítica da prestação dos serviços públicos (infra-estrutura) e da capacidade gerencial dos governos estaduais e municipais; estimativas dos impactos reais no turismo; estratégias e uma plano de ação com as prioridades para o investimento e indicadores periódicos para referência.
O portal divulga indicadores, custos e benefícios dos projetos para a população local.
Suporte para a instância participativa
O PDITS se baseará na análise de Matriz SWOT (sigla para Forças, Fraquezas, Oportunidades e Ameaças) com avaliação das oportunidades e riscos cruzados com os pontos fortes e fracos dos temas importantes para o turismo nos municípios dos polos. Devem ser incluídos na análise aspectos ambientais e socioculturais. A partir dos estudos de demanda, são montados os quadros prospectivos, indicando ações compensatórias dos impactos e preventivas para o uso dos recursos naturais e proteção de valores socioculturais de comunidades tradicionais.
Para se configurar como um canal transparente de diálogo com a sociedade civil, o BNB oferece ao conselho: Oficinas do Farol do Desenvolvimento em suas localidades (para coletar opiniões sobre potencialidades e gargalos no turismo); Agente de Desenvolvimento no Município; Agências do BNB; Escritório Técnico de Estudos Econômicos do Nordeste (ETENE); Sistema de Polos; Portal do BNB na internet.
Durante a preparação do programa, uma amostra de estados (BA, RN e SE) realizou consultas públicas e reuniões com autoridades e a sociedade civil para elaborar seus PDITS preliminares. As preocupações que se destacaram nos encontros se referem ao aumento do investimento em
saneamento, necessidade de capacitação, e solicitações de informação mais ampla sobre os projetos.
Composição Os conselhos são formados pelo
setor público federal, estadual e municipal (9 membros), setor privado (9 membros) e terceiro setor (9 membros). Cada membro tem direito a um voto e deve indicar um suplente. Os conselheiros tem mandato de 2 anos. Os órgãos do conselho são: a Assembléia, a Coordenação, a Secretaria Executiva e os Grupos
Temáticos (quando forem necessários). A Coordenação será exercida pelo Estado nos 2 primeiros anos e depois haverá uma eleição direta entre os conselheiros. O BNB assume a Secretaria Executiva. Processo de convite para participar no espaço
Os conselheiros do Poder Público federal são indicados pelo BNB e o governo do Estado; os da esfera estadual são indicados pelo governo do Estado; e os da esfera municipal serão eleitos por votação direta entre os prefeitos convidados a participar pelo BNB e o governo do Estado da reunião prévia de instalação do conselho.
Os conselheiros do Terceiro Setor serão eleitos por votação direta em reunião pública convocada pelo BNB e pelo governo do Estado. Participarão da reunião as organizações inscritas a partir do envio e análise de documentos da entidade depois de uma prévia e ampla divulgação desta
possibilidade de participação nas comunidades locais.
Os conselheiros da Iniciativa Privada serão eleitos por votação direta em reunião das entidades representativas do segmento, convidadas pelo BNB e pelo governo do Estado a partir de uma elaboração prévia de listagem das referidas entidades.
Ambas as propostas de empréstimo do PRODETUR Nacional Ceará e Pernambuco (BID, 2010a; 2010b) enfatizam a necessidade de atualização do PDITS, estabelecem o formato do conselho, orientam para a realização de consultas públicas com as populações afetadas, e mencionam a disponibilização de informação no portal da SETUR (porém não discorrem sobre a figura de um Centro de Informação Pública). Nenhuma das propostas cita o espaço de seminários como uma forma de estimular a participação pública. Mesmo na proposta e no regulamento operacional do PRODETUR NE II, não há um detalhamento sobre as dinâmicas e estruturas dos seminários. Nas entrevistas, tampouco os seminários foram lembrados como espaços para garantir o acesso à informação e a participação. Ressalto rapidamente que a orientação para a organização dos seminários está relacionada com a atuação do conselho de turismo do polo. Mas, em ambos os estados pesquisados, o conselho não permanece ativo, fato que pode explicar o desaparecimento dos seminários nas novas propostas de empréstimo.
No quadro seguinte, sistematizo, em duas colunas comparativas, as orientações da proposta de empréstimo do PRODETUR Nacional Ceará (2010) e do PRODETUR Nacional Pernambuco (2010) para as instâncias participativas e de acesso à informação. Cabe destacar que o Manual Operacional do Programa não está disponível no portal da SETUR de Pernambuco e o link do documento que aparece na proposta de empréstimo conduz a uma página do BID que necessita de senha para ser acessada. No caso do PRODETUR Nacional Ceará, o manual está publicado no portal da SETUR do estado (contudo, o documento não detalha orientações para o PDITS e para o conselho como ocorreu no regulamento da segunda etapa do programa no Nordeste). No caso do PRODETUR NE II, o Regulamento Operacional estava disponível no portal do BNB.
Quadro 6: Orientações para o funcionamento das instâncias participativas do PRODETUR Nacional CE e PE
PRODETUR Nacional Ceará PRODETUR Nacional Pernambuco
PDITS Definido como um instrumento técnico de gestão e para coordenar ações públicas e privadas, o PDITS serve para orientar o crescimento sustentável do turismo nos polos. O plano guia a implementação das políticas públicas do setor. Dentre outros, o PDITS identifica os condicionantes ambientais para o desenvolvimento sustentável do turismo. As diretrizes e estratégias do Plano Diretor Participativo dos municípios devem ser compatibilizadas com as do PDITS.
A SETUR atualiza o PDITS de polos existentes e apresenta os planos para as novas áreas conjuntamente com o plano de ação ao Conselho Estadual de Turismo (CETUR). O CETUR valida o plano, que é encaminhado ao BID para sua não-objeção e posterior publicação na internet. No caso da contrapartida federal, é o Ministério do Turismo que deve aprovar o PDITS. Durante este processo, a gerenciadora contratada apoia a elaboração do PDITS.
O PRODETUR se baseia no PDITS porque o planejamento e a priorização dos investimentos podem minimizar os impactos negativos do desenvolvimento turístico. A atualização dos planos utiliza inventários e estudos de mercado (além da análise da demanda atual e potencial), de modo que os novos destinos devem ser justificados economicamente. Os projetos de infraestrutura dos polos do interior são também definidos no PDITS.
Os planos são preparados pela UCP em consulta com as comunidades afetadas, interessados, governos locais e o setor privado do Turismo.
Posteriormente, o PDITS (com a avaliação ambiental estratégica) deve ser submetido ao Conselho de Turismo do Polo e validado após discussão. O plano aprovado é enviado ao Banco para não-objeção.
Conselho O Conselho de Turismo é um mecanismo transparente que permite a participação da sociedade local. Ele deve ser um espaço de discussão e consenso sobre estratégias e prioridades do PRODETUR. O CETUR deve validar e acompanhar o PDITS, além de divulgar os resultados do programa. Este conselho promove a consulta aos beneficiados ou impactados pelos projetos, permitindo contribuições dos diversos grupos de interesse na implementação do PDITS.
Também o Conselho de Políticas e Gestão do Meio Ambiente (CONPAM), em parceira com a SETUR, deve acompanhar os projetos relacionados à gestão ambiental no PRODETUR. O componente de fortalecimento institucional do programa prevê a consolidação de órgãos consultivos do Turismo, como esses conselhos e foros.
A UCP é responsável por tornar viável o funcionamento dos conselhos de turismo dos polos. É ela que reúne as sugestões dos conselhos e toma as medidas necessárias. E os conselhos dos polos são incumbidos de aprovar os PDITS.
Consulta
Pública Os PDITS dos novos polos devem ser discutidos com a sociedade civil e os projetos de investimento deverão ser discutidos em consulta pública às populações afetadas, durante a implementação.
No caso das obras de infraestrutura, exige-se a apresentação do relatório ambiental, que também é objeto de consulta pública, quando assim demandar a legislação brasileira.
Os PDITS são elaborados em consulta com as comunidades afetadas (além dos governos locais e o setor privado).
Para obras de construção civil, o projeto também deve conter evidência de consulta pública com a comunidade local.
Portal na internet
Os portais do Ministério do Turismo e da UCP devem permitir a participação e o controle social, sendo interativos e coletando sugestões. Especificamente o portal do ministério publicará informação sobre boas-práticas do PRODETUR. Os portais dos municípios e do Estado, por sua vez, devem publicar as ações, os resultados, os indicadores, os custos e os benefícios do programa. A UCP deve divulgar o manual operativo do programa e os seus relatórios, uma vez aprovados pelo BID. Após a não- objeção do BID, os PDITS também serão publicados no portal da UCP.
A UCP deve divulgar em seu portal os PDITS e os relatórios aprovados pelo BID.
Fontes: ¨Proposta de empréstimo do PRODETUR Nacional Cearᨠ(BID, 2010b), ¨Manual de Operações do PRODETUR Nacional Cearᨠ(BID, 2010) e ¨Proposta de empréstimo do PRODETUR Nacional Pernambuco¨ (BID, 2010a)
Os documentos acima sistematizados fornecem orientações gerais sobre as características e as funções que devem ser desempenhadas pelas instâncias participativas do PRODETUR. Porém, é a partir das entrevistas realizadas em campo que posso identificar as dinâmicas e os processos gerados na prática. Começo por estabelecer de que maneira os interessados pelas operações foram convidados ou se apresentaram para integrar os espaços. Ressalto que a forma de seleção dos representantes dos conselhos influencia nas opiniões, posturas e em um alinhamento maior ou menor entre o setor público e a sociedade civil dentro deste mecanismo.
No caso do Ceará, a seleção dos potenciais participantes do Conselho do Polo Costa do Sol partiu de indicações das secretarias de turismo municipais e também das listas de participantes dos encontros para elaboração dos Planos Diretores Participativos dos municípios. O fato das SETURs dos municípios sugerirem nomes conduz à escolha de grupos organizados e agentes privados que já possuem algum relacionamento com o Poder Público local e diminui a probabilidade de convite a grupos mais críticos.
Além disso, em alguns municípios, como será descrito adiante, a divulgação de audiências públicas pode ser restrita ao quadro de avisos da prefeitura (como é o caso de Paracuru – CE) e exigem mais dispêndio de esforço da população local para obter a informação sobre as reuniões programadas. Ainda sobre os custos e recursos necessários para a população comparecer às audiências públicas, lembro a complexidade de elaboração do Plano Diretor. Segundo o Termo de Referência do Edital de Licitação para contratação de consultoria visando à execução de Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano para os municípios de Paracuru, Paraipaba e Trairi - CE, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, que parte do Componente de Desenvolvimento Institucional do PRODETUR, é:
¨um instrumento de planejamento que indicará a diretriz maior do modelo de desenvolvimento turístico desejado para os municípios, bem como as estratégias cujos objetivos deverão ser concretizados em ação por intermédio de projetos e medidas, com resultados a alcançar no curto, médio e longo prazos.¨ (SETUR-CE, 2000a: 29)
O edital também normatiza as diversas etapas da produção do plano, abrangendo as fases de caracterização, plano estratégico, plano de estruturação urbana, legislação básica, termo de referência dos projetos prioritários e estruturantes, e estratégia de implementação do plano. A participação da população ocorre na segunda e
terceira etapa. Na segunda, do plano estratégico, há o debate com lideranças locais e órgãos estaduais para hierarquizar e priorizar os projetos. Enquanto, na terceira etapa, do plano de estruturação urbana, há o debate da versão preliminar do plano, que será, então, consolidado (veja a Ilustração abaixo).
Ilustração 25: Etapas e componentes do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
Fontes: ¨Licitação para contratação de consultoria visando a execução de Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano para os municípios de Paracuru, Paraipaba e Trairi, integrantes do PRODETUR/CE¨ (SETUR-CE, 2000a).
Considero, assim, o Plano Diretor uma etapa importante de planejamento do PRODETUR, antecedendo o PDITS e permitindo a construção de um diagnóstico e lista de demandas dos municípios integrantes do polo. Contudo, considerando a complexidade do plano a partir das informações obtidas de 2000 (momento de transição entre o PRODETUR NE I e o II), a participação de cidadãos requer custos e recursos, no sentido de exigir tempo e esforço para buscar informações sobre as reuniões do Plano Diretor e a disponibilidade de estar presente e participando.
Lembrando das ressalvas à participação ampla no que tange à seleção de potenciais conselheiros a partir da lista de participantes da elaboração dos Planos Diretores municipais e de indicações das Secretarias de Turismo dos municípios, destaco trecho de entrevista com um Gestor Público Estadual. Além das listas de
convidados, houve reuniões exclusivas para cada um dos três setores do Conselho Polo Costa do Sol (setor público, privado e o chamado terceiro setor pelo BID) para a eleição dos representantes entre os presentes no encontro. De acordo com o Regulamento Operacional do PRODETUR NE II (BID; BNB, s.d.), os representantes do setor público federal e estadual seriam indicados e os do setor público municipal, setor privado e terceiro setor participariam de um momento de eleição entre os potenciais conselheiros. Segundo gestor público estadual:
¨O conselho do polo aqui no Ceará foi criado. Como foi que a gente fez a mobilização? A gente entrou em contato com todas as secretarias dos municípios, pedimos para que eles articulassem com os seus integrantes da cadeia produtiva. Além disso, a gente pegou as relações dos Planos Diretores Participativos, das pessoas que iam e assinavam: associações, representantes de classe. E a gente enviou convites também para essas pessoas, fizemos uma grande reunião, acho que tinha mais ou menos umas 200 pessoas. Nessa reunião, os integrantes fizeram uma eleição de quem iria representá-los. […] Então todo mundo que estava relacionado ao turismo [nas listas dos Planos Diretores], a gente mandou o convite. Foi no Banco do Nordeste, essa reunião. […] A gente fez uma reunião para o Poder Público, onde eles elegeram os representantes do Poder Público, e uma para o terceiro setor e setor privado. […] Onde eles também se elegeram. Então nós tínhamos representantes.¨ (Gestor público
estadual)
Integrantes de associações que contavam com representantes no conselho relatam a experiência a partir do convite realizado devido à indicação da prefeitura de seu município ou a representatividade da entidade. Segundo um, dentre os três entrevistados de grupos organizados da sociedade civil, não houve muita disputa na reunião setorial, pois era grande o consenso sobre que entidades deveriam ser representantes.
¨Foram convocadas algumas associações representativas da sociedade em geral. [...] Eles se comunicaram com a prefeitura de Paracuru e pediram para que algumas associações se candidatassem a uma vaga. […] E na verdade a gente se candidatou e ganhou.¨